中國應(yīng)對ＷＴＯ“特保條款”的六大措施

商務(wù)部從2004年1月23日開始，開始對針織布、胸衣和袍服三類紡織品采用出口登記管理辦法，對企業(yè)向全球出口的數(shù)量和出口單價(jià)實(shí)行“雙掛鉤”管理。這條新聞，很快被人們認(rèn)為是中國針對美國的“特保調(diào)查”的應(yīng)對措施。當(dāng)然，應(yīng)對措施絕不僅僅只有這一條。

2003年11月19日，美國商務(wù)部宣布，美國紡織品協(xié)議執(zhí)行委員會(CITA)決定對我出口的針織品、胸衣、袍服三類紡織品啟動特別保障措施。這是自中國加入WTO以來，美國紡織產(chǎn)業(yè)首次提出的“特保”申請。入世以來，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，中國企業(yè)已經(jīng)遭遇7起“特保”調(diào)查。

“特保”一旦實(shí)行，將會帶來一系列不利的連鎖反應(yīng)，如何應(yīng)對“特保”？也成為解決相關(guān)貿(mào)易摩擦的關(guān)鍵問題。

“特保”實(shí)行的可怕后果

2003年11月19日，美國商務(wù)部宣布，美國紡織品協(xié)議執(zhí)行委員會(CITA)決定對我出口的針織品、胸衣、袍服三類紡織品啟動特別保障措施。這是中國加入世貿(mào)組織以來，美國紡織產(chǎn)業(yè)首次提出的“特保”申請。

入世以來，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，中國企業(yè)已經(jīng)遭遇了7起“特保”調(diào)查，分別是： 2002年9月，印度請求對中國的縫紉針啟動特定產(chǎn)品過渡性保障機(jī)制；2002年10月，美國針對中國制動器實(shí)施特別保障調(diào)查；2003年7月24日，美國紡織品制造商協(xié)會（ATMI）等向美國政府提出實(shí)施特別保障措施，要求對中國生產(chǎn)的針織布、手套、胸罩和袍服的進(jìn)口設(shè)置7．5％的年度增長限制；2003年7月30日，歐盟對中國橘子罐頭實(shí)施為期9個月的WTO “特保”調(diào)查，這也是歐盟首次對中國商品實(shí)施“特保”調(diào)查。

特保措施一旦啟動，隨之而來的出口數(shù)量限制，對紡織企業(yè)的打擊將非常嚴(yán)重，會對未來1年內(nèi)我對美出口的上述紡織品增長造成重大影響。增長率不得超過最近14個月中頭12個月累計(jì)對美出口量的7.5%。粗略計(jì)算，2002年我國紡織品出口600多億美元，占全國商品出口總額近20%。一旦特保程序啟動，出口數(shù)量將立刻限制在36億-45億美元之間。

尤其值得注意的是，美國國內(nèi)實(shí)施的是案例法，如果紡織品四類商品被動用“特保”措施，其它紡織品也將面臨同樣的設(shè)限威脅。更可怕的是，根據(jù)ＷＴＯ規(guī)則中的“雙邊談判多邊適用”原則，ＷＴＯ的成員都可以使用中國在入世談判時給予美國的承諾來限制中國產(chǎn)品的出口。據(jù)悉，目前一些發(fā)展中國家以及歐盟等經(jīng)濟(jì)體也正在提出要求，希望在取消大部分國家的關(guān)稅后，仍保留對中國部分商品的關(guān)稅。

“特保”的涵義

所謂“特保條款”，是指一WTO成員，為防止另一WTO成員的出口產(chǎn)品對其國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成損害，對后者的產(chǎn)品采取限制措施。 也就是說，在公平競爭的自由貿(mào)易中，成員國一方完全可以因保護(hù)本國產(chǎn)業(yè)的需要而對來自所有成員國的某種產(chǎn)品實(shí)施保障措施，限制其進(jìn)口，以抵制或消除因該產(chǎn)品輸入導(dǎo)致本國產(chǎn)業(yè)的損害或損害威脅。

1999年11月15日，中美簽署了《中華人民共和國與美國市場準(zhǔn)入?yún)f(xié)議》，中國在一些問題上也做出了讓步，接受“特定產(chǎn)品過渡性保障條款”（以下簡稱“特保條款”）。但在談判中，美國堅(jiān)持認(rèn)為中國是一個向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的國家，而不是一個完全的市場經(jīng)濟(jì)國家。這一立場導(dǎo)致的直接結(jié)果是增加了“特保”條款。

此后，在中國加入ＷＴＯ的多邊談判中，中美市場準(zhǔn)入?yún)f(xié)議的這一規(guī)定，在作個別文字調(diào)整之后，納入《中華人民共和國加入ＷＴＯ議定書》第16條。

《議定書》第16條還規(guī)定，凡是世界貿(mào)易組織成員都可以在我國加入世界貿(mào)易組織后的12年內(nèi)，制定針對中國的特殊保障措施法規(guī)，發(fā)起特保措施案件。

中國應(yīng)對“特保”的六大策略

此次美國對中國紡織品的設(shè)限是全球范圍內(nèi)第一次啟動特保措施，無前例可循。另外，“特保”條款操作方便，彈性較大。WTO對于特保的規(guī)定，并不像反傾銷那樣有量化的判斷標(biāo)準(zhǔn)和程序。其判定標(biāo)準(zhǔn)“進(jìn)口激增造成市場擾亂”的定義模糊，一旦實(shí)施就會采取征收臨時性高關(guān)稅或?qū)嵭袛?shù)量限制等懲罰性措施。這次美國提出特保，到目前也沒有對外公布其市場調(diào)查報(bào)告。按規(guī)定美提出磋商之后我方要進(jìn)行的出口控制，但控制的時間的計(jì)算存在有很多技術(shù)性問題尚需確定，比如，是以中國產(chǎn)品的報(bào)關(guān)時間算，還是以貨物到達(dá)美國的清關(guān)時間算，這期間有大約一個月的時差。還有7.5%的基數(shù)的計(jì)算，中美雙方的海關(guān)統(tǒng)計(jì)原本就存在很大的口徑不一。因此，加強(qiáng)對WTO“特保條款”的對策研究，盡快建立、健全一套完整、有效的特殊保障措施運(yùn)作機(jī)制已迫在眉睫。

建立和完善我國的特保機(jī)制

加強(qiáng)WTO及國外特保立法的研究，建立和完善我國的特保機(jī)制。除美國外，目前在國內(nèi)完成特保立法的還有韓國、巴西、印度、日本、歐盟、加拿大、墨西哥等，這些國家（地區(qū)）都是我國紡織品出口的主要市場。

目前，關(guān)于保障措施的基本條款，我國主要依照《中華人民共和國對外貿(mào)易法》（1994年7月1日開始實(shí)施）第29條的規(guī)定：“因進(jìn)口產(chǎn)品數(shù)量增加，使國內(nèi)相同產(chǎn)品或其直接競爭產(chǎn)品的生產(chǎn)者受到嚴(yán)重?fù)p害或者嚴(yán)重?fù)p害威脅時，國家可以采取必要的保障措施，消除或者減輕這種損害或損害的威脅”。但這畢竟只是一個原則性條款，該條款如何運(yùn)用，如何操作尚未確定，人才、機(jī)構(gòu)等相關(guān)配套性規(guī)定尚未出臺，至今無法實(shí)施。在即將制定的《中華人民共和國反傾銷法》中，應(yīng)充分注意到有關(guān)保障措施的問題，對相關(guān)條款應(yīng)予立法。更為重要的是，應(yīng)組織專家制定一部具體、詳細(xì)的《中華人民共和國保障措施條例》。該條例應(yīng)該是具有可操作、實(shí)用性的法規(guī)，要列明保障措施的內(nèi)容，實(shí)施保障措施的組織機(jī)構(gòu)，保障措施的調(diào)查方式，認(rèn)定實(shí)施保障措施的條件和標(biāo)準(zhǔn)等。

此外，還應(yīng)盡快著手建立實(shí)施保障措施的組織機(jī)構(gòu)，培養(yǎng)一大批諳熟世貿(mào)組織規(guī)則的經(jīng)貿(mào)法律專才，特別是國際貿(mào)易反傾銷與保障措施相關(guān)知識的人才。

加強(qiáng)對話與磋商

充分利用WTO規(guī)則和爭端解決機(jī)制，加強(qiáng)對話與磋商，維護(hù)本國的正當(dāng)權(quán)益。根據(jù)特保措施的規(guī)定，在美國宣布對中國產(chǎn)品實(shí)行“特保”調(diào)查以后，美國政府必須于30天內(nèi)與中國展開磋商，并應(yīng)在90天內(nèi)達(dá)成協(xié)議。目前，中美雙方已進(jìn)行了數(shù)次接觸， 并已經(jīng)對中國三類紡織品設(shè)限問題進(jìn)行了多次磋商。據(jù)悉，雙方會談的焦點(diǎn)主要集中在配額、出口許可證的發(fā)放和是否采取電子化監(jiān)控的方式控制出口等。

我國在談判中指出， 美國對中國紡織品設(shè)置配額限制不符合美紡織品協(xié)議執(zhí)行委員會公布的《關(guān)于針對從中國進(jìn)口紡織品和服裝采取保障措施的程序》。該設(shè)限規(guī)定， 不僅違反了中國加入世貿(mào)有關(guān)法律文件，違背了世貿(mào)組織所提倡的自由貿(mào)易、透明度和非歧視原則，造成中國民族產(chǎn)業(yè)和國內(nèi)市場將面臨不公平貿(mào)易風(fēng)險(xiǎn)，而且向美業(yè)界和其他世貿(mào)成員發(fā)出了錯誤信號。

我們呼吁美國應(yīng)該從大局出發(fā)， 盡快啟動2003年10月底美國商務(wù)部部長埃文斯到訪時承諾建立的中美紡織品交流機(jī)制。

采取主動設(shè)限與預(yù)警機(jī)制

目前我國的企業(yè)和協(xié)會、商會的聯(lián)系比較松散，行業(yè)自律尚未得到很好的加強(qiáng)，尤其在價(jià)格上缺乏有力的協(xié)調(diào)。而且還存在個別企業(yè)間競相壓價(jià)的現(xiàn)象，極易引發(fā)國外運(yùn)用反傾銷措施、特保措施等。對此，我們企業(yè)要有清醒地認(rèn)識，把有關(guān)國際爭端發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)降到最低，避免在同一時期將一種產(chǎn)品向一個國家或同一個市場大幅度增加出口，以致對這個國家或市場，或當(dāng)?shù)赝袠I(yè)的企業(yè)造成損害。

從2004年1月23日開始，商務(wù)部對針織布、胸衣和袍服三類紡織品采用出口登記管理辦法，對企業(yè)向全球出口的數(shù)量和出口單價(jià)實(shí)行“雙掛鉤”管理，開始對紡織品主動設(shè)限。無論一般貿(mào)易還是加工貿(mào)易，企業(yè)均需在出口報(bào)關(guān)前領(lǐng)取出口登記證，以規(guī)定的數(shù)量和不低于最低限價(jià)的價(jià)格出口。同時，在美國海關(guān)和中國商務(wù)部的網(wǎng)站上，都公開了紡織品限制的數(shù)額和中國企業(yè)已經(jīng)使用掉的份額的比例。此次登記證制度的一個明顯特點(diǎn)是加大了對違反規(guī)定限價(jià)的處罰力度。針對歐盟對中國農(nóng)產(chǎn)品的“特保調(diào)查”，商務(wù)部還即將出臺有關(guān)柑橘罐頭出口等問題的38號文件，對今后柑橘罐頭出口的數(shù)量、價(jià)格將會協(xié)商裁定。目前中國部分農(nóng)產(chǎn)品出口增長過快，大多數(shù)企業(yè)主要依靠勞動力成本低的優(yōu)勢打開市場，以低附加值的傳統(tǒng)產(chǎn)品為主，企業(yè)品牌意識薄弱，滿足于短期的效益增長，不惜競相壓價(jià)。

另外，商務(wù)部及有關(guān)部門正在對紡織品出口的預(yù)警機(jī)制進(jìn)行研究，準(zhǔn)備進(jìn)一步論證后實(shí)施。通過我國政府駐外機(jī)構(gòu)、外國行業(yè)協(xié)會和律師事務(wù)所等渠道收集信息進(jìn)行分析后形成各類紡織品的三級預(yù)警：紅色區(qū)域表示出口已經(jīng)受限，橙色區(qū)表示出口已嚴(yán)重受阻，黃色表示已引起外國企業(yè)或行業(yè)協(xié)會注意。

民間游說與政府交涉相結(jié)合

2003年7月30日，歐盟委員會決定對中國出口的柑橘罐頭實(shí)施為期9個月的“特保”調(diào)查，隨后不久，中國罐頭工業(yè)協(xié)會和罐頭企業(yè)連續(xù)3次赴西班牙、德國等國進(jìn)行“民間游說”，中國商務(wù)部也5次赴歐交涉，走訪了眾多大客戶，取得了他們的支持，終于使歐盟決定中止對中國采取“特保”措施。使實(shí)施僅為154天的“特保”措施得以取消，打贏了中國應(yīng)對“特保”調(diào)查的第一場“反擊戰(zhàn)”。

據(jù)悉，此次美國對中國紡織品采取“特保”，獲得了美國120多位國會議員的聯(lián)署支持。在這些議員中，包括了北卡州和南卡州所有現(xiàn)任的參議員和眾議員。這兩州被認(rèn)為是受中國紡織品沖擊影響較為突出的地區(qū)，而他們恰恰又組成了共和黨的基礎(chǔ)選民隊(duì)伍。2004年是美國的大選之年，在如此復(fù)雜的背景下，建議我國政府有關(guān)部門能與美國政府相應(yīng)機(jī)構(gòu)交涉協(xié)調(diào)，表明我國反對美國可能重新啟動配額限制的原則立場，并加強(qiáng)與美國進(jìn)口商、分銷商組織的聯(lián)絡(luò)，利用美國的非政府力量，全力抑制美國政府對我動用特別保障措施的企圖。充分發(fā)揮中國民間機(jī)構(gòu)的游說作用，例如中國紡織工業(yè)協(xié)會可與美國同業(yè)協(xié)會組織對話表明立場，爭取參加美方可能要舉行的聽證活動，代表產(chǎn)業(yè)部門進(jìn)行維權(quán)，促成一個更良好的解決結(jié)果。

樹立品牌意識，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品出口市場多元化

提升技術(shù)含量、塑造品牌才應(yīng)該是中國產(chǎn)品在國際市場上抵御“壁壘”的法寶，國內(nèi)企業(yè)應(yīng)該樹立全局和長遠(yuǎn)意識，堅(jiān)持市場多元化戰(zhàn)略，拓寬銷售渠道，避免出口市場過于集中，增強(qiáng)抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

改進(jìn)出口商品結(jié)構(gòu)也是有效避免各種“特保”調(diào)查的捷徑。以浙江柑橘罐頭出口為例，浙江歷年出口的柑橘罐頭主要銷往日本、美國、德國、荷蘭、加拿大等5國，從2002年1至8月來看，出口到上述5國的合計(jì)數(shù)占全部出口量的86．86％。過分集中少數(shù)幾個經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家，市場風(fēng)險(xiǎn)很大，在無明確證據(jù)來佐助其實(shí)施技術(shù)性貿(mào)易保護(hù)措施或反傾銷等措施時，外國生產(chǎn)企業(yè)的目光就會投向?qū)ｉT針對我國產(chǎn)品的特別保障措施。

另外，適時采取貿(mào)易轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略。美方設(shè)限將給中國紡織品企業(yè)的出口貿(mào)易帶來很大風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)槊婪綄χ袊呐漕~控制是針對整個國家的，單個企業(yè)在接單、出口時可能并不清楚國家配額當(dāng)時的使用情況，就有可能導(dǎo)致一批貨物在半途“卡殼”。由于美國減少從華進(jìn)口紡織品，必然會增加從其他地區(qū)的進(jìn)口，因此中國紡織品企業(yè)在東南亞設(shè)廠就成了逃避配額壁壘的捷徑。另外，比如中美洲自由貿(mào)易協(xié)定( CAFTA) 中對關(guān)稅優(yōu)惠安排(TPLs)規(guī)定“允許中美洲國家進(jìn)口別國面料或者半成品并加工后繞開正常關(guān)稅出口到美國市場”，那么中國就可以出口紡織品面料，到中美洲后再加工成服裝出口到美國。

企業(yè)要增強(qiáng)自我保護(hù)的能力

企業(yè)在遭遇到有關(guān)國家采取特保措施時，要積極應(yīng)訴，敢于保護(hù)自己，提高應(yīng)對和抗辯能力。各類出口企業(yè)應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，由于我國加入WTO《議定書》中有特保條款的規(guī)定，一定要注意避免在短期內(nèi)大幅度激增出口產(chǎn)品的數(shù)量，否則必然會導(dǎo)致其他國家采取有針對性的保障措施。

我們不能一味地抱怨貿(mào)易伙伴的歧視和不公，要加強(qiáng)對WTO規(guī)則的學(xué)習(xí)和研究，掌握和學(xué)會利用有關(guān)游戲規(guī)則開拓國際市場。

此外，企業(yè)要積極配合行業(yè)協(xié)會及政府有關(guān)部門，加強(qiáng)預(yù)警工作，積極報(bào)送有關(guān)預(yù)警數(shù)據(jù)，及時接收行業(yè)協(xié)會和有關(guān)部門發(fā)布的預(yù)警信息。企業(yè)經(jīng)營要符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則，采用與國際接軌的會計(jì)制度，因?yàn)楫?dāng)特保措施調(diào)查時，產(chǎn)品價(jià)格的最終認(rèn)定，關(guān)鍵要看企業(yè)財(cái)務(wù)報(bào)表和會計(jì)憑證。