我國國有資產信托經營制度探析

張旭東　劉秀玲

一、國有資產經營信托化的必要性

1、國有資產經營信托化是國有資產管理體制改革的需要

在我國原有的經濟管理體制下，國家兼有政治權利主體和國有財產所有者的雙重身份，并行使著行政權與所有權的雙重權利。國家作為行政機關的行政意志與其作為所有者的利益要求，相互重疊在一起。因此，導致了國家所有權無論在內在結構還是在行使方式上，都具有濃厚的行政色彩。導致國有資產管理形成了兩種主要的委托代理關系：行政代理和經濟代理。這兩種代理關系交互混合，國有資產的產權條塊分割、縱橫肢解，造成國有資產的產權缺位和懸空、出現國有資產無人關心、無人負責的局面。鑒于此，各有關部門對國有企業改革也進行了許多有益的嘗試，經歷了“放權讓利”、“效益承包”、“建立現代企業制度”、“抓大放小”等階段，先后采取了“放權讓利”、“承包”、“租賃”、”股份制改造”、“企業托管”、“產權重組”等措施。也曾一度設立國有資產管理局后又并入財政部。現在雖然實行了“特派員”制度，并修改《公司法》，要求國有獨資公司依法設立監事會，但這只是在國有企業的管理和監督機制層面上予以加強，而不是國有資產管理體制的根本性改革，恐怕也難以甚至根本不可能解決終極問題。這就為國有企業經營由行政化、股權化向信托化轉化提供了契機。

2、國有資產經營信托化是符合我國國情的一種制度創新

我國國有資產經營信托模式的選擇，正是根據我國經濟發展的現狀，把國企改革與信托職能有機結合起來，而進行的一項制度和業務的創新。從國外繼受信托制度的國家來看，各國在繼受信托制度，發展本國信托業時，都結合了本國的發展階段和特點，將信托的一般法理與本國國情相結合，有選擇地確定信托重點服務領域，突出發揮其某方面的職能，形成有特色的本國信托業。針對目前我國各級政府及職能部門的財政周轉金因財政信用受到嚴格限制，國企股份制改造而日益增多的國家股權需要明確的代表來行使并管理，部分國企面臨嚴重虧損等情況，迫切需要通過信托方式加以運作。通過表決權信托，改變國有資產的產權虛位、國有資產流失這一問題；通過經營權信托，可使部分國有企業資產予以重組、盤活，從而改變國有企業面臨的嚴重虧損狀況。

3、國有資產經營信托化是解決政企不分的有效途徑

國有資產經營信托化能有效解決資產國有與企業經營之間的現實矛盾——政企不分。在信托制度下，委托人將信托財產轉移給受托人后，不再對已轉移的信托財產擁有處置權，受托人則成了法律上的財產所有人，可以自主地依法按約管理和處分信托財產，并對委托人和受益人負責。作為委托人的國資委將不能支配信托財產，亦無權干涉受托人經營事務，只能以平等主體的身份（不是以行政方式）參與活動；而對于受托人，在投資運作中，只需在國家產業政策指導下，根據市場需要和效益原則進行，無需聽憑他人指手劃腳。這樣就徹底解決了資產國有與企業經營之間的現實矛盾。同時，由于信托財產的獨立性，使得受托的國有資產相對獨立于委托人和受托人的財產之外，可免受委托人、受托人和受益人的債權人的追索。這便使國有資產具有很大的安全性和效益性，從而有效地避免了國有資產的流失。

二、國有資產經營信托化的法律設計

依據國有資產管理與信托理論，國有資產信托經營總的基本法律框架應設定為：

1、國家授權于國有資產監督管理委員會，讓其代理國家充當委托人和受益人。國有資產在理論上屬于全體公民，全體公民是國有資產的最終所有者和最終受益人。全民所有的特點就必然要求國家所有。但鑒于國家的性質和特點，不可能直接充當委托人，應通過行政授權的方式，由國資委來履行出資人職責，代理國家進入民事領域。

2、由國有資產監督管理委員會與信托機構訂立信托合同。在國有資產監督管理委員會與信托機構訂立的信托合同中，應具體明確三方信托關系人的關系，以確定國有資產財產權的“法律轉移”；詳盡列舉信托財產的內容；明確受托人的權限；訂立信托存立的期限；訂明信托撤銷和信托財產移交的方法；規定受托人報酬的內容；約定損失補償、補足最低收益和賠償金條款等。受托管理國有資產的信托機構，應具有獨立的法人地位，有符合經國家特許批準設立的資本最低限額要求，具有專家高效理財的素質能力，并能夠承擔經營管理國有資產的責任。而且信托機構應全部由私人資本組成，如果仍由國有資本組成，不僅這些國有資產的產權代表和管理又會成為問題，而且以一部分國有資產為另一部分國有資產負責也是不合適的。

3、由信托機構依約履行義務。由信托機構根據信托合同的約定行使“財產所有權”，嚴格執行信托合同對自己權限的規定，制定科學合理的營運方案并付諸實施，完成信托合同規定的義務：定期向國資局報告有關處理事務的報表和文件資料，如實向國資委繳付國有資產營運收益。

4、由委托人國資委依約享有監管受益權。在出現信托機構違約、變更、信托結束等情況，由國資委以受益人的身份向信托機構辦理有關信托財產索賠、會同其他信托關系人辦理交接手續、承認決算等事項。

作為國企改革與信托職能相結合的一種制度創新——國有資產經營信托化，對于推進我國國有資產管理體制改革，建立現代企業制度，形成產權清晰、責權利統一的公司治理機制具有重要的現實意義。同時，這一制度創新對于拓展我國信托業務空間，走出具有中國特色化發展模式的信托業提供了一種全新模式。

（作者單位：重慶三峽學院、沈陽農業大學經貿學院）