坎昆農(nóng)業(yè)談判為何受挫？

2003年9月14日，多哈回合中期審議在坎昆宣告失敗，成為WTO歷史上繼西雅圖之后的又一次重大挫折。農(nóng)業(yè)這一被多數(shù)成員視為新一輪談判的核心議題也同樣受到挫折。盡管坎昆會議失敗的直接原因是新加坡議題談判的破裂，但農(nóng)業(yè)包括棉花問題是談判失敗更深層次的原因之一。

從坎昆會議的結果來看，農(nóng)業(yè)包括棉花部門改革問題受到了挫折。但平心而論，如果拋開新加坡議題，在框架草案層面上看，不能排除成員之間達成一致的可能。農(nóng)業(yè)談判受挫的表現(xiàn)是沒有機會完成框架談判，但是，棉花部門先行改革問題確實是失敗的，從而成為新加坡議題談判破裂并進而導致整個中期審議未果的導火索。綜合分析各方面的判斷，農(nóng)業(yè)談判受挫的主要原因有以下幾個方面：

WTO成員對主席框架草案分歧較大，對棉花部門改革方案的不滿是談判破裂的直接動因

2003年9月13日中午，坎昆會議農(nóng)業(yè)問題協(xié)調員新加坡工商部長楊榮文提出農(nóng)業(yè)框架草案修改稿。在經(jīng)過了與個別成員單獨磋商、部分成員聯(lián)合磋商之后，當晚召開全體成員大會。從全會發(fā)言看，成員之間的分歧仍然較大，多數(shù)成員在具體問題上略微進行了調整，著重強調自身的特別關注，沒有更多地重復以前的具體立場。包括歐、美、20國協(xié)調組等多數(shù)成員沒有明確反對此框架草案作為進一步談判的基礎，只有瑞士、挪威和日本等10個成員表示不能接受，但是，也提出了具體修改意見。由此可見，農(nóng)業(yè)談判達成框架草案的一致并非完全沒有可能。

但是，問題出在了棉花部門先行改革議題上。在整個部長宣言草案出臺的同時，由WTO總干事素帕猜作為協(xié)調員提出的棉花部門先行改革方案，重點考慮了美國提出的建議，將棉花問題與人造纖維、紡織品和服裝等放在了一起。整段文字非常之弱，不僅沒有反映中西非四國提出的取消所有對棉花的補貼和進行利益補償?shù)慕ㄗh要求，而且要求全球棉花生產(chǎn)最具競爭力的非洲調整其產(chǎn)業(yè)結構。棉花問題成為某些大國操縱規(guī)則以及對世界貿(mào)易體系實行雙重標準的象征和標志。中西非四國乃至ACP集團（非洲聯(lián)盟、加勒比海和太平洋島國）和LDCs（最不發(fā)達國家）被激怒了，感覺到似乎被嘲弄了，因此表現(xiàn)出強烈的不滿。這就為新加坡議題的破裂埋下了伏筆。

在這種局面下，大會主席墨西哥外長得貝斯沒有繼續(xù)就農(nóng)業(yè)問題組織磋商，卻突然轉向多數(shù)發(fā)展中國家反對啟動談判的新加坡議題，使整個談判的矛盾驟然激化。ACP集團和LDCs集團明確表示四個新加坡議題一個都不能啟動，歐盟最后表示可以去掉兩到三個議題，而韓國卻提出四個議題必須全部啟動。新加坡議題的磋商陷入僵局，得貝斯隨即宣布談判無法達成一致，第五次部長會議結束。整個談判的破裂必然使農(nóng)業(yè)談判也成虎頭蛇尾，喪失良機，無果而返。

發(fā)展中國家談判能力提高，發(fā)達國家慣用的“布萊爾宮”策略受阻

近年來，一些發(fā)展中國家逐漸熟悉了WTO的規(guī)則和談判技巧，談判能力提高。他們在談判進入到關鍵時刻，能夠審時度勢，采取果斷有效措施，從容應對發(fā)達國家的策略轉變。不僅從政治角度積極聯(lián)合爭取壯大力量，而且從經(jīng)濟技術角度據(jù)理力爭，不留口實，贏得了主動，使美歐等發(fā)達成員在烏拉圭回合以前屢試不爽的“布萊爾宮”策略失效。

與此同時，發(fā)達國家不僅沒有充分考慮到發(fā)展中國家談判能力提高的現(xiàn)實，更沒有估計到廣大發(fā)展中國家能夠在立場不盡一致甚至是相左的情況下團結一致，主動出擊。這次大會前出現(xiàn)的農(nóng)業(yè)議題20國協(xié)調組、新加坡議題17國集團等，形成了發(fā)展中國家的談判陣營，他們相互鼓勵，互相支持，努力爭取完成多哈回合作為發(fā)展回合所應當具有的使命。雖然不排除由于宣布終止談判和會議失敗的決定倉促而使美歐尚未來得及脅迫廣大發(fā)展中成員就范的可能，但發(fā)展中國家的團結合作以及美、歐對形勢的錯誤估計，也是有效阻止“布萊爾宮效應”重現(xiàn)的重要因素。在坎昆會議之后，一些發(fā)達國家故意玩弄推卸責任的技巧，把坎昆失敗的責任推到發(fā)展中國家一邊，但是，真正的原因是歐、美在農(nóng)業(yè)問題上沒有誠意履行多哈部長宣言所提出的實質性削減扭曲貿(mào)易的國內支持和實質性削減乃至取消出口補貼的承諾，在分化瓦解發(fā)展中國家的企圖難以實現(xiàn)，看到無法大幅度擴大發(fā)展中國家市場占有率的情況下，不得已而為之的下策。

WTO決策機制缺乏民主和透明度，錯誤地引導了談判的走向

WTO決策最基本的機制是協(xié)商一致，這在理論上是一個較為民主的決策機制。但是，由于缺乏必要的具體程序和規(guī)則，加之缺乏足夠的透明度，導致矛盾錯綜復雜進而更加激烈，難免導致談判的失敗。

在決策程序上至少存在兩個突出問題：一是磋商程序采用GATT時期就已慣用的實際上是由主要發(fā)達成員操縱的“綠屋”磋商方式，在選擇參加“綠屋”會議的成員方面缺乏民主協(xié)商和透明度。農(nóng)業(yè)是廣大發(fā)展中國家廣為關注的焦點和核心問題。然而在談判程序上，組織者繼續(xù)沿用以往多邊貿(mào)易談判體制下的“綠屋”磋商程序，沒有認真聽取ACP集團和LDCs等小國集團的意見，特別是在棉花問題上，嚴重忽視了中西非四國建議案，因而引起眾怒。二是案文起草采取“主席負責制下”獨立起草的方式，實際上是由大國操縱的秘書處主導起草工作，因此很難保證不失公允。一些非政府組織和媒體反映，目前，WTO成員的談判似乎不是在成員之間進行，而是成員與主席之間的談判。因為，從多哈以來這種起草方式被廣泛使用。農(nóng)業(yè)談判包括模式草案和框架草案都是主席起草而非成員起草。一些組織認為這種做法將WTO由一個成員驅動的組織變?yōu)橹飨寗樱瑢嶋H上是大國操縱的秘書處驅動的組織。農(nóng)業(yè)談判的兩個模式草案和三個框架草案基本上反映的是大國成員的關注。大家只知道秘書處在案文的起草中發(fā)揮著重要的作用，而究竟怎么起草的卻不得而知。連歐盟談判代表也譏諷WTO是一個“中世紀的組織”，強烈呼吁改革WTO的決策機制。

非政府組織和反全球化組織積極工作，發(fā)揮了一定的影響力

隨著國際化和經(jīng)濟全球化的發(fā)展，反全球化運動也是一浪高過一浪。韓國等一些國家的農(nóng)民組織起來，不僅對國內政府施加壓力，甚至以自殺的方式來反對農(nóng)業(yè)自由化談判；樂施會（Oxfam）、南方中心和第三世界網(wǎng)絡等非政府組織，在技術上幫助發(fā)展中國家研究農(nóng)業(yè)談判的有關問題，主動提供參考資料甚至談判的立場意見等，成為一些發(fā)展中國家在農(nóng)業(yè)談判中的智囊。比如在棉花部門先行改革、“特殊產(chǎn)品”（SP）以及“特殊保障機制”（SSM）等問題上，樂施會和南方中心均發(fā)揮了相當大的作用。

坎昆失敗的影響和需要考慮的問題

坎昆會議失敗所產(chǎn)生的政治和經(jīng)濟影響現(xiàn)實而深遠。一是多哈發(fā)展議程所確定的時間表勢必要修改，一些專家預測，原來確定的2005年1月1日完成談判的最后期限可能要延長到2007年，這將對我所關注的新成員問題產(chǎn)生不利影響；二是國際貿(mào)易環(huán)境可能惡化，坎昆的失敗將會加劇各國采取貿(mào)易保護措施，濫用反傾銷和非關稅措施，強化對其他成員貿(mào)易政策的審議和監(jiān)督，這將對我國農(nóng)產(chǎn)品的出口環(huán)境帶來更多不利；三是國際社會將對WTO的作用和機制產(chǎn)生懷疑，一些成員感到非常迷茫，在一定程度上喪失了對多邊貿(mào)易體系的信心，多邊貿(mào)易體系對全球貿(mào)易的促進作用將受到嚴峻挑戰(zhàn)。

面對這些影響，專家學者紛紛研究探討對策。國際著名的貿(mào)易和WTO問題專家巴基拉斯（Bhagirath Lal Das）先生提出一些值得各方面思考的建議。

首先，發(fā)達國家應當收斂一些，降低對發(fā)展中國家的進一步要求，不應當再新增加其他目標，應當充分尊重和切實考慮農(nóng)業(yè)對于發(fā)展中國家的政治和經(jīng)濟意義，應當摒棄壟斷和把持WTO的傳統(tǒng)觀念，充分認識到發(fā)展中國家的發(fā)展對其自身的發(fā)展是有利的，WTO應當為其多數(shù)成員的利益服務。

其次，WTO的機構和運行機制也應當與時俱進，深化改革。一方面，WTO有關機構的主席和秘書應當盡量保持談判基礎（文案）的準備程序更加公開和透明，使這個過程更加公正和平衡地反映不同的立場；另一方面，應當改變決策機制，“綠屋磋商”的機制不得已可以保留，可考慮根據(jù)議題的不同由區(qū)域或利益集團自定代表組成，在大會決策程序上效仿聯(lián)合國系統(tǒng)的做法，形成由不同代表組成的主席團制度。不能僅僅是為少數(shù)大國和發(fā)達國家所指使，應當為整個體系服務和WTO所有、特別是大多數(shù)成員的利益服務。

第三，發(fā)展中國家應當在重大問題上進一步加強團結，實現(xiàn)最大程度的利益和立場求同存異。發(fā)達國家時時刻刻都想分化瓦解發(fā)展中國家，其主要手段是政治和經(jīng)濟上的威脅，具體表現(xiàn)在雙邊和區(qū)域性自由貿(mào)易區(qū)協(xié)定等方面，20國協(xié)調組中薩爾瓦多的退出就是一個例子。發(fā)展中國家容易被分化瓦解的另外一個原因是所謂的南南貿(mào)易問題，擴大南南貿(mào)易自然是件好事，但是，遵循WTO框架下降低關稅的義務卻不是好辦法。完全可以通過進一步加強曾在聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議主持下“全球貿(mào)易優(yōu)惠制”(GSTP）的談判來實現(xiàn)，只在發(fā)展中國家之間降低關稅，對發(fā)達國家不適用。

“布萊爾宮協(xié)定（Blair House Accord）”是1992年11月20日美國和歐盟就烏拉圭回合農(nóng)業(yè)談判結果草案達成的三點修改意見的協(xié)議。

三點修改意見中第一點是出口補貼量削減幅度從24%降低為21%；第二點是國內支持中一些政府對生產(chǎn)者的直接支付免于削減承諾；第三點是對正在削減補貼的訴訟給予豁免的“和平條款”被延長。這些修改意見使農(nóng)業(yè)貿(mào)易控制原則在本回合結果下不受損害，而卻給參與者在執(zhí)行方面以更大的靈活性。

“布萊爾宮協(xié)定”使多邊回合談判重新啟動，但是，由于協(xié)定沒有解決雙方市場準入的基本差異問題，雙方最初所能夠接受的程度逐漸弱化。