國際金融監管體制的比較和我們的選擇

隨著全球金融一體化和自由化浪潮的不斷高漲，混業經營已成為國際金融業發展的主導趨向。金融業內各部門間的界線日益模糊，大型金融集團和跨國金融企業不斷涌現，這一切都對傳統的監管體制構成了嚴峻挑戰。面對這種國際大環境和加入世貿組織之后的現實挑戰，作為為數不多的堅持分業經營的國家，中國金融業正從分業經營向混業經營過渡。國際金融環境和我國金融業本身的改革與發展，對1993年以后我國逐步確立并至今嚴格執行的分業監管體制提出了嚴峻挑戰。實踐證明，金融監管體制的選擇主要取決于本國的政治、經濟、金融、立法等歷史背景，必將隨著一國金融經營體制的改革發展而變革。因此，選擇什么樣的模式和組織機構設置既能推動金融業的健康發展，又能在注重效率的同時兼顧安全性，已經成為擺在我國監管當局面前的一個重要課題。

發達國家和地區金融監管

體制變革的實踐

美國的“傘型”監管體制

美國金融監管體制是一種擁有多重監管主體的監管體制，即聯邦監管當局和州監管當局并行地發揮對金融機構的監管機能。這種監管體制有人稱之為“雙線多頭式”監管體制，也有人稱之為“傘型監管體制”。除美國財政部下設的貨幣監管總署(OCC)以外，各州政府均設立了銀行監管機構，形成了聯邦和州政府的雙線監管體制。同時各級又有若干個監管機構共同來完成監管任務，美聯儲、聯邦存款保險公司(FDIC)、司法部、證券交易委員會 (SEC)、期貨交易委員會、儲蓄機構監管辦公室(OTS)、國家信用合作管理局(NCUA)、聯邦交易委員會(FTC)、州保險監管署(SIC)，甚至聯邦調查局等機構也都從各自的職責出發對商業銀行進行監督和管理。

1999年11月4日，美國國會通過了以金融混業經營為核心的《金融服務現代化法案》，確立了銀行業、證券業和保險業之間參股和業務滲透的合法性，為金融控股公司提供了適應市場變化的靈活空間。這一法案的典型案例則是花旗銀行和旅行者集團合并，已成為美國銀行與非銀行合并的重要模式。

面對復雜的混業金融體系，美國的多頭分業監管已面臨許多問題。任何一家金融機構在混業經營時都可能面對多家政府金融監管機構的監督和檢查。監管機構之間相互溝通和協調合作非常困難。而且，不同監管機構存在著不同的監管理念，監管目標存在沖突，監管結論也存在較大差別。從 1980年代起，簡化及集中監管機構的呼聲一直很高，各界呼吁建立統一的聯邦級監管機構。

英國的統一監管體制

在1960年代以前，英國的各金融機構在業務上自然形成了比較明確的分工，基本上各自按傳統劃分的范圍開展金融業務，形成了專業化的業務制度。其中專業化銀行制度是英國金融制度一大特色，英國的各類銀行分工明確，尤其是清算銀行、儲蓄銀行和商人銀行。自1970年代以來，英國政府放松對銀行業競爭的限制和對金融業的管制，各專業銀行之間分工界限越來越模糊，尤其是在1986年英國“金融大爆炸（Big Bang）”改革后，金融機構之間的業務分工不再明確，混業經營體制逐漸形成。

英國是實施金融業統一監管的典型代表，過去多年來一直由英格蘭銀行承擔著對整個金融業實施監管的職責。1997年5月，英國宣布對金融業監管實施重大改革，最重要的一項是由調整后的金融服務局（Financial ServicesAuthority）接管英格蘭銀行對商業銀行的監管，成為對銀行業、證券業和保險業實施全面監管的獨立集權機構。英格蘭銀行今后只側重于實施貨幣政策目標，控制通貨膨脹，而較少考慮金融監管和操作。投資銀行等非銀行金融機構受證券與期貨管理委員會和中央銀行雙重管理的制度也不復存在，從而減少了管理上的成本，并適應了銀行與非銀行金融機構界限模糊的發展需要。

日本的統一監管體制

第二次世界大戰后，日本經濟處于衰敗和混亂狀態中，日本政府為了促進經濟增長，對國內金融實行了嚴格的管制，包括金融業務領域管制、利率管制、匯率管制。隨著日本經濟的恢復和成熟，以及1990年代日本金融危機所暴露出來的金融體制的弊端，1996年日本提出了金融大改革的框架措施，拉開了金融體制變革的序幕，并于2001年完成全面計劃，改革的主要內容有：廢除分業管理體制，允許設立金融控股公司，徹底修改證券交易法和放寬資產運用和金融商品設計限制。

伴隨著金融經營體制變革，日本在廢除嚴格分業制度之后，組建了統一監管機構。1997年３月，日本政府提出了“金融監督廳設置法案”。1998年６月，金融監督廳開始在總理府直接管轄下運作。2000年７月，金融監督廳又一次改名為金融廳，接收了原大藏省檢查、監督和審批備案的全部職能。至2001年１月，日本行政機構改革正式開始，大藏省改名為財務省。這時才真正實現了財務省與金融廳的兩權分立，它們分別成為執掌財政金融行政和金融監管的政府機構。目前，金融廳已成為日本金融行政監管的最高權力機構，對金融業實施統一的全面管理。財務省(地方財務局)及勞動省、農林水產省等行政部門作為金融監管的協作機構，根據金融廳授權或相關法律規定對相關金融機構實施監管。

歐盟國家向統一監管的邁進

歐洲監管框架最大的變化是向統一性邁進。盡管歐洲各國金融監管體制的安排各有不同，但是隨著歐洲統一監管標準的制度以及監管體制現代化的推進，歐洲的監管框架也正在發生變化。現在歐洲越來越多的國家在考慮實行金融混業經營和統一監管。英國和一些北歐的國家已經開始采取了統一監管的模式，除英國以外，奧地利、愛爾蘭、挪威、丹麥、瑞典、匈牙利、盧森堡等國也都采取了統一監管的模式，把金融監管權統一于一個金融監管當局之下。另外，德國也在計劃把德意志聯邦銀行和保險監管機構、證券監管機構合并，成立象英國金融服務監管局那樣的統一監管組織。

除了以上幾個主要國家和地區，近幾年對過于分散的監管權力進行適當集中和加強各監管機構之間的協調已成為世界各國金融監管的顯著趨勢。如2001年拉脫維亞、2002年愛沙尼亞相繼成立了綜合性的金融監管機構。2002年4月奧地利重新整合了政府的金融監管機構，建立了金融市場監管局。意大利政府將在中央銀行、股資監管委和國家壟斷局等相互獨立的金融監管機構之間建立“常設協調委員會”，以最大限度保護投資者的利益，克服目前監管分散的缺陷。

國際金融監管模式的比較分析

由于各國金融系統的多樣化，金融監管的模式產生了很大的差異。按照監管主體的設置標準劃分，一般有兩種模式：一是以金融業務的種類來劃分監管領域，如銀行業務、保險業務、證券業務，分別由一個監管主體的不同職能部門或由不同的監管主體按照不同的業務領域進行監管，對一個給定的金融活動（不管誰從事該項金融活動）均由同一個監管者監管，這種方式稱之為功能監管。二是按不同的金融機構進行監管，稱之為機構監管。現在世界各國都比較傾向于功能監管，因為將監管某一特定功能的權利集中在一家機構有利于解釋和運用法律，創造一致協調的監管體系，避免出現對某些機構監管或法律解釋的不一致。

金融監管模式并未因經營模式的趨同而統一化。實際上，因為各國經濟、社會、政治體制各異，貨幣信用發展程度不同，金融業內仍保持著重要的行業區別，全球諸國的監管模式還是相當多樣。而且，各國金融經營模式和其監管模式并非是一一對應的關系，實行分業經營的國家可能實行統一監管，采用混業經營的國家也可能繼續分業監管。

目前從世界各國金融經營體制和金融監管體制的組合來看，大致可分為四類：分業經營且分業監管，如中國；分業經營而統一監管，如韓國；混業經營而分業監管，如美國和香港地區；混業經營和統一監管，如英國和日本。所以從監管模式來看，主要是有分業監管和統一監管以及介乎兩者之間的不完全監管模式。

分業監管模式

這種模式是以美國、德國、中國、波蘭為代表，這些國家金融業的經營模式不盡相同，但監管體制仍然堅持分業監管的模式，也就是將金融機構按金融市場劃分為銀行、證券、保險三個領域，在每個領域分別設立一個專業的監管機構，負責全面監管。以美國為例，自1999年的《金融服務現代化法》出臺，銀行業走向了全能化，但是其監管體制仍然維系著令人眼花繚亂的傘狀監管，它不僅存在不同金融業務的監管主體，還存在著不同級政府設立的監管主體。銀行以及儲蓄性金融機構的監管由貨幣監理局、美聯儲和存款保險公司三大聯邦級監管機構和各州監管機構共同負責。證券經營機構主要受聯邦政府法的管轄，而證券交易委員會是基于證券交易法設立的證券監管機構，對證券經營機構、證券信息披露、證券交易所、柜臺交易和證券業協會等履行監管職能。美國的保險機構則由所在各州保險監管局（廳）負責。

這種分業監管模式的各監管機構之間的協調性差，容易出現監管真空地帶；各監管機構之間難以統一，不可避免地產生摩擦；從整體上看，機構龐大，監管成本較高；尤其針對全能銀行進行的分業監管，容易產生重復監管問題。

統一監管模式

該模式以英國、日本、新加坡及北歐的挪威、丹麥和瑞典等為代表，對不同的金融行業、金融機構和金融業務均由一個統一的監管機構負責監管，這個統一的機構或是由中央銀行或是由單獨成立的金融管理局來擔當。

較之于分業監管，統一監管模式有以下優勢：（1）成本優勢。統一監管不僅能節約人力和技術投入，更重要的是它可以大大地降低信息成本，改善信息質量，獲得規模效益。因為它通過在一個權威機構內部設置針對不同領域的監管部門，使信息得以共享，有限的監管技術得以集中使用，實現其規模經濟的潛在優勢。（2）通過降低監管者和被監管者雙方的成本，協調監管矛盾，避免重復監管，改善監管環境。該監管模式通過提供統一公平的監管制度，避免不同的監管者在監管水平和監管強度上存在的差異，使不同的金融機構或業務面臨不同的監管制度約束的局面；被監管者可以避免不同監管機構之間監管的重復、分歧和信息要求的不一致性，從而降低成本。（3）在金融機構全能化發展的趨勢下，金融創新更加多樣化和復雜化，一個統一的監管機構通過信息的匯總集成分析，能夠較快做出反應，一方面可以避免監管真空，降低金融創新形成的新的系統性風險；另一方面可以避免多重監管，降低不適宜的制度安排對創新形成的阻礙。（4）統一監管的職責明確，可防止不同機構之間互相推卸責任。

不完全監管模式

介于上述兩者之間的是一種不完全監管模式。這種模式可按監管機構不完全統一和監管目標不完全統一來劃分。具體形式有牽頭監管模式，即在多重監管主體之間建立及時磋商和協調機制，特指定一個牽頭監管機構負責不同監管主體之間的協調工作；雙峰式監管模式是指根據監管目標設立兩類監管機構，一類負責對所有金融機構進行審慎監管，控制金融體系的系統風險，另一類機構是對不同金融業務的經營進行監管。

巴西是較典型的牽頭監管模式。國家貨幣委員會是牽頭監管者，負責協調中央銀行、證券和外匯管理委員會、私營保險監理署和補充養老金秘書分局分別對商業銀行、證券公司和保險公司進行監管。

澳大利亞是實施雙峰式監管模式的典型。澳大利亞歷史上由中央銀行負責銀行業的審慎監管。自1998年開始不完全統一監管模式的改革，新成立的澳大利亞審慎監管局負責所有金融機構的審慎監管，證券投資委員會負責對證券業、銀行業和保險業的業務經營進行監督。

不完全監管模式在一定程度上保持了監管機構之間的競爭與制約作用；各監管主體在其監管領域內保持了監管規則的一致性，既可發揮各個機構的優勢，還可將多重機構的不利最小化。與分業監管模式相比，這種模式降低了多重監管機構之間相互協調的成本和難度。同時，將審慎監管和業務監管分開，避免出現監管真空或重復監管。其最大優勢在于通過牽頭監管機構的定期磋商協調，相互交換信息和密切配合，降低監管成本，提高監管效率。

我國金融監管的歷史沿革及現狀

我國金融監管的發展歷程大致可分為四個階段：

第一階段：1985-1992年，中央銀行行使金融監管職能的初始階段。這一階段是人民銀行專門行使中央銀行職能的初期，主要依靠行政手段管理金融。工作重心是改革和完善信貸資金管理體制、加強中央銀行的宏觀調控。

第二階段：1993-1994年，是偏重于整頓式、合規性監管的階段。此階段以1993年中央銀行提出整頓金融秩序、進一步發揮中央銀行的監管作用為契機，強調中央銀行的分支機構要轉變職能，由過去側重于管資金、分規模，轉變到加強金融監管上來。

第三階段：1995-1997年，金融監管進入有法可依階段。政府先后頒布《外資金融機構管理條例》、《金融機構管理規定》等金融監管法規，全國人大先后通過了《中國人民銀行法》、《商業銀行法》、《票據法》、《保險法》、《擔保法》和《關于懲治破壞金融秩序犯罪的決定》等金融法律，我國金融監管開始走上依法監管的軌道。

第四階段：1997年至今，金融監管體制改革深化階段。這一時期，金融分業經營、分業監管體制進一步完善，中國證監會、保監會相繼成立，銀行與其所辦的信托、證券業務相繼脫鉤。1999年，人民銀行進行管理體制重大改革，撤銷了省級分行，建立了9個跨省區分行，中央銀行依法履行金融監管職責的獨立性得到了進一步增強。2003年3月，十屆人大一次會議決定成立中國銀監會，依法對銀行、金融資產管理公司、信托公司以及其他存款類金融機構實施監督管理，形成了目前銀監會、證監會、保監會分工明確的金融分業監管體制。

我國金融監管模式的變革分析

我國目前的金融監管模式屬分業經營模式下的分業機構監管，這種金融監管制度安排與1993年開始推行的分業經營體制是相適應的。但是近年來，隨著市場經濟的發展和金融深化的推進，已經出現了突破分業限制的金融創新實踐，主要表現在以下幾個方面：

第一，開發出融合多行業特點的金融產品，如銀行、證券公司和信托公司聯合推出的優質信貸資產證券化、不良資產證券化，幾種金融機構共管的企業年金，保險公司推出投資連接產品、分紅保險、保單抵押貸款等，銀行推出多方委托貸款、財務咨詢與顧問等業務，信托公司推出貸款類信托、權益類信托、融資租賃類信托等，租賃公司推出項目融資租賃、以化解風險特征、實現風險由當事人共擔的創新租賃及投融資相結合的租賃方式，證券公司推出集合委托理財等。

第二，充分利用各金融機構的特點開展各種業務合作，特別是在委托理財領域，盡可能挖掘、利用銀行的網點資源、資金資源與信用資源，以及證券公司的投資銀行專業知識、保險公司的避險功能及信托公司的靈活性和業務空間，進行廣泛的合作和有目的的整合。

第三，金融機構組織結構的創新。現在市場上出現的各種金融控股公司和產融結合，一方面是為了進入金融業，獲取金融資源、壟斷利潤，另一方面通過復雜的股權安排，加強對其所控制的金融企業的管理，重新整合金融機構間可產生協同效應的資源，以間接達到突破分業經營的制度限制。而2005年2月20日出臺的《商業銀行設立基金管理公司試點管理辦法》，取消了商業銀行發起設立基金管理公司的法律和政策障礙，這一新的組織結構的誕生可以說對突破分業經營體制具有重要意義。

我國金融格局已經發生了很大的變化，呈現金融結構多樣化和金融風險復雜化的態勢。金融監管的目的是保證金融體系的穩定和保護存款人和投資者的利益，顯然我國現行的金融監管機構的設置已不適應金融經營體制發展的實際進程，分業監管體制已滯后于金融實踐，不利于金融創新和金融業的國際競爭。因此必須推進金融監管制度的改革，構建有利于防范金融風險、降低監管成本、提高監管效率的現代化金融監管體系。

近年來，有關我國金融監管制度安排的方案很多，其中有代表性的體現在三個層面上：

第一，中央銀行的貨幣政策職能之所以與銀行監管職能分開，理由是央行的貨幣職能與銀行監管職能存在沖突，以至于影響監管效率。

第二，單獨設置銀監會，與證監會、保監會并列，暫時保持分業監管的格局以適應目前分業經營的局面。

第三，專門設立“金融監督管理委員會”，與人民銀行平級，直屬于國務院。銀監會、證監會和保監會等并入金融監督管理委員會，該委員會成為金融監管總牽頭人，實施統一監管。

前兩個層面已經成為現實，第三個層面就是統一監管與分業監管之爭。其實，金融監管模式的選擇并不是簡單的統一與分業，更重要的是在推進金融監管制度改革的過程中，必須堅持以下三點：（1）監管有效性，即以保證監管制度安排朝著有利于監管目標實現的方向進行，實現監管組織機構與目標的兼容性。（2）成本最小化，即無論是分業還是統一，監管和推進監管體制改革本身都需要成本。（3）前瞻性，即要顧及未來金融格局的變化。

對未來我國金融監管模式的建議

我國金融監管組織機構的變革和監管模式的選擇應基于以漸進方式向混業經營過渡的思路，結合混業經營的具體進程，實施相應的監管模式。建議具體的步驟由低到高分為三個階段：

第一階段：金融服務的融合階段。銀行、證券、保險等各自保留原有的組織形式，相互之間通過簽定合作協議達成戰略聯盟，以期實現金融服務的融合。其特點是，沒有打破目前分業經營體制，沒有過大風險沖擊，能夠在一定層次上分享分業經營的好處，但是其合作的深度不夠，合作領域大多局限于中間業務領域。

在這個階段，監管的重點在于對帶有混業色彩的金融工具的監管，核心任務是完善各監管主體職能，實現明確而有效的監管，同時在此基礎上完善金融監管協調機制。2004年6月28日，《中國銀監會、證監會、保監會在金融監管方面分工合作的備忘錄》公布，這表明監管層已意識到相互加強協調的重要性，為協調各監管機構，提高監管質量與效率，在銀監會、證監會和保監會三大監管機構各自獨立行使監管職能的同時，建立監管機構聯席會議機制，然而其制度設計和安排依然存在著許多有待完善的地方，包括三會與央行的分工合作，三會的調解機制，以及傳統監管理念的變革。

同時，鑒于我國信用評級和外部審計尚未達到一定水平，金融監管的基礎設施等還跟不上，應重點改善金融監管的基礎條件，如人才培養、監管信息系統建設等，同時選擇中信、平安等具有混業經營基礎和條件的金融控股公司進行混業監管試點，總結經驗，為全面實行混業監管做好實踐準備。

第二階段：金融控股公司的迅猛發展階段。在產權改革到位、金融監管體系健全的基礎上，不同類型的金融機構開始以金融控股公司的方式建立某種聯合，生產銷售具有綜合金融功能的產品，推進銀行、證券、保險等業務在資產、負債和中間業務領域的全面對接。

在這個階段，應該以對金融機構監管為重心，建立起以風險為中心的監控體系。針對分業監管體制實施中所出現的各監管機構之間協調性差和存在監管真空問題，應當盡快落實2004年2月1日開始施行的新《中國人民銀行法》中關于國務院建立金融監督管理協調機制的規定，提高監管機構聯席會議機制的權威性和重要性，通過立法形式使金融監管聯系會議制度法制化，同時考慮設立一個高于三會規格的常設機構——金融監管協調委員會，成員由一行三會及財政部、發改委等綜合部門共同參加，以該委員會為牽頭機構，定期召開監管聯席會議，建立信息共享機制，并負責制定金融業監管的有關政策，確定金融體系的重大問題，銀、證、保三會則由政策制定者轉變為政策的具體執行者，逐步建立起牽頭監管模式，由牽頭監管機構負責對金融控股公司的全面監管。

第三階段：金融系統未來發展的趨勢，即允許統一法人模式的全能銀行與多級法人模式的金融控股公司并存、“百貨公司式”的綜合金融服務公司與“精品店式”的專業金融機構并存，金融機構和金融市場成為一個有機的整體。

在這個階段，混業經營體制逐步確立，監管制度、監管法律逐步完善，全面建立一個適應混業經營要求的金融監管體系，形成統一的混業監管機構，實現跨行業、跨市場的全面金融監管。合并銀監會、證監會、保監會，以原金融監管協調委員會為基礎成立中國金融監管委員會，全面負責金融監管工作，逐步形成具有我國特色的集中統一的金融監管體制。金融監督協調委員會的結構見圖1。

（作者為中信金融控股公司副總裁）