英國養老金的發展

英格蘭對退休雇員給付養老金已經有很長的歷史。1269年國王亨利三世因仆人威廉年紀大、身體弱，授予他每天4便士的養老金。本文先勾畫自那時起的養老金歷史發展，然后討論當前養老金的問題，最后預測今后10年英國養老金的發展。

首支職業養老金

英國第一個積累型職業養老金計劃建立于1590年。即人所共知的查塔姆基金，它覆蓋的成員是皇家海軍的海員，資金源于航程結束時，從他們工資中扣除的成員供款。退休時支付的養老金是根據傷殘情況而不是年齡。

17和18世紀退休職業年金給付擴展至公共服務的其他部門。退休海關官員和軍隊退休軍官也能獲得養老金。此外，東印度公司還為其退休職員提供養老金，養老金協會也建立起來，為退休的演員和音樂人提供養老金。當然，許多人在退休時不夠獲得養老金資格，他們的余生會陷入貧困，只有少數人能幸運地得到被慈善機構的救濟。

在19世紀，養老金給付擴展至整個民事服務部門，后來又擴至新成立的鐵路公司的雇員。1921年通過的稅收優惠立法，在后來的50年中，推動了大多數公司為雇員舉辦養老金計劃。這些計劃隨著時間的推移逐漸完善，到1975年，半數的英國勞動力在最終退休時都能期望獲得較豐厚的養老金。

國家養老金的引入

1948年，政府引入國民保險計劃，旨在為所有工人（與其配偶）從65歲（男性）和60歲（女性）提供最低養老金。這種養老金最初定為每周每人1.6英鎊，與個人財產狀況無關。隨著英國戰后的繁榮，國家養老金水平逐漸上升直至比20％的國民平均收入水平略高。

1978年，補充國家養老金計劃建立，即人們所知的國家收入關聯計劃（State Earning-Related Pension Scheme，SERPS）。它并沒有取代以前的計劃即基本國家養老金。SERPS是用來為那些沒有協議轉出的人們提供額外養老金，來補償附加的國民保險。那些已經是良好的公司養老金計劃成員的人們一般是由其雇主協議轉出SERPS①。

因此，每個工人可以得到較低數額的基本國家養老金和較高數額的收入關聯養老金——要么由公司良好的養老金計劃，要么由SERPS支付。似乎已找到養老金領取者貧困問題的解決方案，兩項養老金總共可以提供至少45％的個人在職時的收入。個體戶可以通過稅收優惠安排為自己的退休進行儲蓄。

養老金支付的發展

在這之后不久，問題又產生了。政府認為近30年的養老金負擔過于沉重，因此決定國家養老金在以后只與價格關聯指數化，而不與起初規定的收入水平相關，SERPS被削減。在1980年代，英國禁止公司以雇員應屬于公司養老金計劃為雇傭條件，保險公司發起了個人養老金。保險公司勸雇員們放棄豐厚的公司給付，以支持保險單，這成為后來人們所知的“養老金誤導推銷丑聞”②。

盡管存在負面情況，當代英國退休工人的生活水平仍高于以前任何一代。單身養老金領取者的平均總收入約占國民平均收入的44％，一對夫婦則有85％，1979年相應的數字為39％和77％。這在一定程度上是因為工人被雇傭時正處于公司良好的養老金計劃中，一定程度上是因為政府最近為那些不那么幸運的養老金領取者引入了更豐厚的收入調查養老金。最低收入保證能確保今天的每個單身養老金領取者每周就到102英鎊，已婚夫婦達到156英鎊，只要他們的收入來源低于規定的上限。2003年10月，政府用相當于一名養老金領取者從儲蓄或從公司養老金中所得收入的60％的額外養老金（人們所知的儲蓄抵免），補充最低收入保證（將轉變為人們所知的有保證的收入合理增幅）。例如，一位每周有20英鎊公司養老金的單身職工，會收到除77英鎊基本國家養老金，還可獲得被保證的收入合理增幅5英鎊，儲蓄抵免12英鎊，總計114英鎊。他/她還會得到住房成本和家庭稅方面的幫助。不過這項制度很復雜，許多有權受益的人可能還不會申請。

政府最近還準備用一種不同的補充型國家養老金，即“第二類國家養老金”取代SERPS。“第二類國家養老金”也是與收入相關聯，但傾向于為低收入水平的人們提供更好的給付。

公司養老金計劃

近年來，自己提供養老金計劃的公司遭受了一連串打擊。

1.政府規定的協議退出SERPS和“第二類國家養老金”的條款不那么優厚。

2. 政府從1997年取消了養老基金從英國股票中所獲股息的稅收優惠，這使得養老基金的財政狀況就資本價值而言，貶值多達1000億英鎊。

3.過去3年股市經歷了空前長時間和嚴重的下滑，使許多最終工薪養老金陷入尷尬境地，一旦公司宣告破產，計劃中的基金就無法給每個成員兌現應給付的承諾。主要是在職和即將退休的成員利益會受到損害，因為公司破產清算的資產，被用作從保險公司購買養老金時，那些已經獲得養老金的成員具有優先權。這可能意味著清償公司不得不更多地向養老金計劃進行支付，以此提供一個基金積累緩沖，給予成員更多安全保障，來維持計劃日后可延續性。

4.新的會計標準要求養老金計劃的財務狀況每年與母公司的帳目一同公開。這使得母公司的帳目看上去波動更大，因為養老金的數額會隨著股市劇烈波動。

5.由于人口壽命的延長和較低的預期投資收益，特別是向年輕雇員提供養老金，成本會變得越來越高。

因此許多英國公司停止提供與最終收入相關的良好養老金計劃，為新的合格雇員引入供款確定型計劃。供新參與者作替代選擇的供款確定型計劃，很多情況下比起公司的最終收入計劃的供款率更低，有些評論認為公司作變動的真實原因是為了節約資金并不是真正為了減少風險。但這種差異表面看來不太明顯，一方面是因為新加入者通常是較年輕的雇員，實際上向最終收入計劃的支付不多，另一方面是因為供款確定型計劃通常協議轉入第二類國家養老金，而最終收入計劃通常協議轉出國家養老金。

英國養老金目前的狀況

英國養老金的另一特點是許多雇員對各式各樣的退休儲蓄失去信心，其原因包括對養老金誤導推銷丑聞的公開、政府對英國股息資本利得征稅、保險公司削減保險分紅以及關于最終收入計劃成員在公司破產時失去給付的媒體宣傳。政府現在的一項主要任務是創造環境，讓雇員再次為他們的退休進行儲蓄。然而情況并沒有得到改善，由于官方統計有誤，政府直到最近還認為自愿退休儲蓄占GDP的7％，而真實數字可能僅為3％或4％。

如今英國養老金的狀況看上去比25年前要糟得多。一定程度上是因為一些本意不錯，但思路狹窄的公務員及部長們無休止的立法修補，一定程度上是因為對養老基金的高額征稅和股市下滑①。無論從哪個角度看，如今雇員退休時的生活水平都很有可能比以前的雇員低。惡化的人口局勢是原因之一。盡管未來30－40年的人口變化不會像其他歐洲國家那樣極端，英國的贍養率預計會惡化，如表1所示。除非英國提高生產力，大力提高人口出生率，接受更多移民和提高人們實際退休時的年齡，否則，人們退休時較低的生活水平是不可避免的。

改革的提議

對于這種令人沮喪的前景能做些什么呢？英國政府是否在堅定果斷地處理這一棘手的問題，力圖扭轉這種局面？

政府已經提出了一些改革計劃，其中包括許多在技術層面上較不錯的提議。例如，稅收當局批準將在2004－2005年間取消養老金計劃的過時和繁瑣的規則，九種獨立的稅收制度將由一種制度取代。這會給用不同方式存儲養老金的人們更多自由，而目前的情況是只要一換工作，就需要通過一種制度停止儲蓄，再通過另一制度開始儲蓄。而且，靈活的退休安排將變得可能，只要公司允許，盡管還在就業的55歲以上的人們可以開始領取公司養老金。雇員臨近退休時轉入同一公司做兼職并開始領取部分養老金也成為可能。還有一個受歡迎的提議是放棄對基金積累的限制，使公司能在他們的養老基金中積累足夠的資金，為成員提供真正保障。這些激進的稅收核準提議受到廣泛歡迎。

在養老金行業一個廣泛且在日益擴大的共識是公司和國家（養老）給付必須相互配合，特別是對那些20、30歲的人們來說，國家計劃需要作重大改動。但政府出版的綠皮書對一個基本事實還缺乏認識，即低收入階層的人們認為他們的儲蓄通過收入調查制度只是使國家獲利，而不是與他們自身利益掛鉤，因此人們不會加入公司養老金計劃或是以其他方式為其退休儲蓄。綠皮書不承認許多目前的公司養老金積累問題是由1997年政府自己的稅收變化引起，政府因此應承擔歸還等額資金的責任。從近來發生的情況看，政府并沒打算糾正處于清償階段的公司不遵守對雇員過去服務的最終工資承諾。綠皮書中也無明確關于雇員所屬公司在股市下滑不能清償時，如何改善雇員養老金狀況的意見。

英國養老金行業的幾乎每個人都認為必須進行更廣范圍的變革。本人希望政府有如下行動：

1．為現在20、30歲的人們引入一種修改過的國家養老金計劃，從70歲開始提供相當于國民平均收入（根據居所調查）22％的統一基本養老金，不進行收入調查，不提供其他補充國家養老金。（如果這不可能，政府至少應該宣布最低水平的未來養老金儲蓄不比照國家收入調查的給付）。

2．再次引入稅收核準養老基金獲得的對英國股票的課稅抵免。或者應給予擁有良好養老金計劃的公司和至少在最低水平上為其退休進行儲蓄的雇員稅收償還。

3．稅收核準養老基金購買英國股票和資產時支付的印花稅給予折扣。

4．為公司養老金計劃成員引入一套恰當的消費者保護制度，極大改善成員特別是接近退休的人們的保障。目前已有一些可行的解決辦法，比如經修改的破產時優先考慮對象、不作保證的中央非連續基金、對養老金基金征稅制度（如果征稅達到最高水平，政府充當可最后求助的破產保險人）。

5．要求每人在保險公司或其它金融機構有個人儲蓄（存托）賬戶，通過它可以很容易存儲多余收入。或是在購物中心開辦“養老金商店”。

考慮到像這樣的措施是綜合性的一攬子計劃，英國的公司和金融服務行業會積極反應，再次鼓勵人們為他們的退休作儲蓄。信心會逐漸回轉，退休儲蓄也會從目前的低水平上增加。這里面有一種技巧，公司給雇員提供機會，讓他們授權公司在每次加薪時，從工資中多扣1％作為退休儲蓄。這種合約在雇員希望的任何時候都可被廢除，因而是一種較方便的方式（已成功在美國嘗試）使得雇員在職業生涯中每年儲蓄額有所增加，卻無需自己采取行動。

未來10年的預測

我認為目前政府不可能提出類似我提出的上述帶根本性變化的計劃，估計只會出現有限的變化。媒體會有更多關于人們因公司破產、計劃終止而給付受損的頭條新聞，人們會認為這是進一步削減退休儲蓄的理由。他們會依靠國家在他們退休時提供的豐厚收入調查給付，即使這是一個不現實的期望。有些公司對新雇員已不提供最終收入計劃，但較大的公司和公共部門會保留最終收入給付，作為招聘和留住職員的優厚激勵條件，公司不得不因此在計劃中建立“基金積累緩沖”。被提議的稅收核準規則將在2004－2005年生效，使計劃設計逐漸變得簡單靈活，這也是在英國實施歐盟起指導作用的嚴禁年齡歧視的規定所需的。

英國養老金完全陷入危險和不可持續的境地還需5－7年。其后將會形成必須進行根本性變革的政治共識，我們將看到政府更徹底的行動，并在10年后生效，那時退休儲蓄將再次增長。但不幸的是這對于那時已40或50歲的人們而言太晚了，雖然他們希望退休時已經在退休積蓄中存入更多收入。

英國有著如此悠久的養老金給付歷史，不可能放棄為退休進行儲蓄的做法。一旦條件成熟，我有信心還能再次看到大規模的養老金給付。遺憾的是，目前不得不先經歷苦難，將會有一代養老金領取者利益受到損害。

（譯者陳星，單位為中國地質大學（武漢）政法學院）

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英國養老保險“三支柱”體系

在經歷了1980年代和90年代的20余年“市場化”改革之后，英國的養老保險制度形成了完善的“三支柱”體系。

第一支柱（法定性質）由“國家基本養老金計劃”和“最低收入保證制度”構成。前者是指每個符合領取養老金條件的退休人員都可得到的等額基礎年金。通過國家財政、雇主和雇員強制性繳費共同負擔；后者是針對社會弱勢群體實行的“收入支持”，政府提供補貼，使其收入達到國家規定的最低收入標準。

第二支柱（法定性質）由一系列不同性質的收入關聯養老金計劃組成。

第一類是國家提供的“國家收入關聯養老金計劃”，它是在1975年的社保法案中首次推出，1978年正式實施，提供的養老金水平約為雇員職業生涯中收入最好的20年里平均工資的25％。為了解決低收入群體的養老問題，1999年英國工黨在社保法案中推出國家第二養老金，將逐步代替“國家收入關聯養老金計劃”。

第二類是雇主機構提供的職業養老金計劃，分傳統的收益確定型（又稱最終工資型）和1986年社保法案批準的繳費確定型（又稱購買型）兩大類型。若雇員在職業養老金計劃中所獲養老金，不低于在國家收入關聯養老金計劃中可獲的最低保證養老金或雇主保證最低繳費水平，則雇員可“協議退出”國家收入關聯養老金計劃。

第三類是由保險公司和其它金融中介機構提供的“個人養老金計劃”，這是1986年社保法案最具創新之處。政府為鼓勵雇員參加個人養老金計劃，將國民保險捐（收入在國家規定的上下限之間的英國公民，必須對在界限內的收入納稅，政府將收繳的國民保險捐納入國民保險基金，用于支付公共養老金計劃給付等）中的5.8個百分點退回個人養老金賬戶。此外，還給予從國家收入關聯養老金計劃中協議退出，加入個人養老金計劃的雇員2％的特別獎勵金。

第四類是團體個人養老金計劃，若干人員可以團體方式建立此種計劃，在雇主不舉辦職業年金的情況下，為雇員提供退休收入。

第五類是1999年社保法案推出的低管理成本型（養老金計劃的年管理費不能超過養老基金價值的1％）“存托養老金計劃”。政府希望以此來解決個人養老金計劃營銷過程中的欺詐和高額銷售傭金、管理費等問題。

第三支柱（自愿性質）由自愿補充供款型、自主自愿補充養老金計劃以及其它私人保險單（年金、壽險）等構成。