防范土地儲備貸款風(fēng)險

1998年以來，投向房地產(chǎn)行業(yè)的資金一直呈兩位數(shù)遞增之勢。2003年我國城鎮(zhèn)房地產(chǎn)開發(fā)完成投資10106億元，占GDP的8.66％，占固定資產(chǎn)投資的18.34％，比上年增長29.7％。總體上看，目前已有一些城市出現(xiàn)了投資增幅過大、土地供應(yīng)過量、價格上漲過快和結(jié)構(gòu)不合理等問題，很可能引發(fā)地區(qū)性的房地產(chǎn)泡沫。房地產(chǎn)泡沫將造成土地儲備貸款風(fēng)險，金融部門必須：

⊙ 關(guān)注土地儲備貸款風(fēng)險

土地儲備制度的創(chuàng)新，是我國國有土地有償使用制度改革的重要事件。1996年，上海市成立了我國第一家土地收購儲備機構(gòu)——上海市土地發(fā)展中心。杭州市于1997年8月成立了杭州市土地儲備中心。隨后，我國的土地儲備機構(gòu)在南通、青島、武漢等大中城市紛紛成立。2001年4月30日，國務(wù)院頒布了《關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》，明確“地方政府要對建設(shè)用地試行收購儲備制度”。土地儲備制度的創(chuàng)新，推動了我國房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，進而推動了經(jīng)濟的發(fā)展。但與此同時，我們也要看到，隨著國家宏觀調(diào)控政策的陸續(xù)出臺，穩(wěn)健的貨幣政策取向適度從緊，房地產(chǎn)信貸風(fēng)險越發(fā)凸顯。央行《二OO四年第一季度中國貨幣政策執(zhí)行報告》顯示，1998年以來，中長期貸款的比重不斷提高，2004年3月末金融機構(gòu)中長期貸款占各項貸款比重已達40％，比1997年末提高20個百分點。2004年一季度，全社會固定資產(chǎn)投資同比增長43％，其中對建筑業(yè)投資增長82.8％，房地產(chǎn)開發(fā)投資增長占城鎮(zhèn)投資項目的41％。易先容認為，中國經(jīng)濟過熱的源頭是房地產(chǎn)（《城市金融報》2004.6.8）。在這種背景下，房地產(chǎn)貸款的風(fēng)險程度也將越來越高。據(jù)《中國經(jīng)濟時報》報道，最近，標準普爾信用評級機構(gòu)調(diào)整了其對中國銀行業(yè)不良資產(chǎn)比率的估算，并指出，中國內(nèi)地經(jīng)濟增長放緩將可能導(dǎo)致較多的不良貸款出現(xiàn)，下一輪的不良貸款很可能來自對高價住宅房地產(chǎn)發(fā)展商發(fā)放的貸款。由于土地儲備是房地產(chǎn)開發(fā)的前置過程，因此，房地產(chǎn)泡沫將直接帶來土地儲備的風(fēng)險，從而給商業(yè)銀行發(fā)放的土地儲備貸款帶來風(fēng)險，因此商業(yè)銀行必須密切關(guān)注和有效防范土地儲備貸款風(fēng)險。

⊙ 土地儲備貸款風(fēng)險來源

1、土地儲備制度模式所形成的土地儲備貸款風(fēng)險。目前全國形成了三種土地儲備的運作模式：一是完全按照市場機制運行的上海模式；二是政府主導(dǎo)與市場運作相結(jié)合的杭州模式；三是政府主導(dǎo)、市場運作與土地資產(chǎn)管理相結(jié)合的南通模式(實質(zhì)是杭州模式的一種變形)。上述3種模式都既有市場運作的成分，也有政府行政的因素，無非是市場運作的成分多一些，或是政府行政的因素多一些。可以說模式的不同，成分（結(jié)構(gòu)）的不同，其對土地儲備貸款風(fēng)險的影響也是不同的。

2、土地儲備機構(gòu)角色定位所形成的土地儲備貸款風(fēng)險。土地儲備機構(gòu)的角色定位問題是指土地儲備機構(gòu)組織體系層次。一般有兩類角色，一類是兩個層次的土地儲備機構(gòu)，其組織體系為，第一個層次是市一級的土地儲備管理委員會。第二個層次是土地儲備中心。另一類是三個層次的土地儲備機構(gòu)，其組織體系為：第一層次的土地收購儲備出讓管理委員會，第二層次的土地管理局，第三層次的土地儲備中心。不管是哪種體系，其中的土地儲備中心都擔當著雙重角色：一是經(jīng)過政府授權(quán)而行使部分政府行為的角色；二是根據(jù)市場經(jīng)濟規(guī)律而行使企業(yè)行為的角色。土地儲備機構(gòu)擔當?shù)倪@兩種相互矛盾的角色，使得其在目前缺乏制度及法律法規(guī)保障和規(guī)范的前提下，很難找到政府行為與市場行為的最佳銜接點。而隨著土地儲備的進一步發(fā)展和市場發(fā)育的完善，原有土地儲備機構(gòu)的性質(zhì)與定位面臨著挑戰(zhàn)。這樣，土地儲備貸款的風(fēng)險就必然發(fā)生。

3、土地儲備的數(shù)量、周期和資金來源所形成的土地儲備貸款風(fēng)險。土地儲備周期越短，土地儲備中心儲備的土地數(shù)量也就越少，政府對土地一級市場的調(diào)控能力也就越小。土地儲備周期越長，土地儲備中心掌握的土地量越大，通過土地儲備機制調(diào)節(jié)土地市場的能力就越強。但是，如果土地儲備周期過長、土地儲備量過大，就會使土地儲備中心的資金運轉(zhuǎn)困難，增加土地儲備的利息成本，加大土地儲備機構(gòu)的信貸風(fēng)險。

4、土地儲備貸款抵押過程中可能形成的貸款法律風(fēng)險。首先，保證方式形成的貸款法律風(fēng)險顯而易見。土地儲備機構(gòu)從銀行貸款時，由政府財政部門或其他相關(guān)部門同銀行進行協(xié)商，向銀行出具“承諾書”。從《擔保法》及相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定來看，政府及以公益為目的的事業(yè)單位是不能作為保證人的，在法律上是沒有效力的。其次，是抵押方式可能形成的貸款法律風(fēng)險。土地儲備機構(gòu)抵押貸款中，抵押物的性質(zhì)（也就是說，作為抵押物的土地使用權(quán)到底是一種什么性質(zhì)的土地使用權(quán)）目前在法律上還無定論。按照我國《土地管理法》、《房地產(chǎn)管理法》、《擔保法》等相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，我國土地使用權(quán)取得方式分別為：出讓土地使用權(quán)、出租土地使用權(quán)和劃撥土地使用權(quán)、經(jīng)批準的劃撥土地使用權(quán)。土地儲備后，原土地使用權(quán)被注銷，儲備地塊上的土地使用權(quán)處于虛置狀態(tài)。由于土地儲備中心只是代政府部分職權(quán)的代理機構(gòu)，并不是實質(zhì)意義上的土地使用者，因而對其儲備的土地也就談不上擁有使用權(quán)。從另一個角度來講，國家作為土地的所有者擁有建立在土地所有權(quán)之上的完整的使用權(quán)。當前國家對國有土地的管理主要是通過對國有土地使用權(quán)設(shè)定、處置等環(huán)節(jié)來實現(xiàn)，而國有土地使用權(quán)的設(shè)定、處置是規(guī)劃、土地管理、計劃等政府職能部門的法定職權(quán)，是通過《土地管理法》、《城市規(guī)劃法》等相關(guān)法律來確定的。目前還未有一個法律甚至一個法規(guī)來對土地儲備機構(gòu)授權(quán)，從職權(quán)法定原則上來說，土地儲備機構(gòu)代國家行使土地使用權(quán)還沒有法律依據(jù)。

5、土地儲備市場風(fēng)險對土地儲備貸款風(fēng)險形成的影響。儲備地塊由于未來城市規(guī)劃、土地市場的政策變化、建筑密度、容積率等規(guī)劃指標與土地收購前可能產(chǎn)生的巨大差別，而且加上一些不確定因素的存在，有的地塊價值將大大降低。事實上，相當多的地方嚴重存在城市規(guī)劃“朝令夕改”、“胡亂規(guī)劃”、“沒有規(guī)劃”等問題。

6、各類政策的變化對土地儲備貸款風(fēng)險形成的影響。一是土地一級市場不夠完備，多源頭、多渠道供應(yīng)土地的局面沒有根本改變，開發(fā)商可以通過其他途徑獲得開發(fā)土地，也可以開發(fā)自己儲備的土地。土地儲備存在所謂“道德風(fēng)險”，即地段好、升值潛力大的土地不愿進土地儲備中心，盡量協(xié)議轉(zhuǎn)讓；地段差、升值潛力小的土地愿進土地儲備中心，希望得到政府的補貼，政府提供的土地可能并不是開發(fā)商所需要的土地。二是以土地儲備制度擴大土地供應(yīng)量，進而實現(xiàn)房地產(chǎn)價格下降的政策取向，與政府經(jīng)濟發(fā)展目標存在矛盾。由于內(nèi)有政府和銀行的制約，外有開發(fā)商的規(guī)避，因此土地儲備制度難以與房地產(chǎn)價格堅守者相抗衡。

⊙ 土地儲備貸款風(fēng)險防范

1、充分研究土地儲備制度模式所依賴的市場環(huán)境。土地儲備運作模式實質(zhì)上反映了一種市場化程度。這種市場化表現(xiàn)在兩個方面：一方面表現(xiàn)為有形的市場化，即所謂的市場經(jīng)濟程度，也就是市場運作成分多少的問題。另一方面表現(xiàn)為無形的市場化，即所謂的市場經(jīng)濟觀念問題。相對而言，觀念的市場化與否對土地儲備制度模式的設(shè)定非常重要，從而對土地儲備貸款的風(fēng)險控制起關(guān)鍵作用。因此有必要根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟（市場）環(huán)境，將土地儲備貸款設(shè)定為不同的風(fēng)險控制區(qū)域。應(yīng)將那些過去逃廢金融債務(wù)嚴重的區(qū)域、經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)縣級以下城市列為土地儲備貸款禁區(qū)。只有這樣才能從源頭上控制信貸風(fēng)險。

2、充分研究土地儲備制度所依賴的當?shù)亟?jīng)濟環(huán)境。一個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展狀況是土地市場能否活躍起來的前提條件，只有經(jīng)濟發(fā)展前景較好、土地市場日益活躍的地區(qū)，土地儲備才有其存在的空間，否則土地儲備工作就徒有虛名。因此，土地儲備貸款不適宜普遍推廣。即使是在經(jīng)濟發(fā)達的東南沿海地區(qū)，也要考慮到區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不平衡性和市場可變性兩個方面的因素。我們認為，縣以下土地儲備貸款應(yīng)該堅持“區(qū)別對待、總量控制、權(quán)限上收”的原則。

3、充分研究土地市場發(fā)育狀況。土地市場發(fā)育程度決定了土地市場的秩序，從而決定土地儲備貸款風(fēng)險的大小。如果一個地區(qū)土地市場發(fā)達但管理不到位，土地隱形市場活躍，土地儲備機構(gòu)同樣無法按理想狀況將土地供出去。因此，對一個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展前景、土地市場環(huán)境等因素的可行性研究是防范土地儲備貸款風(fēng)險的一個重要前提。

4、充分了解當前城市總體規(guī)劃和部分地區(qū)詳細規(guī)劃。在用具體地塊抵押貸款時，必須充分了解具體地塊的有關(guān)情況。由于大部分收購地塊從收購到供出要經(jīng)過一段時間，其中不確定因素較多，因此，要通過了解城市規(guī)劃等有關(guān)信息盡可能確定儲備地塊的未來價值，盡可能選擇對升值潛力大或預(yù)期收益高的地塊貸款。

5、積極探索有效的預(yù)防風(fēng)險策略。在土地儲備貸款中預(yù)防或降低風(fēng)險，不僅要加強資金使用的監(jiān)管，而且要積極關(guān)注配合，甚至直接介入土地收購儲備機構(gòu)或土地管理部門向市場供地的環(huán)節(jié)，以保證資金的有效回收。例如：貸款銀行可以同土地儲備機構(gòu)或其上級部門達成協(xié)議，儲備土地的出讓費用直接由土地使用者繳到貸款專門設(shè)立的賬戶上；儲備土地招標、拍賣時，貸款銀行派人到現(xiàn)場，由中標人或競得人當場與貸款行簽訂協(xié)議，將抵押地塊上的義務(wù)從土地儲備機構(gòu)轉(zhuǎn)到中標人或競得人身上，中標人可以根據(jù)具體情況繳納費用解除抵押或以競得地塊繼續(xù)抵押以取得貸款。在對土地儲備貸款的使用監(jiān)督上，銀行應(yīng)要求土地儲備中心提供每一批次貸款使用的詳細清單，以確保專款專用和對應(yīng)使用。

6、積極探索土地儲備貸款風(fēng)險分散機制。土地儲備的市場化機制為資金來源的市場化（而不是僅僅通過銀行貸款來解決）提供了可能，從而為分散銀行貸款風(fēng)險提供了可能。在這方面我國第一家上市土地整理公司——銀基發(fā)展的蓬勃發(fā)展給我們帶來了啟示。土地儲備機構(gòu)融資可以從單一的銀行貸款向銀行貸款和發(fā)行債券、股票等有價證券的融資組合模式轉(zhuǎn)變。