行政權力如何受限

新通過的《行政許可法》草案，將如何有效地限制行政權力？中國政法大學法學院院長馬懷德就此為記者作了解讀。

首先是規定了什么樣的事情才能夠設立行政許可。依據規定，行政機關只能對六類事項進行行政許可：直接涉及國家安全、公共安全、經濟宏觀調控、生態環境保護以及直接關系人身健康、生命財產安全等特定活動，需要按照法定條件予以批準的事項；有限自然資源開發利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業的市場準入等，需要賦予特定權利的事項；提供公眾服務并且直接關系公共利益的職業、行業，需要確定具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能等資格、資質的事項；直接關系公共安全、人身健康、生命財產安全的重要設備、設施、產品、物品，需要按照技術標準、技術規范，通過檢驗、檢測、檢疫等方式進行審定的事項；企業或者其他組織的設立等，需要確定主體資格的事項；法律、行政法規規定可以設定行政許可的其他事項。

而在這些事項中，公民、法人或者其他組織能夠自主決定的，市場競爭機制能夠有效調節的，行業組織或者中介機構能夠自律管理的，以及行政機關采用事后監督等其他行政管理方式能夠解決的事項，同樣可以不設行政許可。

馬懷德認為，《行政許可法》對于收費問題的規定，是限制行政權力的重要環節。在《行政許可法》中，明確規定行政機關實施行政許可和對行政許可事項進行監督檢查中，一般不得收取任何費用。如果依照法律、行政法規需要收取費用的，應當按照公布的法定項目和標準收費，所收取的費用必須全部上繳國庫。而涉及有限自然資源開發利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業的市場準入等，則規定必須用招投標、拍賣等方式公開處理。

其次，通過清理行政許可程序，達到限制行政權力的目的。過去行政許可從來沒有過時間限制，這使得行政機關的自由裁量權在實際中成倍地增長——“本來一件事可以很容易辦到，當場就可以解決，但他可以拖。拖的過程中，自由裁量權無形中加倍了，比如說可能暗示你下次‘提前來（提錢來）’。”馬懷德說。

如今，《行政許可法》明確規定，一個部門對于一項一般許可申請，最長只能用20天時間來處理，特殊的許可，經批準可以延長到30天。涉及多個部門的，總期限最長45天，特別情況可以是60天，但要首辦負責制。

馬懷德認為，在行政機關的許可過程中，不可能明確規定被許可的權利到底是什么，但關鍵要規定進行許可的職責和義務。《行政許可法》作了這樣的規定，明確行政機關所有的許可條件、許可標準、許可程序、許可的要求，這些事項都必須在公民提出申請許可的第一次告知。

據馬懷德解釋，這寥寥數語，實際上規定的是行政許可機關的責任。假設行政機關沒有一次性告知，導致行政相對人跑了好幾趟，那么行政機關要承擔相應的責任。

另外一個制度是一個窗口對外的問題，原來有的地方把內部的辦事程序轉化為外部的程序，讓行政許可申請人在一個辦公樓的各個屋子里跑來跑去。按《行政許可法》規定，一個行政機關只能一個窗口對外，對于需要不同行政機關共同參與的行政許可，法律要求推行采用集中辦理等方式。

與此同時，《行政許可法》剝奪了部委規章以下規范性文件的許可設定權。馬懷德認為，這實際是利用縮減和控制行政許可機關，限制許可權限的方式來達到規范許可的目的。

此外，《行政許可法》還創立了信賴利益保護原則。《行政許可法》明確規定，凡是行政機關非經法定事由，非經法定程序，隨意地撤銷、廢止、變更、撤回許可證造成的損失，行政機關都要承擔法律責任，尤其是賠償責任。

馬懷德說，這實際意味著行政機關自己在行政許可過程中由于過錯造成的損失，即便是一個錯誤的決定，行政機關也沒有權力撤銷，除非公共利益的需要，或者法律、法規發生根本性的變化，才可以撤銷許可，但要承擔國家賠償責任。