城鄉一體化：統籌城鄉協調發展的終極目標

沈立人

摘要：科學發展觀要求統籌五個方面的協調發展，首先是統籌城鄉的協調發展，針對二元結構而言，在我國尤其突出。當前推進工業化、城市化、市場化，要與解決“三農”問題緊密結合。從長遠看，終極目標是城鄉一體化。

關鍵詞：科學發展觀；城鄉統籌；二元結構；城鄉一體化

中圖分類號：C911文獻標識碼：A文章編號：1004－1605(2005)10－0051－03

全面、協調、可持續的科學發展觀，要求統籌五個方面的協調發展，首先是統籌城鄉的協調發展。這是關系全局和整體，涉及最廣大人民的根本利益，具有極其深遠的重要意義，必須付出艱苦努力的一項現實的和歷史的光輝任務。經濟、社會和政治文化的各項工作，都應當以此為指導方針，防止偏離和錯失，從而體現以人為本的精神，在全面建設小康社會和基本實現現代化的道路上高歌猛進。其終極目標，則是城鄉一體化，避免擴大而逐步縮小以至消滅城鄉和工農之間的差別、對立和沖突。

一、二元結構是經濟社會發展的突出矛盾

在現階段，我國社會的主要矛盾是人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾。這個矛盾表現在很多方面，反映為生產力與生產關系的矛盾，也突出表現在工業與農業、城市與農村、市民與農民之間，即所謂二元結構的矛盾。二元結構，說的是先進的工業與相對落后的農業、繁榮起來的城市與相對陳舊的農村、不斷富裕的市民與相對貧困的農民之間存在著明顯的差別，顯得對立并產生或多或少、或明或暗和這樣那樣的沖突。當前的人民內部矛盾錯綜復雜，而其中最廣泛、最深刻、最突出的就是二元結構的矛盾。

我國的二元結構是傳統的計劃體制的產物。準確地說，計劃體制導致二元結構的進一步固定化、剛性化和僵硬化。表現在城鄉之間的戶籍分割，是又一種“一國兩制”，把農民排斥在市民之外，在經濟、政治、文化上都蒙受不同程度、不同形式的歧視。城里人和鄉下人都是“世襲制”，一度采取“知識青年上山下鄉”和動員、組織城市居民下放農村，把二元結構推向極致。

改革開放以來，先在體制外、后到體制內，二元結構的模式有所松動。但是，作為歷史現象和計劃體制的遺產，二元結構到今天依然是突出的。集中表現之一是城鄉居民收入分配的差距，除個別年份外，經常是城市居民的所得收入增長率高于農民。以收入差距在3倍左右為基礎，人均儲蓄和財產的差距更達10倍或更多，特別是投資則尤難測算。人們常用的基尼系數，城鄉統測，早已超越0．4的警戒線，有人計算達0．6或更多。延伸到生活水平和生活質量，物質生活外，文化生活、精神生活和政治生活也更懸殊。如教育、衛生和文化，城鄉大不一樣，已經提到是否公平(公正和平等)的高度。

提出科學發展觀，強調城鄉關系，要求統籌協調，是一種驚醒，是一種轉折，是一種開拓，有其現實性、針對性和緊迫性!

二、工業化、城市化、市場化與“三農”的互動

社會主義建設發展到現階段，有人歸納為工業化、城市化、市場化，正在大力推進，取得赫赫成果。這個“三化”，其實以二元結構為背景，兩者之間是難以分割的?！叭r”問題，作為重中之重，同樣不是孤立或單邊的，有賴于“三化”的進展。堅持科學發展觀，強調統籌城鄉協調發展，正是要把兩者聯系和結合起來，使“三化”成為統籌城鄉協調發展的重要途徑，是有利于逐步解決“三農”問題的重要契機。

工業化或新型工業化，應當是支持和發展農業的巨大動力，不是為工業化而工業化。工業辦在城市，農村只辦農業，這種分工是造成二元結構的原因，有其歷史局限。我國從上世紀70年代開始，鄉鎮企(工)業異軍突起，打破傳統格局，是廣大農民在承包制之后的又一偉大創新。接著而來的一個口號，叫做“農村工業化”，引起不同評價。能否認為，要求鄉鄉村村都辦工業，遍地開花，星羅棋布，不加臧否，這在特殊的歷史條件下一哄而起，有其積極效應。但是經過實踐檢驗，很多行業辦在農村，過于分散，從長遠看是不可取的。多年來，經過整頓和改組、改制、改造，逐步向工業園區集中，符合事物發展的客觀規律。然而，這絕不意味著工業化與“三農”是兩條路上跑的車；相反，工業化仍舊要依靠“三農”(特別是某些資源、市場和勞動力)，同時要竭力為“三農”服務。農業是基礎，工業是主導，始終要牢記。工業要為農業提供現代化的先進生產資料(包括機電設備)，要為廣大農民提供適銷對路、價廉物美的生活用品，以改善其生活并為自己擴大市場，還不能忽視大量的農產品加工業，如食品、紡織等辦在農村，作為農業產業化的“龍頭”并就地轉移農村的富余勞動力。如果說，過去是農業為工業輸了血；那么，現在到了工業為農業“反哺”的時候了。這是統籌城鄉協調發展的根本，千萬不能置之度外。

城市化或城鎮化，應當是建設農村、密切城鄉關系的重要一著，不是為城市化而城市化。這在不少同志的心目中，認知不盡相同。有人也曾認為，城市化是解決“三農”問題的必由之路，看到“三農”問題不能僅靠“三農”來解決，而要以城市來改造農村、以市民來轉化農民，只有減少農民才能解決“三農”。但這是一個方面，搞得不好，僅著力于此，容易放松對“三農”下功夫，造成城鄉、工農差別的越來越擴大。好多地方的農民，特別是進城農民工感覺并反映，城市越來越優美、豪華和現代化了，相對而言，農村變化不大，并且城市建設的成果難為農民包括農民工所分享，于是，農民和農民工在心理上不平衡，在情緒上不平穩。看來，將城市化納入視野，在把城市做大、做強、做美、做優的同時，必須同步地推進縣域和鄉村的建設，形成城鄉互動互補和互惠互利，并處理好相互關系，注意到城鄉之間的資源配置，努力達到以城帶鄉、以工促農，尤其對因城市擴容而帶來的農民失地即失業問題要慎重處理，免除其后顧之憂。這才符合統籌城鄉協調發展的原則，不是側重一頭，放掉一頭。

市場化作為改革的取向和標準，應當充分估計其雙重效應，不是為市場化而市場化。在二元結構的既定格局下，推進市場取向的改革，其實際效應不盡相同?，F在已經發覺，城市的市場化進程較快也較順利，而農村的市場化進程則較滯后。對工業和農業的市場化，進程和力度也有差異。本來，城鄉市場是統一的、放開的、互動的，這在理念上和決策上已經明確，而實踐上和行動上卻不一樣。何況，市場化的原旨是平等競爭，實際上由于基礎不同、實力不等，競爭的結果往往是有利城市和工業，不利農村和農業，某種程度上成為前者優勝、后者劣汰。因此，市場有其失靈即有失公平之處，需要政府給以調控和糾正，要在深化改革中有所籌措，努力建立和健全城鄉一元的聯運機制，逐步淡化以至抹去二元結構的體制約束。這也是促進城鄉協調的必要一著。

總之，在經濟社會發展中，推進工業化、城市化、市場化，一定要同正確對待和積極解決“三農”問題

打成一片。強調城鄉協調發展決不是什么老話和套話，而恰恰是非常必要和及時的，值得深刻領會，認真實施。

三、走向城鄉一體化的若干對策

統籌城鄉協調發展是落實科學發展觀的重要環節，不僅體現在協調，也體現在全面和可持續發展上；不僅體現在工業化、城市化和市場化，也體現在“三農”問題上。而其終極目標，則在逐步推進城鄉一體化、克服二元結構的傳統癥結及其帶來的種種矛盾。這是一項長遠的使命，不可能期望在近中期臻達。但也正因如此，應當作為一個方向，即時啟動，不斷逼近。

走向城鄉一體化，貫串于方方面面，大體上有若干對策設想：

一是點面布局一體化。城市與鄉村都是空間，原來是開通的，相互滲透、交叉。但在傳統體制上，行政體制分割，各行其是，無法協調。還其本質，就要處理好點(城)與面(鄉)的關系。區域經濟學有一種觀點，即點、線(軸)、面結合，就是這個意思。城市是核心，不能離開周圍地區即其集聚和輻射面。所謂城市圈，同樣是開放的，不是把城市圈住，與廣大的“面”相隔絕。

二是基礎設施一體化。包括陸、水、空交通和水、電、氣供運，都要城鄉聯結，而不只是城市之間的交流。只有這樣，人流、物流、資金流、信息流以及其他生產要素流才能通暢無阻，匯集成網，達到互通往來，調濟余缺。

三是產業結構一體化。核心是工業與農業以及服務業的一體化，形成不同層次、不同范圍、不同規模的產業化。特別是工與農，相互供銷，共同發展。在一個行業和產品，形成產業鏈，也應當和能夠城鄉結合，各揚其長。當前存在的重復建設、產能過剩和競爭過剩，導致產業結構的劣化，病灶之一是城鄉各搞各的。

四是科教文衛一體化。特色在精神產品，長期來城鄉差別也大，造成不同檔次，使農村偏枯，影響其經濟發展和社會進步。所謂讀書難、看病難，農村特別甚于城市，要花大力氣糾正。

五是市場體系一體化。就商品市場而言，城鄉已經放開，但是各有興衰；而要素市場，差別尤甚。特別是資金融通和資本積聚以及技術、信息，城市有場，農村待萌。這對生產和生活的制約很大，如何統一和有序，亟待從長計議。

六是就業培訓一體化。勞動力市場，形式一元，歧視仍多。我國勞動力資源豐富，但有結構性矛盾，所謂“民工荒”，與教育培訓的偏頗有關。今后在就業上要城鄉一體化，必須以專業培訓的城鄉一體化為支撐。

七是社會保障一體化。過去只在城市推行，特別是低保和失業保險，取得良好效應?，F在應逐步向農村延伸，包括醫療和養老保險，更是雪中送炭。只是未富先保，不得不是低水平以求廣覆蓋，有待繼續加強和完善。

八是資源配置一體化。這是上述諸一體化不可缺少的杠桿。一段期間，財政和信貸都向城市傾斜，導致農村失調，近年來有調整，還未達到比例恰當，要作進一步糾偏。

九是規劃設計一體化。城市規劃如火如荼，但是只規劃城市，不及農村，縣域規劃也是這樣，因此要使其擴容。城市設計不能盲目攀高，有待降溫，體現節約；相反，鄉村設計往往偏低，要在條件逐步改善后適當提升。

十是體制機制一體化。這是上述一體化的保證，正待深化。當前的重點和關鍵已經不在企業和市場，而在政府。政府職能轉換了，服務為主，由城及鄉，其他一體化才能得到有力推動。

城鄉一體化是長期、遠景的，不能急于求成，而要持之有恒，讓二元結構逐步緩解，統籌城鄉協調發展才能得以前進!

責任編輯：耕夫