預算在政府改革中的作用

今年初夏，中國（海南）改革發展研究院迎來的客人讓他們大吃一驚，他的名片上赫然印著：“博斯瑪教授，荷蘭參議院副議長、荷蘭特文特大學公共財政教授”。在我國，參議院副議長應是國家領導人了，這么高的職務居然就這么一個人不遠萬里而來，讓人簡直有些不可思議。但據博斯瑪先生介紹，他一個人以教授的身份來中國學術交流是正常的，因為他是職業教授，官員則是兼職的，他平均一周只有兩天在議會工作，那時才是官。

更具新聞價值的是，20年前，36歲的博斯瑪先生的一篇論文引發了荷蘭的政府改革，而且他的改革“藥方”是如今十分時髦的現代公共管理。通過與他的對話，作者終于明白這幾年來MPA（Master of Public Administration公共管理碩士）為何會后來居上，大有蓋過MBA(Baster of Business Administrationgon工商管理碩士）之勢，人們一般不容易把MPA與全球發展的大趨勢聯系起來，也不大容易把它與我們正在進行的政府改革聯系到一起，這次交流，使我們明晰了MPA對于政府改革和社會發展的意義。下面是作者與博斯瑪先生的對話。

政府也要講成本效益

問：二戰結束后，長期執政的荷蘭工黨一直主張在保留私有制的條件下實行社會主義，加強政府對經濟的控制，對基礎工業、銀行、保險、軍火、醫藥等部門實行國有化，反對大幅度削減官方財政開支和社會福利。主張依靠政府赤字發展經濟和各項社會事業這種背景是否使您在荷蘭首倡政府改革難度很大？

博斯瑪：我是在1970年開始研究公共財政改革問題的，并觸及到政府改革。這比撒切爾夫人在英國搞的私有化運動還要早。我的論文《如何減少公共財政支出》在1981年發表，在荷蘭首次提出政府管理也應引入成本等市場機制的觀點，并提出了改革公共財政的上百條建議，包括通過出售或轉包國有企業，減少政府對企業的補貼，我建議政府將大家都受益的社會保障也交給社會來做。論文發表后，我又在全國巡回演講，引起了很大的反響。這些建議在荷蘭無疑是投下了一枚重磅的社會炸彈。當時的政府認為我的建議是無稽之談，公務員們對此也沒有多少興趣，大家對一切都習以為常。他們認為荷蘭是一個高效廉潔而且為老百姓做了不少實事的政府，政府給企業很多補貼是正常的，每年財政都出現赤字也是正常的。人們認為，政府有赤字對經濟和社會發展是有益的。但我認為，荷蘭作為全球福利水平最高的國家，實際上正面臨著危機，公務員越來越多，辦事效率盡管還不錯，但官僚機制下已存在潛在危機，相應的稅收也增高，在一定程度上抑制了人民的生產積極性。盡管反對我的意見和對我的建議不以為然的人不少，我還是得到了許多人的贊同，首相也告訴我，政府為維護高福利而實行赤字預算政策，使財政赤字逐年上漲，十分讓人頭疼，你的建議挺好，但我們不會馬上實施，因為實施起來會引起許多社會問題。直到呂貝爾斯領導的基督教民主聯盟于1982年執政之后，我的建議才逐漸付諸實施。

問：您提出這些建議的初衷和出發點是什么？荷蘭政府改革的實踐是否實現了您的預期？

博斯瑪：我的初衷就是為了提高政府的效率，減少財政浪費和官僚主義，并大力發展私有部門，解決就業問題，以增強市場的活力，在公私部門之間尋求平衡，實現經濟民主化。而且從更廣泛的意義上考慮，不僅要有強大而有效的市場，還要有強大的社會。應該說，我的建議基本上都被付諸實施，而且效果挺好，在壓縮財政赤字方面效果最為明顯。1983年荷蘭的財政赤字還占GDP的10%，1988年便降到6%，而且提高和改善了政府的服務，經濟也取得了恢復性增長，民眾對政府和社會的滿意程度也提高。也正是靠這點，主張經濟自由化的呂貝爾斯在1986年得以連任首相，我也是在那一年進入議會的，隨后晉為參議院首席副議長，并獲得了連任。現在看來，我當初提出的思路實際上適應了現代公共管理的理念，并符合了全球發展大趨勢，這是我沒想到的。

一定要明確政府是干什么的

問：政府改革是一項龐大而復雜的系統工程。在這項工程中，您認為最為重要的工作是什么？應該從何入手？

博斯瑪：按照現代公共管理理論來看，在政府改革中，首先要做的事就是要分清政府與商業化的公司的區別在哪里，從而在與公司的比較中給政府進行準確的定位。政府的服務領域應該在哪里，哪些領域是它擅長的領域，進一步說，什么是政府該做的，什么又是政府不該做的？這些問題往往在一些國家出現偏差。韓國在發展經濟時特別強調了政府的主導作用，支持建立了一些大型企業，這些企業在韓國經濟的迅速發展過程中起了重大的作用，但由于政府干預的痕跡太重，容易使這些企業規模太大而效率太低，一遇到國際金融市場的動蕩，就容易出問題。利用權力干預經濟顯然不是政府最該做的事情。政府有很多事可以去做，但要緊的是要找準政府的核心領域，排除非核心職能。我曾應邀到拉丁美洲做過咨詢，有位警察總管問我，他們辦的醫院和汽車修理廠為什么效益不好。我直接告訴他：你們警察最好不要辦這些事，你們的任務就是制止犯罪并與犯罪分子作斗爭，而不是建醫院、辦汽車修理廠，這樣做是在浪費納稅人的錢，效益也不高。這些事情社會力量都可以辦，而且往往還比警察辦得更好更專業。因此，應首先剝離政府的一部分職能。荷蘭政府一開始就把政府在銀行和企業的一部分股份賣掉，將汽車制造廠、自來水處理廠等業務都通過股份制等形式交給了社會和市場，連社會福利保險也不再由國家獨包獨攬了。

問：這樣做法是否會影響政府作用的發揮，是否會影響百姓的生活？比如將社會保險交給社會辦是否會影響人們的高福利？

博斯瑪：政府將一些非核心的職能剝離出去，只會有利于其作用的發揮，從而一心一意、集中精力和財力為國民提供安全、健康等方面的各種保障，例如國防、教育、衛生等等，這樣，減少了政府的開支，降低了政府的成本，提高了政府的效率，還提高了政府為國民服務的能力。社會福利保險的放開的確有很大的風險，荷蘭的福利程度在全球是最高的，搞不好會出問題，要求我們必須建立相關制度，這就涉及到了現代公共管理。我們設立了社會事務部和專門委員會，對社保基金的運作和管理進行監控和審計，以確保百姓的利益得到保障，而對失業、殘疾等窮人的福利資助還是直接由政府管理、實施和支付。這樣，現在荷蘭的福利化程度在全球還是最高的，也沒有出現什么問題。這些做法，總起來說是現代公共管理的做法。

問：您在剛才的談話中多次提到現代公共管理。那么，什么是現代公共管理？荷蘭的政府改革是怎樣與現代公共管理走到一起的？

博斯瑪：20世紀80年代開始出現的現代公共管理，是由預算改革引起的，其核心就是把成本核算這一企業的做法引入政府的公共管理之中，也就是說在政府公共管理中引入了市場的理念，認為政府也要講成本和效益。現代公共管理有這么一些特點：一是運用商業規則，通過出售、轉讓、承包等形式對公共領域進行戰略重組，并對過去一些免費使用的產品實行有償服務；二是公共領域的預算系統發生了變化，引入了成本核算；三是讓基層的機構成為自主決策的代理機構，實行契約管理，由此還逐步出現了全員質量策略；四是逐漸加強對公共領域的審計控制以及責任追究，有人說這是審計爆炸；五是政府對市民的需求更加關注、對公共產品更加關注。這五大特點也充分體現在全球的政府改革上。無論是歐美傳統的市場經濟國家，還是東歐的經濟轉軌國家，無論是發達國家還是一些發展中國家，大都不約而同地出現了這個變化，這是一個大的發展趨勢。

如何防止官員謀私利

問：現代公共管理能不能確保政府對公眾利益的保護？因為現代公共管理更多地體現為政府的放權，搞得不好，在追求個人利益最大化動機的驅使下，有權的人就會出于私利侵犯公眾利益，從而出現腐敗現象。

博斯瑪：荷蘭政府的改革的確更多地體現在政府的放權上，這在某種情況下容易出現腐敗，但相對于傳統的管理而言，兩利相較取其重，兩弊相較取其輕，許多東西只能在比較中才可能得出較為正確的結論。比如城市管理，過去的管理結構不合理，條塊分割嚴重，許多經濟部門沒有人權和財權，如果它們有新的體驗，不是向行政長官匯報，而是要向人事、財政等其他部門寫報告，要得到這些部門的批準，這是非常官僚的做法，在這種情況下，它們就不可能對預算負責，容易造成嚴重的浪費和低效率。如今這些都在向自主決策的綜合型管理轉變。在現代公共管理理論的綜合型管理體制下，經濟事務部門對本部門的預算、組織、信息、人事負責，對所主管范圍內的事情全權負責。特別應該注意的是，在這個過程中政府部門必須迅速完成職能的轉換，以避免有些公共部門在放開后找不準自己位置的現象，如果在它沒有給準確定位的時候，既給予了權力，又缺乏相應的制約和監控，就容易出問題。荷蘭就有這么一個市，它要求市政銀行講效益，給予了從事商業貸款的權力。但那個行長沒有商業銀行運作的經驗，沒有給私人貸款的經驗，同時他在有權后又沒有用4只眼（兩個人）的原則，一個人說了算，給市政造成了問題。后來市長決定成立一個6只眼（3個人）的委員會，我被聘為主任。我們發現，他簽的一些合同是連期限都沒有的無效合同，有的貸款甚至貸給了罪犯，還把錢投向了賭場和妓院。這簡直是瘋了。我建議立即停止這種商業貸款行為，應由私有銀行去做，我們是市政銀行，主要業務不是做這些商業性業務。至于權力下放后會不會因失控而出現腐敗問題，就看是否加強控制和審計。這就又與效益掛起鉤來了，也涉及到現代公共管理最為重要的委托代理理論。

問：委托代理理論是微觀經濟學的重要理論，作為市場經濟的重要手段，它被運用到現代公共管理，對政府的管理和防止公務員的腐敗有無重要作用？

博斯瑪：對于委托代理理論，荷蘭人有著深刻的認識，因為1600年左右荷蘭就開始了金融改革，并成為了世界上第一個使用股份制的國家。而股份制正是建立在代理理論基礎上的，它為企業自主決策提供了基礎。委托代理理論的確是微觀經濟學的組成部分，也是新制度經濟學的組成部分。傳統微觀經濟學是建立在兩個假設之上的，第一是所有微觀經濟主體都有完美的知識和遠見；第二，每一個經濟主體都會自動的、全面地利用自己的資源來取得利益。而在新的制度經濟學里，只肯定了傳統微觀經濟學兩個假設中的第二個假設，而認為第一個假設具有不確定性，也就是說并不是每一個微觀經濟主體都具有完美知識和遠見，因為在代理人與委托人之間存在著信息不對稱現象，代理人總是要利用自己的資源來謀取自身利益的最大化。政府管理也是這樣，通過從議會到內閣一層一層的委托代理，委托人都要制定相關規定來保證自身的利益。但如果控制得過分，往往又會使代理人的自主權和決策權受到制約，造成消極、低效的代理損失。因此，委托人在為代理人提供預算和資金的時候，還要對其實施監督審計，并建立相應的激勵機制。自從政府改革以來，荷蘭政府的每個國家部門都有由外部審計機構提供的審計報告。激勵機制在市場化運作的公司里是很容易的，就是要盡力創造一個利益共享的激勵機制，既能使代理人充分發揮自己的作用，又能有效地保護委托人的利益和目標的實現。而在公共部門里，最好的激勵措施就是升職，升職之后工資自動提高，還有參加培訓、考察、得紅包等機會。由此營造出一個代理人對委托人負責、并為獲得委托人信任而不懈努力的一個機制。代理人喜歡有自己的自主決策權，非常討厭由委托人附加的約束，要減少約束的惟一做法，就是必須得到委托人的信任，雙方的權利與義務都是在雙方蹉商后通過契約的形式確定下來的，是有標準可稽的，是可以通過審計來衡量的。正是藉著審計監督和激勵機制，荷蘭政府最大限度地遏制了腐敗現象。

現代公共管理與政府的改革目標

問：委托代理理論在政府公共管理中的運用，使政府管理發生了什么樣的變化？

博斯瑪：運用委托代理理論后，荷蘭政府在政府的管理中開始了契約管理，這也是現代公共管理的重要內容。在現代公共管理中，每一層次的委托代理都在預算的基礎上形成契約關系，通過預算用系統的方法將目標與產出聯系起來。委托人希望代理人能夠提供什么服務，代理人能夠得到多少資金和權利，通過預算把管理目標、投入產出結合起來，相關責權利都清清楚楚的。這就與過去荷蘭公共部門的投入式預算不同。過去人們很幼稚，認為政客、公務員是公眾利益的代表，他們的工作都是為了公眾的利益，于是就放松對他們的控制和審計，出現了很多問題，官僚主義嚴重，效益低下，而且沒有人會為產生的后果負責。現在一切都列成條目，一清二楚。議會過去也經常討論各種開支，但實際上他們并不了解。因為有了預算革命，我們以項目來制定目標，計算達到這個目標要花多少錢。現在議會、政府、執行部門主管、員工等等，一層層都形成契約管理，目標明確，投入也明確，管理就顯得井井有條了。

問：這種以項目為基礎的預算固然好，但有些公共部門，如學校、警察等公益性較強的事業，又該如何確定其產出？

博斯瑪：并不是所有的事情都可以通過項目預算方式來進行，像你提到的學校、警察、醫院等等，這些公益性強的事業，產出目標難以確定，就只能用政策預算，了解你們的目標是什么，要花多少錢，然后才給多少錢。在實際操作中，常常采取混合式預算方式，用業績評估指標來確定預算，用政策預算來確定契約。如國防投入，我們就是以上年的費用為基準，如果預知要出兵科索沃，就要增加預算。這當中另一個值得重視的問題是，預算的目標一定要明確，因為委托人往往將自己的注意力轉移到一些無關緊要的大眾話題上去，而忽略需要要全力考慮的最重要的問題，這就是“松散街石癥”：街上的石子松了，有人因此而摔倒，議員為此提出嚴重抗議，得到了支持，但這樣的目標管理太細了，不利于從大方向把握目標。執行層也有這種傾向，一個市長可能想干涉下屬的事，實際上他不應該去干涉具體工作。也就是說，要保證目標的準確性。再一個問題是，契約管理是需要審計來對預算的落實情況進行監督，這在一定程度上又要增加成本，并潛在著新的官僚主義。因為每個階段要有指標，平均一個公共機構的業績指標在700個左右，收集和審計這些指標是要花錢和消耗人力的。這就是一個矛盾，一方面指標越多越能提高效益，另一方面增加指標又增加了成本，包括審計、監控成本，必須在這個過程中找到一個平衡點。總之，政府要抓大事和主要的事，而把相對小和無關緊要的事情下放。這樣，政府的職能才可能明確。一切都應圍繞政府作用的有效發揮來做文章。

問：在經濟全球化的大背景下，您對中國正在進行的政府改革有些什么建議？

博斯瑪：我當然希望中國政府能夠運用現代公共管理來進行改革。荷蘭從以現代公共管理的政府改革中受益匪淺，這樣做對提高政府的效率非常有效果。我認為，在全球化的大背景下，可以借鑒荷蘭和德國的政府管理模式，就是要實行社會市場經濟，國家靠法律調控社會和市場，這樣政府的效率高，市場也發育得好。人們往往把政府和市場對立起來，這其實是不對的，如同鐘擺的中心不能選在兩極一樣，要在兩極中尋求平衡。在政府和市場中選擇平衡點是十分重要的，要十分重視中間因素的發展。這樣說，是不是有點像儒家的中庸思想，但事物往往就是這樣發展的。我祝愿中國政府改革能夠成功。