國有資產(chǎn)管理新模式的理論探討

摘要：本文簡(jiǎn)要回顧了我國建國以來的國有資產(chǎn)管理模式，并對(duì)當(dāng)前的國有資產(chǎn)管理體制所存在的不足予以分析，提出了一個(gè)中央統(tǒng)一所有，中央與地方分級(jí)行使國有資產(chǎn)出資人權(quán)利的三級(jí)管理國有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)體系。

關(guān)鍵詞：國有資產(chǎn)；管理模式；運(yùn)營(yíng)體系

一、我國國有資產(chǎn)管理模式的回顧

從建國至今，我國的國有資產(chǎn)管理模式經(jīng)歷了幾次較大的變化。本文先對(duì)我國的管理模式做一簡(jiǎn)要回顧。

建國初期，我國政府為了確立國營(yíng)經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)地位，首先從建立社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制入手，建立了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理的國營(yíng)經(jīng)濟(jì)計(jì)劃管理體制。到1958年，為了實(shí)現(xiàn)“大躍進(jìn)”目標(biāo)，加快實(shí)現(xiàn)我國社會(huì)主義建設(shè)的速度，提早實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，大幅度下放了管理權(quán)利和中央部屬企業(yè)，這是當(dāng)時(shí)對(duì)國有資產(chǎn)管理體制的一次大調(diào)整。首次下放國有企業(yè)，總的看來，是不成功的。把零售業(yè)、手工業(yè)、紡織工業(yè)、輕工業(yè)和重工業(yè)中的部分中小型企業(yè)等適合地方管理的企業(yè)下放給地方，無疑是正確的決定。但一些不適應(yīng)地方管理的企業(yè)，如：鐵路、交通、郵電、電網(wǎng)、商業(yè)大批發(fā)站、航空以及一些骨干企業(yè)和全國重點(diǎn)工程，都下放給地方管理是不合適的。在國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期，針對(duì)“大躍進(jìn)”中經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力下放過頭和企業(yè)下放后造成的混亂現(xiàn)象，中央決定再次對(duì)國有資產(chǎn)實(shí)施集中統(tǒng)一的計(jì)劃管理。至此，我國的經(jīng)濟(jì)體制又重新恢復(fù)到中央高度集中統(tǒng)一的體制。但由于缺乏正確的行業(yè)規(guī)劃和強(qiáng)有力的計(jì)劃引導(dǎo)，不少投資帶有很大盲目性，造成了嚴(yán)重的浪費(fèi)損失。

改革初期，國有資產(chǎn)管理體制改革基本上是以實(shí)行“黨政分開”和“政企職責(zé)分開”為原則，沿著擴(kuò)大國有企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的思路進(jìn)行的。簡(jiǎn)政放權(quán)，擴(kuò)大企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)， 同時(shí)推行經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，實(shí)行責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理制度。改革開放全面開展時(shí)期，國務(wù)院先后出臺(tái)了關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)，增強(qiáng)企業(yè)活力的一系列改革措施，逐步形成了以“黨政分開”、“政企職責(zé)分開”、“兩權(quán)分離”三條改革原則相結(jié)合為特點(diǎn)，致力于探索國有企業(yè)多種經(jīng)營(yíng)方式的國有資產(chǎn)管理體制改革的新思路。1988年， 國務(wù)院組建國家國有資產(chǎn)管理局，統(tǒng)一歸口行使國有資產(chǎn)監(jiān)督管理權(quán)、國家投資和收益權(quán)、財(cái)產(chǎn)處置權(quán)，重點(diǎn)強(qiáng)化以下管理，即清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評(píng)估、產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)登記、資產(chǎn)流動(dòng)與產(chǎn)權(quán)重組、國有資產(chǎn)投資、國有資產(chǎn)收益分配以及國有資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)報(bào)告等。從1988年國家國有資產(chǎn)管理局成立，到1998年國家國有資產(chǎn)管理局歸并到財(cái)政部，這十年時(shí)間在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中有深遠(yuǎn)的歷史意義和重要的現(xiàn)實(shí)意義。從國有資產(chǎn)管理體制上看，是國有資產(chǎn)多元化管理向職能化管理的根本性轉(zhuǎn)變；從社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制上看，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的歷史轉(zhuǎn)變；從對(duì)未來社會(huì)經(jīng)濟(jì)的影響看， 這個(gè)機(jī)構(gòu)的成立，對(duì)于轉(zhuǎn)變政府職能， 推動(dòng)政治體制改革，實(shí)現(xiàn)政企分開， 確立企業(yè)作為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我積累的商品生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者的地位，都有深遠(yuǎn)的意義。

二、現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理體制的不足

與發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和“入世”與國際接軌的要求相比，目前我國的政府經(jīng)濟(jì)管理職能還存在一些不適應(yīng)的地方，還存在比較突出的“越位”、“錯(cuò)位”和“缺位”的現(xiàn)象（陳東琪，2002）。一方面，不該由政府管的事情政府插手了，如政府部門直接干預(yù)企業(yè)人事安排和內(nèi)部管理，過多地參與直接生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，地方政府和企業(yè)一起爭(zhēng)上市，爭(zhēng)投資項(xiàng)目等，政府職能在一定程度上超越或代替了企業(yè)和市場(chǎng)的職能；另一方面，中央和地方之間、政府內(nèi)部各部門之間的職能存在一定程度的交叉重復(fù)，機(jī)構(gòu)“重復(fù)建設(shè)”帶來政府管理行為的不合理交錯(cuò)重疊。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)由政府完成的事情政府沒有完成，在市場(chǎng)無法調(diào)節(jié)的某些地方出現(xiàn)了“真空”。

政府經(jīng)濟(jì)職能的越位、錯(cuò)位和缺位現(xiàn)象，歸根結(jié)底，是“政府工作人員的觀念仍帶有較多計(jì)劃經(jīng)濟(jì)觀念的痕跡”（陳東琪，2002），“政企不分”的問題依然嚴(yán)重存在，各級(jí)政府仍然固守于“領(lǐng)導(dǎo)者”的位置上，而沒有找到自己所應(yīng)承擔(dān)的“裁判員”角色。因此，當(dāng)務(wù)之急是積極探索政府對(duì)國有資產(chǎn)管理的新模式，“需要各方共同努力，做大量開創(chuàng)性、基礎(chǔ)性的工作”（石巧榮，2002）。

三、國有資產(chǎn)管理新模式的探索

近年來，理論界對(duì)如何改革傳統(tǒng)的國有資產(chǎn)管理與運(yùn)營(yíng)體制，構(gòu)造國有資產(chǎn)管理與運(yùn)營(yíng)的新框架進(jìn)行了探索，提出了不同的觀點(diǎn)和思路。

首先是關(guān)于國有資產(chǎn)所有權(quán)總代表的爭(zhēng)議。國有資產(chǎn)歸國家統(tǒng)一所有，從理論上講，所有權(quán)應(yīng)該由全體人民的法律代表——全國人民代表大會(huì)來行使。若由人大充當(dāng)國有資產(chǎn)所有權(quán)總代表，勢(shì)必要在人民代表大會(huì)內(nèi)部建立一整套機(jī)構(gòu)來行使國有資產(chǎn)的管理職能，同時(shí)取消政府系統(tǒng)有關(guān)的機(jī)構(gòu)，反而會(huì)使改革的難度加大和帶來混亂，造成雙重管理體制。而國務(wù)院通過其所領(lǐng)導(dǎo)的各級(jí)政府及各個(gè)部門行使所有權(quán)的各種權(quán)能，這并不違背國有資產(chǎn)國家統(tǒng)一所有的根本原則。因此，從我國實(shí)際出發(fā)，在法律上界定國有資產(chǎn)屬于全體人民所有的基礎(chǔ)上，應(yīng)通過全國人大立法或授權(quán)國務(wù)院充當(dāng)國有資產(chǎn)所有權(quán)的總代表，在全國范圍內(nèi)行使國有資產(chǎn)所有權(quán)，并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

西方國家也有通過財(cái)政部及有關(guān)主管局監(jiān)管國有資產(chǎn)的做法，如法國。但這種做法在中國是行不通的，原因有二：其一是中國國有資產(chǎn)規(guī)模太大，比重太高，地位太重要；其二是我國現(xiàn)在的國有資產(chǎn)管理，其財(cái)權(quán)、人權(quán)、事權(quán)是分割的，因此應(yīng)成立比財(cái)政部級(jí)別還要高的機(jī)構(gòu)，將這三者統(tǒng)一起來。所以說，在我國必須建立專門化、權(quán)威性的管理機(jī)構(gòu)來管理國有資產(chǎn)。劉紀(jì)鵬則建議成立國有資產(chǎn)管理監(jiān)督委員會(huì)。這樣就可以做到：在所有權(quán)上，建立國有資產(chǎn)中央、地方分級(jí)所有；在管理上，可將各政府部門的多頭分散管理統(tǒng)一到一個(gè)部門上來管理；在經(jīng)營(yíng)上，可建立以資本經(jīng)營(yíng)這一紐帶為基礎(chǔ)，以國有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司為聯(lián)接，向上對(duì)政府管理部門負(fù)責(zé)，向下對(duì)經(jīng)營(yíng)實(shí)體公司負(fù)責(zé)的完整體系。

如何有效地加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理，如何運(yùn)營(yíng)國有資產(chǎn)，并使國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)機(jī)制進(jìn)入企業(yè)，各地形成了各種不同的模式，如：上海模式、深圳模式、北京模式等。

綜合各地的具體實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，參照他國的成功做法，筆者認(rèn)為我國應(yīng)建立一個(gè)中央統(tǒng)一所有、中央與地方分級(jí)行使國有資產(chǎn)出資人權(quán)利的三級(jí)管理國有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)體系：第一級(jí)是國有資產(chǎn)管理委員會(huì)。就目前體制而言，在過度時(shí)期，國有資產(chǎn)管理委員會(huì)必須設(shè)在政府里面，這樣“有利于政府各部門間的協(xié)調(diào)，以及改制的進(jìn)行”（樊綱，2002）；第二級(jí)是地方國有資產(chǎn)管理委員會(huì)，其隸屬于地方政府；第三級(jí)是國有資產(chǎn)管理公司。中央和地方國有資產(chǎn)管理委員會(huì)分級(jí)行使國有資產(chǎn)出資人權(quán)利。中央一級(jí)的國有資產(chǎn)管理委員會(huì)負(fù)責(zé)管理能源、交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施以及一些骨干企業(yè)和國家重點(diǎn)工程；而所有權(quán)歸地方的國有資產(chǎn)則由地方國有資產(chǎn)管理委員會(huì)來決定其買賣交易、處置等；國有資產(chǎn)管理公司從事資本運(yùn)營(yíng)，而不是產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)。國有資產(chǎn)管理公司不僅要關(guān)心企業(yè)資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)，而且要關(guān)心私人物品與公共物品供給的相互關(guān)系。如果公共物品如基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、社會(huì)保障供給短缺，國有資產(chǎn)管理公司應(yīng)該把一部分產(chǎn)業(yè)資本調(diào)過來加強(qiáng)公共物品的供應(yīng)，確保國有資產(chǎn)獲得收入，以及公眾利益的目標(biāo)最大化，這是國有資產(chǎn)管理公司的一個(gè)不同于其他經(jīng)營(yíng)性公司的特殊職能。

進(jìn)行國有資產(chǎn)管理新模式的探索，要兼顧考慮中央和地方政府的職能和利益。任何一方利益的受損，都會(huì)引起兩者間的新一輪博弈。

四、做好試點(diǎn)

國有資產(chǎn)管理方式的推進(jìn)要既快又穩(wěn)。快是指這個(gè)推進(jìn)方式不能拖，必須在我國與國際全面完全接軌前，即近三、五年內(nèi)完成，否則將嚴(yán)重影響我國國有企業(yè)在國際上的經(jīng)濟(jì)地位和競(jìng)爭(zhēng)力。穩(wěn)是指不能盲目推進(jìn)，要先試點(diǎn)，后推廣。深圳市從1994年起，就開始全面開展國有企業(yè)改革，并逐步建立了“市國資委——國有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司——企業(yè)”三層次的國有資產(chǎn)管理和運(yùn)營(yíng)體系，有效解決了政企不分、政資不分等問題。應(yīng)就深圳關(guān)于國有資產(chǎn)管理模式的試點(diǎn)進(jìn)行全面調(diào)研、評(píng)估，盡可能快地在沿海甚至內(nèi)地一些大中城市進(jìn)行推廣。但是，在試點(diǎn)初期不能拔苗助長(zhǎng)，要量力而行，因勢(shì)利導(dǎo)。同時(shí)也要清醒地認(rèn)識(shí)到任何一個(gè)政策都不是最好的，都無法完全達(dá)到帕累托最優(yōu)，不能因此就因噎廢食。

五、建立國有資產(chǎn)管理新模式的原則和要求

1． 轉(zhuǎn)變政府管理經(jīng)濟(jì)的觀念，就是要從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的政府管理，轉(zhuǎn)變到適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和WTO規(guī)則的政府管理上來，建立不斷滿足國民公共需要的公共管理機(jī)制，從著眼于“管”轉(zhuǎn)變到著眼于“服務(wù)”。

2． 根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，建立與WTO規(guī)則接軌的法律體系。統(tǒng)一制定和實(shí)施法律，維護(hù)國家法律的統(tǒng)一和尊嚴(yán)，不僅是我國加入WTO對(duì)國際社會(huì)的承諾，也是我國民主法制化建設(shè)的基本目標(biāo)。目前我們?cè)诹⒎ā⑺痉ê蛨?zhí)法等方面還存在一些問題，尤其是有些地方政府制度的行政規(guī)章和命令，帶有明顯的保護(hù)地方利益、部門利益和壟斷利益的特征，直接導(dǎo)致了市場(chǎng)分割、區(qū)域性壟斷和不公平競(jìng)爭(zhēng)。當(dāng)務(wù)之急是盡快出臺(tái)符合WTO規(guī)則、維護(hù)國家利益、經(jīng)濟(jì)安全、保護(hù)民族工業(yè)的相關(guān)法律，為企業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中生存發(fā)展、參與國際競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造條件。

3．盡快實(shí)行國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)——國有資產(chǎn)管理公司——經(jīng)營(yíng)實(shí)體公司之間的網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)，以便全面、及時(shí)、準(zhǔn)確地掌握信息，做出相應(yīng)及時(shí)的措施策略。當(dāng)今社會(huì)正處于信息革命時(shí)代，信息化大潮席卷全球，國際經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)的建設(shè)與運(yùn)行推動(dòng)了全球信息化。在世界倡導(dǎo)的“信息高速公路”的五個(gè)領(lǐng)域，“電子政府”首當(dāng)其沖，今后的政府管理經(jīng)濟(jì)的職能，可以在互聯(lián)網(wǎng)上實(shí)現(xiàn)。政府辦公的信息化、自動(dòng)化，工作效率大幅度提高，既方便企業(yè)與公眾，又可節(jié)省辦公經(jīng)費(fèi)和人員，既有利于精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，又有利于提高政府的辦公效率。

參考文獻(xiàn)：

1．李由，向守方．國有資產(chǎn)管理體制改革實(shí)務(wù)．北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，1996．

2．伍柏麟．中國市場(chǎng)化改革理論20年．太原：山西經(jīng)濟(jì)出版社，1999．

3．陳劍．流失的中國．北京：中國城市出版社，1998．

4．李曉丹．國有資產(chǎn)管理與經(jīng)營(yíng)．北京：中國統(tǒng)計(jì)出版社，2000．

5．陳東琪．進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府經(jīng)濟(jì)職能的若干設(shè)想．北京：中國青年政治學(xué)院學(xué)報(bào)，2002，（1）．

（作者單位：趙東安，南京大學(xué)商學(xué)院；尚金萍，云南民族大學(xué)社會(huì)學(xué)系）