歐盟與美、加等國的轉基因產品爭端

有關轉基因的爭端是技術壁壘爭端的典型體現之一。歐盟與美國、加拿大、阿根廷的轉基因產品糾紛已經持續了20多年，2003年8月29日，WTO爭端解決機制（ DSB）就此問題設立了單一的專家組。中國保留了作為第三方參加專家組程序的權利。

在轉基因問題上，中國的利益著眼點主要在于：一方面，要保障中國消費者的安全和利益，防止國外轉基因產品的大量涌入，危及我國農業安全；另一方面，要為中國的轉基因產品創造良好的國際貿易環境，防止出現針對轉基因產品的貿易壁壘，促進優勢產品的出口。

美國與歐盟由來已久的轉基因產品糾紛

雖然不乏爭議，但轉基因作物仍在全球范圍內迅速普及。轉基因技術能夠通過提高作物產量、減少殺蟲劑用量等降低生產成本，具有重要的社會效益和經濟效益。美國是轉基因技術最強的國家，中國則是第二個擁有轉基因自主知識產權的國家。

美國與歐盟在轉基因產品問題上的糾紛由來已久。早在1990年4月，歐盟通過指令，該指令確立了農業生物工程產品的批準程序。1994年～1998年期間，歐盟許可了9種作物產品/植物，包括玉米、大豆和油菜籽。但是許可的過程慢慢變得困難和具有政治性；1998年，歐盟及其成員國停止批準生物工程農作物；1999年6月，歐盟成員國要求暫停（moratorium）批準生物工程農產品；2001年7月，歐盟委員會草擬了關于可跟蹤性和標識的法案；2002年10月，2001/18號令生效。但是歐盟環境委員會理事稱，某些成員國仍然反對生物工程產品，這些成員國將找到其他的障礙。

美國農場主稱，由于歐盟在過去5年中所采取的暫停批準政策，美國損失了將近10億美元的出口收入。

之后，美國、加拿大要求與歐盟磋商，秘魯、哥倫比亞、墨西哥、澳大利亞、新西蘭、巴西先后要求作為第三方加入磋商。但磋商未就該爭端達成滿意的解決。

2003年8月7日，美國、加拿大和阿根廷分別發出要求DSB就上述爭端設立專家組的請求。在8月18日，DSB會議上，上述三國要求設立專家組。歐盟阻撓了這一請求。按照DSB的程序，在第二次會議上，專家組則自動成立，除非DSB經協商一致不成立專家組。

2003年8月29日，應美國、加拿大和阿根廷的要求，DSB就“歐共體－影響生物工程產品的審批和營銷的措施”案（DS291、DS292和DS293）設立了單一的專家組。中國保留了作為第三方參加專家組程序的權利。

到目前為止，DSB尚未成立專家組，因此案件的程序尚未進入實質性的審理階段。

雙方各執一詞，均認為自己完全符合WTO要求

歐盟貿易代表拉米表示，“歐盟對轉基因產品的授權制度符合世貿組織規則，是明確的、透明的和非歧視性的。我們堅信WTO將會確認歐盟完全履行了其義務”。歐盟認為，自己享有創設相應的管理體系的正當權利，以確保轉基因產品在謹慎評估風險、適當的控制和監管措施、以及向消費者披露充分信息的基礎上投放到市場上。

美國則認為，自20世紀90年代末期，歐盟一直采取削弱農業生物工程技術的發展和使用的政策；在20世紀90年代末期，六個歐盟成員國（奧地利、法國、德國、系列、意大利和盧森堡）禁止進口歐盟批準的玉米和油菜籽。雖然這種做法違反了歐盟法律，但歐盟拒絕質疑這些禁令；1998年，歐盟成員國開始阻撓歐盟批準新的農業生物工程產品；這種暫停做法（moratorium）將大多數美國向歐盟出口的玉米排除在外。在違反了歐盟法律的同時，這種暫停做法也違反了WTO規則。

中國從安全評價、進口審批和標識管理三個方面進行轉基因管理

自1980年以來，我國政府對農業生物技術的發展一直給予高度重視。1997年我國第一例轉基因耐貯存番茄獲準商品化生產，轉基因作物中惟一大面積種植的是由中國農業科學院和美國孟山都公司研制的抗蟲棉。就農作物而言，已批準商品化的轉基因作物有4種：棉花、西紅柿、甜椒和矮牽牛花。其中，食品只有西紅柿和甜椒兩種，甜椒由于缺乏優良品種實際并未大面積播種，而轉基因西紅柿已達幾萬畝。

我國是世界上第二個有轉基因抗蟲棉花自主知識產權的國家，國內已有12個抗蟲棉品種通過審定，2002年種植面積占棉花總種植面積的40%，創造經濟效益50億元人民幣。

國務院于2001年5月23日頒布了《農業轉基因生物安全管理條例》。該《條例》本來已規定于頒布之日起實施，但由于當時有關的實施細則尚未擬定，而且受該條例影響的國家，特別是美國，對這種法規自頒布之日實施的方式提出異議，認為這種法規實施方式與WTO的透明度原則有悖，更好的方式是先行公布，然后過一段時間之后再實施，以使可能受法規影響的企業做適應新法規的調整和準備。所以該條例頒布后實際上并未立即實施。

隨后，農業部于2002年1月5日發布了《農業轉基因生物安全評價管理辦法》、《農業轉基因生物進口安全管理辦法》和《農業轉基因生物標識管理辦法》，自2002年3月20日起施行。

根據上述《條例》和三個配套管理辦法的規定，我國主要從安全評價、進口審批和標識管理三個方面對農業轉基因生物安全進行管理：

（1） 安全評價：農業轉基因生物按照其對人類、動植物、微生物和生態環境的危險程度分為I、II、III和IV四個等級。農業轉基因生物安全評價管理分為實驗研究、中間試驗、環境釋放、生產性試驗和申請領取安全證書五個階段。其中，安全等級為Ⅲ、Ⅳ的實驗研究和所有安全等級的中間試驗實行報告制管理；環境釋放、生產性試驗和申請領取安全證書階段實行審批制管理。

（2） 進口審批:進口農業轉基因生物按照用于研究和試驗的、用于生產的以及用作加工原料的三種用途實行安全審批管理。農業轉基因生物安全管理辦公室自收到申請之日起兩個月內給出受理或者不予受理的答復。農業部自收到申請人申請之日起270日內作出批準或者不批準的決定，并通知申請人。

（3） 標識管理:國家對農業轉基因生物實行標識制度。凡是列入標識管理目錄并用于銷售的農業轉基因生物，應當進行標識；未標識和不按規定標識的，不得進口或銷售。

上述配套管理辦法原定于2002年3月20日實施，但由于美國多次就上述法規的實施問題與中方磋商（美國向中國出口的轉基因大豆和玉米將受上述法規實施的影響），中國政府最后決定將實施上述法規的時間推遲至2002年年底。2002年3月12日，農業部發布了《轉基因農產品安全管理臨時措施》公告，此后，又兩次宣布延長該臨時措施。這種做法在較大程度上緩解了轉基因產品出口國對中國的壓力。

此外，在轉基因食品的監督管理方面，我國衛生部頒布了《轉基因食品衛生管理辦法》。建立了轉基因食品食用安全性和營養質量評價制度，對轉基因食品和食品添加劑實行審批管理和標識管理。

盡管國內專家認為中國目前對轉基因產品的管理體系符合相關WTO協定的規定，但在實際與美國的磋商中，由于種種原因，中國仍三次延緩了上述《條例》及配套管理辦法的實施，而代之以臨時措施。這種做法在一定程度上削弱了中國對轉基因產品的管理體系。

中國參與本案的利益

我國是一個農業大國，但農業生產力水平較低，農產品以勞動密集型和資源消耗型為主，糧食的壓力一直很大。與發達國家相比，我國更需要開發和應用適合自身發展的轉基因等農業生物技術，以實現消滅農業病蟲害和促進農業發展。1997年，中國發表了第五號國情報告，預測了中國21世紀的糧食問題，提出中國農業的出路最終要由生物工程來解決。

在轉基因問題上，中國的利益著眼點主要在于：一方面，要保障中國消費者的安全和利益，防止國外轉基因產品的大量涌入，危及我國農業安全；另一方面，要為中國的轉基因產品創造良好的國際貿易環境，防止出現針對轉基因產品的貿易壁壘，促進優勢產品的出口。

如上所述，在2003年8月29日的DSB會議上，DSB已就本案設立了單一的專家組。中國保留了作為第三方參加專家組程序的權利。結合以上分析，我們認為，中國以第三方的身份參與本案可能存在如下方面的利益：

（1）有利于澄清《SPS協定》和《TBT協定》在轉基因管理制度上的具體適用。由于在轉基因產品的管理上，目前尚缺乏國際性的統一標準，各國紛紛制訂自己單方面的標準。參與本案，有助于了解兩大利益集團（以美國為首的轉基因出口國和以歐盟為首的進口國）在轉基因問題上的基本觀點以及WTO專家組對兩個協定具體的看法。

（2)中國通過作為第三方參與案件審理程序，有助于中國提出符合自身利益的觀點，并影響專家組的裁決。

（3) 通過對WTO相關協定的研究以及對案件各方主張的探討，中國的參與有助于中國重新審視已建立的轉基因產品管理體系，明確中國在相關協定項下的權利和義務，以強化中國在今后涉及轉基因產品的爭端磋商中的談判地位，并為在今后可能出現的DSB程序中對抗其他國家的起訴做好準備。（作者為金杜律師事務所律師）