拉米的“辯護詞”

今年4月27日，歐盟貿易委員拉米給各國部長寫了一封信，在這封信中，拉米為歐盟作了一場完美的“辯護”：

歐盟貿易委員帕斯卡爾·拉米致信各國貿易部長，說明他在歐盟農業模式和該產業在國際貿易談判中的挑戰方面的觀點。以下是拉米信的原文（本刊編輯時有刪節）：

人們擔心開放貿易會使任何農業政策都無法維持，因為農業將經歷其他產業都經歷過的貿易自由化和取消補貼的進程。

由于歷史和文化的原因，歐盟認為農業是經濟活動中的一個特殊領域。這是我們在可持續發展上的立場：有管理的經濟、明確的社會選擇、環境保護和有質量的產品。

我們并不懷疑農業是一個能夠產出財富和就業的經濟活動，而且應有面對市場的力量。但是，和其他產業不同的是，這種經濟活動是受氣候和地理影響的。歐盟的農民必須滿足越來越重視食物口味和安全的消費者，消費者還要求食物的生產必須考慮環境和動物福利。所有這些，很自然地會有代價。

最后一點，農業帶來土地使用問題。我們仍有55％的農場位于艱險和山區地段。如果這些重要的地方完全沒人了會變成什么樣子？歐盟憲法草案把加強地區凝聚力作為歐盟的目標之一，顯示了歐盟致力于地區的平衡發展。

這些因素說明歐盟為什么拒絕讓農業完全受制于比較優勢和國際勞動分工的規律。我們不能讓消費者選擇由國際市場上最有效的生產者提供的價格最低廉的產品。

讓我們討論措施而不是原則

上述觀點已經清楚，但關于農業在國際貿易中作用的辯論顯然仍沒有定論。毫無疑問的是，無論是在農業還是其他產業中，市場的缺陷需要由官方的管理彌補。所以農業支持是否必要不是一個問題，問題是這種支持從何處來，用何種形式。

歐盟對農業政策的體制而不是這種政策是否應存在的討論更有興趣。這一點反映在我們共同農業政策（CAP）出臺以來的重大變革中。

二戰后我們最初的目標是讓歐洲重新在食物生產上自給自足。所以我們強制平抑農業中典型的價格波動。在60年代和70年代，歐盟使用的是價格支持，還有生產支持，用配額的形式保證。

CAP初級階段的情況使我們尋找既保證收入又不人為刺激生產的辦法。

我們的辦法是給農民直接的、與生產水平和參考價格無關的收入支持。新政策的目的是讓市場再次成為農民決策的指導。我們自90年代以來一直在執行這一政策，直接（對價格或產量）的市場支持從90年代初占預算的45％降到今天的18％，出口補貼農業預算的比例從30％降到了9％。

這種做法的主要缺點是它是基于往年的生產情況提供支持，因此收入支持造成了農場之間的不平等，還掩蓋了他們在生產率上的差別。因此，第二個挑戰是保證公平的收入。

我們嘗試更多地按照農場的規模來提供支持并且鼓勵農民重視質量而不是數量。這意味著要對農民提供的服務給予市場所不能給予的報酬，一個辦法是更多地關注小規模農場以有利于區域更加協調發展；另一個辦法是取代農民只靠生產得到報酬而為社會所做工作卻沒有報酬的體制，使農民所有的付出都會得到回報，包括他們為保證產品達到高的環境、營養和健康標準所承擔的“社會責任”。

以上就是形成最近CAP改革的一些觀點，而這只是歐盟加強未來農業長遠戰略的第一步。我們必須繼續努力推動歐盟農業向高附加值產品發展。

經驗已經證明這將是一個成功的戰略。過去的十年中，歐盟加工產品出口的市場份額從32％提高到42％。我們同美國的貿易自1995年來一直順差。

2003年6月的改革標志著改革的進程進入了新階段：目前，占農業預算75％的收入支持仍是按生產數量的比例支付，未來的支持基本上將完全以統一費用（flat rate）為基礎支付，即與生產的種類和產量均沒有關系。因此，農民必須更好地對產出和市場價格進行權衡，并會更多地將質量放在數量之前優先考慮。進一步的改革是加強質量控制，既要通過法律形式提出要求，又要通過引入質量證書進行鼓勵。為實現公平，我們將逐漸削減對最大的農場的援助，并以農村發展支持的形式將其重新分配給條件較差地區的農民。

共同農業政策是雞，世貿組織是蛋

一定要為WTO談判而改革共同農業政策嗎？不應從這種角度來看待這個問題，因為共同農業政策的發展是由其自身需要而驅動的。在WTO的背景下，歐盟只在目前的共同農業政策基礎上進行談判。我們提議以烏拉圭回合公式將關稅削減36％，出口補貼削減45％，影響貿易的國內支持削減55％。

這些改革為我們在WTO提供了更大的運作空間，因為削減對貿易影響最大的補貼是談判的首要議題。在烏拉圭回合時期，歐盟是使用的直接刺激生產、對貿易扭曲作用最大的補貼（WTO中的“籃箱”）。WTO成員因此特別希望歐盟能夠繼續削減此類補貼。

這是歐盟首次根據1999年的改革及相關決定所采取的行動。正是由于這些決定，歐盟將向農民提供支持的方式對國際貿易的影響顯得更加中性，對生產的管理更為有效，以保證出口的是真正有競爭力的產品，而不是有補貼的過剩原材料。

讓我們進行同類比較

在目前的爭論中，一些人可能提出這些改革實際上并沒有削減我們的補貼。的確，歐盟和美國對農民的補貼量經常引起爭議。讓我們看看事實。歐盟每年400億歐元的農業預算（與美國類似）占其總產值（wealth）的0.6％。歐盟擴大后，預算增至450億歐元，而實際分享預算的農民或農業工人將會增加400萬左右。

根據被廣泛引用的OECD的研究數字，發達國家每年支付3000億美元對農業進行支持（其中，歐盟占1000億美元），但必須從三個方面對這些數字進行說明：

首先，他們的計算方法。OECD在確定農業“補貼等值”時，將政府采取的各種完全不相關的措施（直接預算支持、關稅等等）加在一起，然后再用農民在國內市場獲得的價格與國際市場的價格進行比較。普遍認為，農產品的“國際市場價格”是人為形成的，因為農產品中只有比重極小的部分用于出口，多數用于國內消費，這種自給自足也正是農業的首要功能。因此，國際農產品市場是剩余產品市場，價格只反映短期投機。

其次，OECD的數字忽略了國內措施對貿易的實際影響。農業預算本身不是問題——當它對貿易沒有顯著影響時，WTO不應限制使用的條件和數量。OECD的計算恰恰有損于這個區分國內措施的原則，這個原則是烏拉圭回合協定的基礎。

最后，任何限制在此基礎上的公共干預行為都會導致實際上的社會傾銷。

歐盟的雄心和局限

歐盟考慮最多的是國際談判應當有助于農業政策的改革。從這一角度來看，歐盟改革的穩定性反映了一個清晰的目標：我們一直致力建設一流的農業，且采用對國際貿易影響較小的政策。

這可以解釋歐盟在WTO農業談判中的立場。過去10年中，我們在國際市場占有的份額保持在19％的穩定水平上。我們從發展中國家進口大量的原材料和熱帶產品（如，大豆進口占世界的40％）；我們主要出口加工制成品。簡而言之，我們不以出口產品為目的——我們努力實現增值。

我們認為，農業有多種功能，國際貿易不應僅僅為了保證食物貿易的公平而限制為發揮農業的作用而進行的管理。這是必須要考慮非貿易因素的原因。不能就我們支持農業的原則和不扭曲貿易的支持的數量進行談判。

歐盟還有更為“進攻性”的利益。由于我們依賴產品的質量，我們希望我們的品牌能夠被認可。品牌必須通過認定我們的原產地的方式加以保護。這是我們利用競爭優勢的方式。我們不再尋求對我們的劣勢進行財政補助，以上這些正是關于保護地理標識討論中最為艱難的內容。

坎昆的挫折

但這些都不能阻止去年9月在坎昆召開的WTO部長級會議以失敗告終。對于坎昆的失敗有許多分析與解釋，最簡單的分析就是談判過程從未步入正軌。有兩點是肯定的：

首先，坎昆會議上，“南方”的“內部”立場走向呈現出兩極分化的現象。一極是高姿態的20國協調小組（G20），G20削減美歐農業支持的目標最終讓步于行業利益保護。另一極是最不發達國家和非洲國家，他們視這一開放市場的新階段為威脅，擔心最終會侵蝕他們在發達國家市場上的貿易優惠。

第二，可以肯定的是坎昆失敗的主要原因不是農業，這一議題甚至沒有真正討論和談判。雖然由于G20的出現，一些牌被重新洗過，但國際農產品貿易的現實是存在的4個利益迥異的集團：

凱恩斯集團

該集團包括世界上20個最大出口國中的13個。巴西、澳大利亞（2001年都是世界上最大的出口國）的貿易順差分別達到128億美元和124億美元，超過美國。

凱恩斯集團的重點應該是打開市場和取消農業支持。G20的出現表明，雖然這些國家不能形成立場相近的集團，但他們有一個共同點，那就是他們享有的自然優勢使他們成為世界上最具競爭力的生產者，他們認為，農業應當像其他行業一樣適用同樣的規則。

最不發達國家

除去南美國家（許多南美國家是凱恩斯集團成員），亞、非和中美洲的發展中國家10年間市場份額下降了6％以上。由于最窮國日益意識到南方國家間競爭力與生產能力的巨大差異，他們大聲呼吁確保他們在農業和食物需求方面的權利。雖然國與國的情況可能不同，但所有國家都期盼在保護或支持農民方面保留一定的回旋余地。

很自然地，他們也要求足夠富裕的國家在幫助農民時要公平，因此，他們希望歐盟和美國減少出口補貼和最為影響市場的收入支持。

美國

美國與凱恩斯集團的相似之處是出口導向型。雖然過去10年中美國的市場份額相對穩定（占世界貿易的20％），但美國是世界上第三大出口國。因此，美國的談判代表經常最大限度地支持凱恩斯集團的立場。

但是，這種團結時冷時熱：美國許多地區的農民需要政府的支持。

歐盟

同美國一樣，我們承認需要加強農業補貼的紀律。我們接受了以前沒有接受的觀念：削減影響貿易的、所有與生產相關的國內支持措施，包括直接收入支持。

“藍箱”支持封頂（限定在產值的5％的范圍內）是歐盟的一個主要讓步，反映了它自上次共同農業政策改革以來的戰略目標之一，就是將美國農業政策置于更嚴格的規則之下。在這一點上，生產支持的大幅削減，特別是對直接收入支持的限制，保證了未來對美國《農業法案》的改革。美國還第一次接受了對所有形式的出口補貼進行平行削減的原則，包括那些目前WTO協定沒有包括的內容，如出口信貸。

在尊重凱恩斯集團客觀利益的同時，我們不理解他們怎么可以聲稱代表所有發展中國家發言。

我們同意低收入國家關于農業不應向不受制約的自由貿易開放的關注。

然而，我們的確意識到我們應以一種對第三世界、特別是最不發達國家造成最小損害的方式來支持農業。

如果將雙邊和自主關稅優惠計算在內的話，目前平均關稅為10％。這使得歐盟成為發展中國家最大的進口方。我們因此認為應在其他發達國家和經濟新興國家中尋找新的大規模市場開放。

在坎昆后續活動中，歐盟第一次宣布了取消對發展中國家利益相關產品的出口補貼的承諾，但收到的反應甚微。

吸取坎昆的教訓

我從坎昆失敗中接受的教訓是，所有國家必須認識其他WTO成員的合理利益。歐盟已經承擔了它的責任；它在2003年初就提出了雄心勃勃的建議；它在2003年6月再次改革了農業政策；它與美國在2003年8月達成妥協，從而提供了談判特別需要的推動。

我們的伙伴沒有接受歐盟——在坎昆的提案。在歐盟方面，這一提案意味著我們準備通過繼續我們的內部改革推動WTO談判，以避免談判進程倒退。這是一個歐盟時刻準備做出的巨大妥協。但如果要達成協議，就需要盡快形成成功談判所需要的要素：有利于發展的真誠行動；不再用要么成要么不成的談判方式（all-or-nothing approach）；對內部改革應鼓勵而不是懲罰；選擇決定而不是漫罵。