一號文件所沒有解決的

農(nóng)村發(fā)展迫切需要公共財政的支持

一個被忽略的事實是，中國新一屆領(lǐng)導層于2002年11月成立后，連續(xù)兩年一號文件都鎖定的是三農(nóng)問題，而不只是今年有那么一份。

去年1月5日，國辦下發(fā)了2003年一號文件——《關(guān)于做好農(nóng)民進城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》，這份通知可以解讀為致力于給農(nóng)民恢復“國民待遇”。而今年1月1日出臺的廣為報道的一號文件——《中共中央國務(wù)院關(guān)于促進農(nóng)民增加收入若干政策意見》，則是建國55年以來第一次以中共中央文件的形式，專門為農(nóng)民增加收入而下發(fā)。

事實上，在去年年初召開的農(nóng)村工作會議上就已經(jīng)透露出不同尋常的信息。在那次會議上，剛剛就任中共中央總書記的胡錦濤指出：“要把解決好三農(nóng)問題作為全黨工作的重中之重。”之后的一年多來改革措施不斷，總的來說，經(jīng)過一年的改革試點和調(diào)研后形成的2004年一號文件更全面和系統(tǒng)。著名三農(nóng)問題專家、中國體改研究會副秘書長溫鐵軍認為，該文件在三個方面有突破，即稅費改革、糧食購銷體制和農(nóng)村金融制度的改革。

既然今年的一號文件是建國以來第一次致力于解決農(nóng)民增收問題的文件，那么不妨看一下到底是什么在阻礙著農(nóng)民的增收。

常年到農(nóng)村進行田野調(diào)查、并著有《新鄉(xiāng)土中國》一書的華中師范大學中國農(nóng)村問題研究中心教授賀雪峰認為，當前農(nóng)民收入低于社會平均水平首先是一個結(jié)構(gòu)問題。一個常識是，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，衡量一國人民生活質(zhì)量的恩格爾系數(shù)是下降的，這意味著農(nóng)業(yè)份額占國民經(jīng)濟總額的比重下降。“因此，只要農(nóng)民不能從農(nóng)業(yè)中大規(guī)模轉(zhuǎn)移出來，農(nóng)民的收入增長必然慢于整個社會收入的增長，農(nóng)民相對貧困化是必然趨勢。”賀雪峰認為，對于一個有9億農(nóng)民的大國，農(nóng)民大規(guī)模從農(nóng)業(yè)中轉(zhuǎn)移出來，至少需要數(shù)十年時間。

“也就是說，作為一個整體，農(nóng)民收入增幅下降是由我國當前的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)決定的，是一個典型的結(jié)構(gòu)問題。”賀說。

除了結(jié)構(gòu)上的原因以外，人們目前最關(guān)心的是某些政策和制度安排加劇的農(nóng)民負擔。總體來看，農(nóng)民在1980年代日子是越過越好，1990年代則負擔加重，收入增長緩慢。“嚴重阻礙生產(chǎn)力發(fā)展的，是大舉進入農(nóng)村而又急劇膨脹的基層權(quán)力以及城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。”被稱為農(nóng)民代言人的李昌平說。

從1982年到1986年中央連續(xù)5年下發(fā)了旨在解放農(nóng)民生產(chǎn)力、并向農(nóng)民開放發(fā)展空間的一號文件之后，農(nóng)村釋放出巨大的生產(chǎn)力，農(nóng)民的收入也得到了前所未有的快速增長。之后，由于方便征稅等原因，基層權(quán)力大舉進駐農(nóng)村且急劇膨脹，并在此過程中形成了各種部門利益和壟斷利益。“三農(nóng)問題積重難返的根本原因在于吃農(nóng)民的人太多。”李昌平對記者形象地比喻為：“七頂八頂大官帽管一頂破草帽。”

需要農(nóng)民負擔的上級機構(gòu)主要是縣、鄉(xiāng)、村三級，而這三級的機構(gòu)和人員在過去10年中擴大了10多倍。李昌平說：“縣鄉(xiāng)村三級每年至少需要4000億才能維持生存，收支相差2500億元，而所有支出都是剛性的。”這些剛性支出包括義務(wù)教育體系中的教師工資等。很多縣鄉(xiāng)政府的吃飯財政甚至還不夠發(fā)老師和公務(wù)員的工資。

這樣的入不敷出，是發(fā)生在中國經(jīng)濟持續(xù)高速發(fā)展、中央財政每年增收過千億的背景之下。“這些年來，除少數(shù)發(fā)達地區(qū)以外，縣鄉(xiāng)村財政的困難日益加劇，中央財政收入?yún)s超出預期地高速增長。2002年中央財政增收2000億，而多數(shù)縣工資都難以發(fā)出，村財政負債數(shù)十萬、鄉(xiāng)財政負債上百萬的比比皆是。”清華大學人文社會科學學院教授秦暉說，“這些財政窟窿最后還得用農(nóng)民的血汗來填補。農(nóng)民負擔問題的惡化不能說與此無關(guān)。”據(jù)估計，現(xiàn)在中國村級債務(wù)總額約為800億元。

秦把矛頭指向近年來財政收入上“強干弱支”（強化國家汲取能力）的政策。由于強調(diào)中央級財政的汲取能力，自然需要更多的“國家經(jīng)紀人”，或授予地方上更多的“國家經(jīng)濟”權(quán)，而在納稅人權(quán)利不足的情況下，這種更為強化的國家經(jīng)紀權(quán)也更能實現(xiàn)自身的最大化利益。比如不斷膨脹的機構(gòu)和人員。據(jù)調(diào)查，鄉(xiāng)村干部普遍認為，鄉(xiāng)村兩級目前70%以上的精力是協(xié)助收稅費，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級大部分分站所成為收費養(yǎng)人的地方。“農(nóng)村收100元稅費，卻要支出約90元的成本。”李昌平說，

因此，溫鐵軍、賀雪峰等通過對鄉(xiāng)間的大量調(diào)查，呼吁要減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)費開支，減輕農(nóng)民負擔，應(yīng)簡化鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能。“一般來講，除少數(shù)具有工商業(yè)基礎(chǔ)和發(fā)展成為中小城市潛力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)以外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級均可以改為鄉(xiāng)公所，”賀雪峰說，“這對于理順當前農(nóng)村基層行政關(guān)系，以及在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級做到人權(quán)、事權(quán)、財權(quán)的統(tǒng)一也都有好處。”

盡管從去年的中央一號文件就開始著手解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，但力度也許并不像很多專家期望的那么大。在一號文件中雖也強調(diào)應(yīng)進一步精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和財政供養(yǎng)人員，調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制，但只是提及“有條件的可實行并村”。

又比如此前多方呼吁的消除農(nóng)民“身份性貢賦”，按照公民個人所得稅累進制和低所得免稅這個現(xiàn)代社會的通例來看，中國農(nóng)民幾乎不應(yīng)該成為征稅的對象。比如農(nóng)業(yè)大省山東的農(nóng)民平均年收入為860元，即月收入不到72元，遠低于城市人口個人所得稅起征標準，卻要繳納氣象預報稅等多達52項的稅款。而且，很多專家認為，目前的農(nóng)業(yè)狀況已經(jīng)使土地對很多農(nóng)民來說從“資本”變成了一種社會保障的手段，當然不應(yīng)該成為資本稅的對象。

自1998年中國政府出于環(huán)保等考慮開始大規(guī)模關(guān)閉“五小”鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，大批鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也在日益成熟的市場競爭中因為規(guī)模小、技術(shù)粗糙等問題而倒閉，數(shù)以億計“離土不離鄉(xiāng)”、在小城鎮(zhèn)中就業(yè)的農(nóng)民工被回吐到土地上。這不僅代表著國家通過小城鎮(zhèn)建設(shè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)解決農(nóng)村剩余勞動力問題的嘗試受挫，更意味著在相當長的一段時間內(nèi)，農(nóng)村仍有相當多的剩余勞動力轉(zhuǎn)移不出。因此，盡管一號文件中指出，城市有責任通過為農(nóng)民創(chuàng)造在城市里工作的良好環(huán)境來增加農(nóng)民的收入，但很多學者今天都承認這樣一個基本事實：農(nóng)民不是不愿意轉(zhuǎn)移出來。而是不能轉(zhuǎn)移出來。上一任國務(wù)院總理朱基在清華大學演講中直承自己最憂心的就是農(nóng)民問題，他問道：“他們能到哪里去？”

事實上，9億中國農(nóng)民一直面對的問題是國家索取的多，給予的少。“比如農(nóng)村的教育、醫(yī)療、公共設(shè)施等，長期以來都是鄉(xiāng)事鄉(xiāng)辦、村事村辦，農(nóng)民的事自己辦。”一號文件起草組成員、國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部部長韓俊說，“事實上，農(nóng)村發(fā)展迫切需要公共財政的支持。”