國(guó)際金融監(jiān)管體制的比較和我們的選擇

隨著全球金融一體化和自由化浪潮的不斷高漲，混業(yè)經(jīng)營(yíng)已成為國(guó)際金融業(yè)發(fā)展的主導(dǎo)趨向。金融業(yè)內(nèi)各部門間的界線日益模糊，大型金融集團(tuán)和跨國(guó)金融企業(yè)不斷涌現(xiàn)，這一切都對(duì)傳統(tǒng)的監(jiān)管體制構(gòu)成了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。面對(duì)這種國(guó)際大環(huán)境和加入世貿(mào)組織之后的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，作為為數(shù)不多的堅(jiān)持分業(yè)經(jīng)營(yíng)的國(guó)家，中國(guó)金融業(yè)正從分業(yè)經(jīng)營(yíng)向混業(yè)經(jīng)營(yíng)過(guò)渡。國(guó)際金融環(huán)境和我國(guó)金融業(yè)本身的改革與發(fā)展，對(duì)1993年以后我國(guó)逐步確立并至今嚴(yán)格執(zhí)行的分業(yè)監(jiān)管體制提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。實(shí)踐證明，金融監(jiān)管體制的選擇主要取決于本國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、金融、立法等歷史背景，必將隨著一國(guó)金融經(jīng)營(yíng)體制的改革發(fā)展而變革。因此，選擇什么樣的模式和組織機(jī)構(gòu)設(shè)置既能推動(dòng)金融業(yè)的健康發(fā)展，又能在注重效率的同時(shí)兼顧安全性，已經(jīng)成為擺在我國(guó)監(jiān)管當(dāng)局面前的一個(gè)重要課題。

發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)金融監(jiān)管

體制變革的實(shí)踐

美國(guó)的“傘型”監(jiān)管體制

美國(guó)金融監(jiān)管體制是一種擁有多重監(jiān)管主體的監(jiān)管體制，即聯(lián)邦監(jiān)管當(dāng)局和州監(jiān)管當(dāng)局并行地發(fā)揮對(duì)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管機(jī)能。這種監(jiān)管體制有人稱之為“雙線多頭式”監(jiān)管體制，也有人稱之為“傘型監(jiān)管體制”。除美國(guó)財(cái)政部下設(shè)的貨幣監(jiān)管總署(OCC)以外，各州政府均設(shè)立了銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)，形成了聯(lián)邦和州政府的雙線監(jiān)管體制。同時(shí)各級(jí)又有若干個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同來(lái)完成監(jiān)管任務(wù)，美聯(lián)儲(chǔ)、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司(FDIC)、司法部、證券交易委員會(huì) (SEC)、期貨交易委員會(huì)、儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)監(jiān)管辦公室(OTS)、國(guó)家信用合作管理局(NCUA)、聯(lián)邦交易委員會(huì)(FTC)、州保險(xiǎn)監(jiān)管署(SIC)，甚至聯(lián)邦調(diào)查局等機(jī)構(gòu)也都從各自的職責(zé)出發(fā)對(duì)商業(yè)銀行進(jìn)行監(jiān)督和管理。

1999年11月4日，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了以金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)為核心的《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》，確立了銀行業(yè)、證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)之間參股和業(yè)務(wù)滲透的合法性，為金融控股公司提供了適應(yīng)市場(chǎng)變化的靈活空間。這一法案的典型案例則是花旗銀行和旅行者集團(tuán)合并，已成為美國(guó)銀行與非銀行合并的重要模式。

面對(duì)復(fù)雜的混業(yè)金融體系，美國(guó)的多頭分業(yè)監(jiān)管已面臨許多問(wèn)題。任何一家金融機(jī)構(gòu)在混業(yè)經(jīng)營(yíng)時(shí)都可能面對(duì)多家政府金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和檢查。監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間相互溝通和協(xié)調(diào)合作非常困難。而且，不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)存在著不同的監(jiān)管理念，監(jiān)管目標(biāo)存在沖突，監(jiān)管結(jié)論也存在較大差別。從 1980年代起，簡(jiǎn)化及集中監(jiān)管機(jī)構(gòu)的呼聲一直很高，各界呼吁建立統(tǒng)一的聯(lián)邦級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

英國(guó)的統(tǒng)一監(jiān)管體制

在1960年代以前，英國(guó)的各金融機(jī)構(gòu)在業(yè)務(wù)上自然形成了比較明確的分工，基本上各自按傳統(tǒng)劃分的范圍開展金融業(yè)務(wù)，形成了專業(yè)化的業(yè)務(wù)制度。其中專業(yè)化銀行制度是英國(guó)金融制度一大特色，英國(guó)的各類銀行分工明確，尤其是清算銀行、儲(chǔ)蓄銀行和商人銀行。自1970年代以來(lái)，英國(guó)政府放松對(duì)銀行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的限制和對(duì)金融業(yè)的管制，各專業(yè)銀行之間分工界限越來(lái)越模糊，尤其是在1986年英國(guó)“金融大爆炸（Big Bang）”改革后，金融機(jī)構(gòu)之間的業(yè)務(wù)分工不再明確，混業(yè)經(jīng)營(yíng)體制逐漸形成。

英國(guó)是實(shí)施金融業(yè)統(tǒng)一監(jiān)管的典型代表，過(guò)去多年來(lái)一直由英格蘭銀行承擔(dān)著對(duì)整個(gè)金融業(yè)實(shí)施監(jiān)管的職責(zé)。1997年5月，英國(guó)宣布對(duì)金融業(yè)監(jiān)管實(shí)施重大改革，最重要的一項(xiàng)是由調(diào)整后的金融服務(wù)局（Financial ServicesAuthority）接管英格蘭銀行對(duì)商業(yè)銀行的監(jiān)管，成為對(duì)銀行業(yè)、證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)實(shí)施全面監(jiān)管的獨(dú)立集權(quán)機(jī)構(gòu)。英格蘭銀行今后只側(cè)重于實(shí)施貨幣政策目標(biāo)，控制通貨膨脹，而較少考慮金融監(jiān)管和操作。投資銀行等非銀行金融機(jī)構(gòu)受證券與期貨管理委員會(huì)和中央銀行雙重管理的制度也不復(fù)存在，從而減少了管理上的成本，并適應(yīng)了銀行與非銀行金融機(jī)構(gòu)界限模糊的發(fā)展需要。

日本的統(tǒng)一監(jiān)管體制

第二次世界大戰(zhàn)后，日本經(jīng)濟(jì)處于衰敗和混亂狀態(tài)中，日本政府為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，對(duì)國(guó)內(nèi)金融實(shí)行了嚴(yán)格的管制，包括金融業(yè)務(wù)領(lǐng)域管制、利率管制、匯率管制。隨著日本經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和成熟，以及1990年代日本金融危機(jī)所暴露出來(lái)的金融體制的弊端，1996年日本提出了金融大改革的框架措施，拉開了金融體制變革的序幕，并于2001年完成全面計(jì)劃，改革的主要內(nèi)容有：廢除分業(yè)管理體制，允許設(shè)立金融控股公司，徹底修改證券交易法和放寬資產(chǎn)運(yùn)用和金融商品設(shè)計(jì)限制。

伴隨著金融經(jīng)營(yíng)體制變革，日本在廢除嚴(yán)格分業(yè)制度之后，組建了統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)。1997年３月，日本政府提出了“金融監(jiān)督廳設(shè)置法案”。1998年６月，金融監(jiān)督廳開始在總理府直接管轄下運(yùn)作。2000年７月，金融監(jiān)督廳又一次改名為金融廳，接收了原大藏省檢查、監(jiān)督和審批備案的全部職能。至2001年１月，日本行政機(jī)構(gòu)改革正式開始，大藏省改名為財(cái)務(wù)省。這時(shí)才真正實(shí)現(xiàn)了財(cái)務(wù)省與金融廳的兩權(quán)分立，它們分別成為執(zhí)掌財(cái)政金融行政和金融監(jiān)管的政府機(jī)構(gòu)。目前，金融廳已成為日本金融行政監(jiān)管的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，對(duì)金融業(yè)實(shí)施統(tǒng)一的全面管理。財(cái)務(wù)省(地方財(cái)務(wù)局)及勞動(dòng)省、農(nóng)林水產(chǎn)省等行政部門作為金融監(jiān)管的協(xié)作機(jī)構(gòu)，根據(jù)金融廳授權(quán)或相關(guān)法律規(guī)定對(duì)相關(guān)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管。

歐盟國(guó)家向統(tǒng)一監(jiān)管的邁進(jìn)

歐洲監(jiān)管框架最大的變化是向統(tǒng)一性邁進(jìn)。盡管歐洲各國(guó)金融監(jiān)管體制的安排各有不同，但是隨著歐洲統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的制度以及監(jiān)管體制現(xiàn)代化的推進(jìn)，歐洲的監(jiān)管框架也正在發(fā)生變化?，F(xiàn)在歐洲越來(lái)越多的國(guó)家在考慮實(shí)行金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)和統(tǒng)一監(jiān)管。英國(guó)和一些北歐的國(guó)家已經(jīng)開始采取了統(tǒng)一監(jiān)管的模式，除英國(guó)以外，奧地利、愛(ài)爾蘭、挪威、丹麥、瑞典、匈牙利、盧森堡等國(guó)也都采取了統(tǒng)一監(jiān)管的模式，把金融監(jiān)管權(quán)統(tǒng)一于一個(gè)金融監(jiān)管當(dāng)局之下。另外，德國(guó)也在計(jì)劃把德意志聯(lián)邦銀行和保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)合并，成立象英國(guó)金融服務(wù)監(jiān)管局那樣的統(tǒng)一監(jiān)管組織。

除了以上幾個(gè)主要國(guó)家和地區(qū)，近幾年對(duì)過(guò)于分散的監(jiān)管權(quán)力進(jìn)行適當(dāng)集中和加強(qiáng)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)已成為世界各國(guó)金融監(jiān)管的顯著趨勢(shì)。如2001年拉脫維亞、2002年愛(ài)沙尼亞相繼成立了綜合性的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)。2002年4月奧地利重新整合了政府的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，建立了金融市場(chǎng)監(jiān)管局。意大利政府將在中央銀行、股資監(jiān)管委和國(guó)家壟斷局等相互獨(dú)立的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間建立“常設(shè)協(xié)調(diào)委員會(huì)”，以最大限度保護(hù)投資者的利益，克服目前監(jiān)管分散的缺陷。

國(guó)際金融監(jiān)管模式的比較分析

由于各國(guó)金融系統(tǒng)的多樣化，金融監(jiān)管的模式產(chǎn)生了很大的差異。按照監(jiān)管主體的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)劃分，一般有兩種模式：一是以金融業(yè)務(wù)的種類來(lái)劃分監(jiān)管領(lǐng)域，如銀行業(yè)務(wù)、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)、證券業(yè)務(wù)，分別由一個(gè)監(jiān)管主體的不同職能部門或由不同的監(jiān)管主體按照不同的業(yè)務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)管，對(duì)一個(gè)給定的金融活動(dòng)（不管誰(shuí)從事該項(xiàng)金融活動(dòng)）均由同一個(gè)監(jiān)管者監(jiān)管，這種方式稱之為功能監(jiān)管。二是按不同的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，稱之為機(jī)構(gòu)監(jiān)管?，F(xiàn)在世界各國(guó)都比較傾向于功能監(jiān)管，因?yàn)閷⒈O(jiān)管某一特定功能的權(quán)利集中在一家機(jī)構(gòu)有利于解釋和運(yùn)用法律，創(chuàng)造一致協(xié)調(diào)的監(jiān)管體系，避免出現(xiàn)對(duì)某些機(jī)構(gòu)監(jiān)管或法律解釋的不一致。

金融監(jiān)管模式并未因經(jīng)營(yíng)模式的趨同而統(tǒng)一化。實(shí)際上，因?yàn)楦鲊?guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治體制各異，貨幣信用發(fā)展程度不同，金融業(yè)內(nèi)仍保持著重要的行業(yè)區(qū)別，全球諸國(guó)的監(jiān)管模式還是相當(dāng)多樣。而且，各國(guó)金融經(jīng)營(yíng)模式和其監(jiān)管模式并非是一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系，實(shí)行分業(yè)經(jīng)營(yíng)的國(guó)家可能實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管，采用混業(yè)經(jīng)營(yíng)的國(guó)家也可能繼續(xù)分業(yè)監(jiān)管。

目前從世界各國(guó)金融經(jīng)營(yíng)體制和金融監(jiān)管體制的組合來(lái)看，大致可分為四類：分業(yè)經(jīng)營(yíng)且分業(yè)監(jiān)管，如中國(guó)；分業(yè)經(jīng)營(yíng)而統(tǒng)一監(jiān)管，如韓國(guó)；混業(yè)經(jīng)營(yíng)而分業(yè)監(jiān)管，如美國(guó)和香港地區(qū)；混業(yè)經(jīng)營(yíng)和統(tǒng)一監(jiān)管，如英國(guó)和日本。所以從監(jiān)管模式來(lái)看，主要是有分業(yè)監(jiān)管和統(tǒng)一監(jiān)管以及介乎兩者之間的不完全監(jiān)管模式。

分業(yè)監(jiān)管模式

這種模式是以美國(guó)、德國(guó)、中國(guó)、波蘭為代表，這些國(guó)家金融業(yè)的經(jīng)營(yíng)模式不盡相同，但監(jiān)管體制仍然堅(jiān)持分業(yè)監(jiān)管的模式，也就是將金融機(jī)構(gòu)按金融市場(chǎng)劃分為銀行、證券、保險(xiǎn)三個(gè)領(lǐng)域，在每個(gè)領(lǐng)域分別設(shè)立一個(gè)專業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)全面監(jiān)管。以美國(guó)為例，自1999年的《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》出臺(tái)，銀行業(yè)走向了全能化，但是其監(jiān)管體制仍然維系著令人眼花繚亂的傘狀監(jiān)管，它不僅存在不同金融業(yè)務(wù)的監(jiān)管主體，還存在著不同級(jí)政府設(shè)立的監(jiān)管主體。銀行以及儲(chǔ)蓄性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管由貨幣監(jiān)理局、美聯(lián)儲(chǔ)和存款保險(xiǎn)公司三大聯(lián)邦級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和各州監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同負(fù)責(zé)。證券經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)主要受聯(lián)邦政府法的管轄，而證券交易委員會(huì)是基于證券交易法設(shè)立的證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)證券經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)、證券信息披露、證券交易所、柜臺(tái)交易和證券業(yè)協(xié)會(huì)等履行監(jiān)管職能。美國(guó)的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)則由所在各州保險(xiǎn)監(jiān)管局（廳）負(fù)責(zé)。

這種分業(yè)監(jiān)管模式的各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)性差，容易出現(xiàn)監(jiān)管真空地帶；各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間難以統(tǒng)一，不可避免地產(chǎn)生摩擦；從整體上看，機(jī)構(gòu)龐大，監(jiān)管成本較高；尤其針對(duì)全能銀行進(jìn)行的分業(yè)監(jiān)管，容易產(chǎn)生重復(fù)監(jiān)管問(wèn)題。

統(tǒng)一監(jiān)管模式

該模式以英國(guó)、日本、新加坡及北歐的挪威、丹麥和瑞典等為代表，對(duì)不同的金融行業(yè)、金融機(jī)構(gòu)和金融業(yè)務(wù)均由一個(gè)統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管，這個(gè)統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)或是由中央銀行或是由單獨(dú)成立的金融管理局來(lái)?yè)?dān)當(dāng)。

較之于分業(yè)監(jiān)管，統(tǒng)一監(jiān)管模式有以下優(yōu)勢(shì)：（1）成本優(yōu)勢(shì)。統(tǒng)一監(jiān)管不僅能節(jié)約人力和技術(shù)投入，更重要的是它可以大大地降低信息成本，改善信息質(zhì)量，獲得規(guī)模效益。因?yàn)樗ㄟ^(guò)在一個(gè)權(quán)威機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)置針對(duì)不同領(lǐng)域的監(jiān)管部門，使信息得以共享，有限的監(jiān)管技術(shù)得以集中使用，實(shí)現(xiàn)其規(guī)模經(jīng)濟(jì)的潛在優(yōu)勢(shì)。（2）通過(guò)降低監(jiān)管者和被監(jiān)管者雙方的成本，協(xié)調(diào)監(jiān)管矛盾，避免重復(fù)監(jiān)管，改善監(jiān)管環(huán)境。該監(jiān)管模式通過(guò)提供統(tǒng)一公平的監(jiān)管制度，避免不同的監(jiān)管者在監(jiān)管水平和監(jiān)管強(qiáng)度上存在的差異，使不同的金融機(jī)構(gòu)或業(yè)務(wù)面臨不同的監(jiān)管制度約束的局面；被監(jiān)管者可以避免不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間監(jiān)管的重復(fù)、分歧和信息要求的不一致性，從而降低成本。（3）在金融機(jī)構(gòu)全能化發(fā)展的趨勢(shì)下，金融創(chuàng)新更加多樣化和復(fù)雜化，一個(gè)統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過(guò)信息的匯總集成分析，能夠較快做出反應(yīng)，一方面可以避免監(jiān)管真空，降低金融創(chuàng)新形成的新的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)；另一方面可以避免多重監(jiān)管，降低不適宜的制度安排對(duì)創(chuàng)新形成的阻礙。（4）統(tǒng)一監(jiān)管的職責(zé)明確，可防止不同機(jī)構(gòu)之間互相推卸責(zé)任。

不完全監(jiān)管模式

介于上述兩者之間的是一種不完全監(jiān)管模式。這種模式可按監(jiān)管機(jī)構(gòu)不完全統(tǒng)一和監(jiān)管目標(biāo)不完全統(tǒng)一來(lái)劃分。具體形式有牽頭監(jiān)管模式，即在多重監(jiān)管主體之間建立及時(shí)磋商和協(xié)調(diào)機(jī)制，特指定一個(gè)牽頭監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)不同監(jiān)管主體之間的協(xié)調(diào)工作；雙峰式監(jiān)管模式是指根據(jù)監(jiān)管目標(biāo)設(shè)立兩類監(jiān)管機(jī)構(gòu)，一類負(fù)責(zé)對(duì)所有金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行審慎監(jiān)管，控制金融體系的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，另一類機(jī)構(gòu)是對(duì)不同金融業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)進(jìn)行監(jiān)管。

巴西是較典型的牽頭監(jiān)管模式。國(guó)家貨幣委員會(huì)是牽頭監(jiān)管者，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)中央銀行、證券和外匯管理委員會(huì)、私營(yíng)保險(xiǎn)監(jiān)理署和補(bǔ)充養(yǎng)老金秘書分局分別對(duì)商業(yè)銀行、證券公司和保險(xiǎn)公司進(jìn)行監(jiān)管。

澳大利亞是實(shí)施雙峰式監(jiān)管模式的典型。澳大利亞歷史上由中央銀行負(fù)責(zé)銀行業(yè)的審慎監(jiān)管。自1998年開始不完全統(tǒng)一監(jiān)管模式的改革，新成立的澳大利亞審慎監(jiān)管局負(fù)責(zé)所有金融機(jī)構(gòu)的審慎監(jiān)管，證券投資委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)證券業(yè)、銀行業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)的業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)進(jìn)行監(jiān)督。

不完全監(jiān)管模式在一定程度上保持了監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的競(jìng)爭(zhēng)與制約作用；各監(jiān)管主體在其監(jiān)管領(lǐng)域內(nèi)保持了監(jiān)管規(guī)則的一致性，既可發(fā)揮各個(gè)機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)，還可將多重機(jī)構(gòu)的不利最小化。與分業(yè)監(jiān)管模式相比，這種模式降低了多重監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間相互協(xié)調(diào)的成本和難度。同時(shí)，將審慎監(jiān)管和業(yè)務(wù)監(jiān)管分開，避免出現(xiàn)監(jiān)管真空或重復(fù)監(jiān)管。其最大優(yōu)勢(shì)在于通過(guò)牽頭監(jiān)管機(jī)構(gòu)的定期磋商協(xié)調(diào)，相互交換信息和密切配合，降低監(jiān)管成本，提高監(jiān)管效率。

我國(guó)金融監(jiān)管的歷史沿革及現(xiàn)狀

我國(guó)金融監(jiān)管的發(fā)展歷程大致可分為四個(gè)階段：

第一階段：1985-1992年，中央銀行行使金融監(jiān)管職能的初始階段。這一階段是人民銀行專門行使中央銀行職能的初期，主要依靠行政手段管理金融。工作重心是改革和完善信貸資金管理體制、加強(qiáng)中央銀行的宏觀調(diào)控。

第二階段：1993-1994年，是偏重于整頓式、合規(guī)性監(jiān)管的階段。此階段以1993年中央銀行提出整頓金融秩序、進(jìn)一步發(fā)揮中央銀行的監(jiān)管作用為契機(jī)，強(qiáng)調(diào)中央銀行的分支機(jī)構(gòu)要轉(zhuǎn)變職能，由過(guò)去側(cè)重于管資金、分規(guī)模，轉(zhuǎn)變到加強(qiáng)金融監(jiān)管上來(lái)。

第三階段：1995-1997年，金融監(jiān)管進(jìn)入有法可依階段。政府先后頒布《外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》、《金融機(jī)構(gòu)管理規(guī)定》等金融監(jiān)管法規(guī)，全國(guó)人大先后通過(guò)了《中國(guó)人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《票據(jù)法》、《保險(xiǎn)法》、《擔(dān)保法》和《關(guān)于懲治破壞金融秩序犯罪的決定》等金融法律，我國(guó)金融監(jiān)管開始走上依法監(jiān)管的軌道。

第四階段：1997年至今，金融監(jiān)管體制改革深化階段。這一時(shí)期，金融分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管體制進(jìn)一步完善，中國(guó)證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)相繼成立，銀行與其所辦的信托、證券業(yè)務(wù)相繼脫鉤。1999年，人民銀行進(jìn)行管理體制重大改革，撤銷了省級(jí)分行，建立了9個(gè)跨省區(qū)分行，中央銀行依法履行金融監(jiān)管職責(zé)的獨(dú)立性得到了進(jìn)一步增強(qiáng)。2003年3月，十屆人大一次會(huì)議決定成立中國(guó)銀監(jiān)會(huì)，依法對(duì)銀行、金融資產(chǎn)管理公司、信托公司以及其他存款類金融機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)督管理，形成了目前銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)分工明確的金融分業(yè)監(jiān)管體制。

我國(guó)金融監(jiān)管模式的變革分析

我國(guó)目前的金融監(jiān)管模式屬分業(yè)經(jīng)營(yíng)模式下的分業(yè)機(jī)構(gòu)監(jiān)管，這種金融監(jiān)管制度安排與1993年開始推行的分業(yè)經(jīng)營(yíng)體制是相適應(yīng)的。但是近年來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和金融深化的推進(jìn)，已經(jīng)出現(xiàn)了突破分業(yè)限制的金融創(chuàng)新實(shí)踐，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，開發(fā)出融合多行業(yè)特點(diǎn)的金融產(chǎn)品，如銀行、證券公司和信托公司聯(lián)合推出的優(yōu)質(zhì)信貸資產(chǎn)證券化、不良資產(chǎn)證券化，幾種金融機(jī)構(gòu)共管的企業(yè)年金，保險(xiǎn)公司推出投資連接產(chǎn)品、分紅保險(xiǎn)、保單抵押貸款等，銀行推出多方委托貸款、財(cái)務(wù)咨詢與顧問(wèn)等業(yè)務(wù)，信托公司推出貸款類信托、權(quán)益類信托、融資租賃類信托等，租賃公司推出項(xiàng)目融資租賃、以化解風(fēng)險(xiǎn)特征、實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)由當(dāng)事人共擔(dān)的創(chuàng)新租賃及投融資相結(jié)合的租賃方式，證券公司推出集合委托理財(cái)?shù)取?/p>

第二，充分利用各金融機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)開展各種業(yè)務(wù)合作，特別是在委托理財(cái)領(lǐng)域，盡可能挖掘、利用銀行的網(wǎng)點(diǎn)資源、資金資源與信用資源，以及證券公司的投資銀行專業(yè)知識(shí)、保險(xiǎn)公司的避險(xiǎn)功能及信托公司的靈活性和業(yè)務(wù)空間，進(jìn)行廣泛的合作和有目的的整合。

第三，金融機(jī)構(gòu)組織結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新?，F(xiàn)在市場(chǎng)上出現(xiàn)的各種金融控股公司和產(chǎn)融結(jié)合，一方面是為了進(jìn)入金融業(yè)，獲取金融資源、壟斷利潤(rùn)，另一方面通過(guò)復(fù)雜的股權(quán)安排，加強(qiáng)對(duì)其所控制的金融企業(yè)的管理，重新整合金融機(jī)構(gòu)間可產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)的資源，以間接達(dá)到突破分業(yè)經(jīng)營(yíng)的制度限制。而2005年2月20日出臺(tái)的《商業(yè)銀行設(shè)立基金管理公司試點(diǎn)管理辦法》，取消了商業(yè)銀行發(fā)起設(shè)立基金管理公司的法律和政策障礙，這一新的組織結(jié)構(gòu)的誕生可以說(shuō)對(duì)突破分業(yè)經(jīng)營(yíng)體制具有重要意義。

我國(guó)金融格局已經(jīng)發(fā)生了很大的變化，呈現(xiàn)金融結(jié)構(gòu)多樣化和金融風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜化的態(tài)勢(shì)。金融監(jiān)管的目的是保證金融體系的穩(wěn)定和保護(hù)存款人和投資者的利益，顯然我國(guó)現(xiàn)行的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置已不適應(yīng)金融經(jīng)營(yíng)體制發(fā)展的實(shí)際進(jìn)程，分業(yè)監(jiān)管體制已滯后于金融實(shí)踐，不利于金融創(chuàng)新和金融業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)。因此必須推進(jìn)金融監(jiān)管制度的改革，構(gòu)建有利于防范金融風(fēng)險(xiǎn)、降低監(jiān)管成本、提高監(jiān)管效率的現(xiàn)代化金融監(jiān)管體系。

近年來(lái)，有關(guān)我國(guó)金融監(jiān)管制度安排的方案很多，其中有代表性的體現(xiàn)在三個(gè)層面上：

第一，中央銀行的貨幣政策職能之所以與銀行監(jiān)管職能分開，理由是央行的貨幣職能與銀行監(jiān)管職能存在沖突，以至于影響監(jiān)管效率。

第二，單獨(dú)設(shè)置銀監(jiān)會(huì)，與證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)并列，暫時(shí)保持分業(yè)監(jiān)管的格局以適應(yīng)目前分業(yè)經(jīng)營(yíng)的局面。

第三，專門設(shè)立“金融監(jiān)督管理委員會(huì)”，與人民銀行平級(jí)，直屬于國(guó)務(wù)院。銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)等并入金融監(jiān)督管理委員會(huì)，該委員會(huì)成為金融監(jiān)管總牽頭人，實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管。

前兩個(gè)層面已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)，第三個(gè)層面就是統(tǒng)一監(jiān)管與分業(yè)監(jiān)管之爭(zhēng)。其實(shí)，金融監(jiān)管模式的選擇并不是簡(jiǎn)單的統(tǒng)一與分業(yè)，更重要的是在推進(jìn)金融監(jiān)管制度改革的過(guò)程中，必須堅(jiān)持以下三點(diǎn)：（1）監(jiān)管有效性，即以保證監(jiān)管制度安排朝著有利于監(jiān)管目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的方向進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管組織機(jī)構(gòu)與目標(biāo)的兼容性。（2）成本最小化，即無(wú)論是分業(yè)還是統(tǒng)一，監(jiān)管和推進(jìn)監(jiān)管體制改革本身都需要成本。（3）前瞻性，即要顧及未來(lái)金融格局的變化。

對(duì)未來(lái)我國(guó)金融監(jiān)管模式的建議

我國(guó)金融監(jiān)管組織機(jī)構(gòu)的變革和監(jiān)管模式的選擇應(yīng)基于以漸進(jìn)方式向混業(yè)經(jīng)營(yíng)過(guò)渡的思路，結(jié)合混業(yè)經(jīng)營(yíng)的具體進(jìn)程，實(shí)施相應(yīng)的監(jiān)管模式。建議具體的步驟由低到高分為三個(gè)階段：

第一階段：金融服務(wù)的融合階段。銀行、證券、保險(xiǎn)等各自保留原有的組織形式，相互之間通過(guò)簽定合作協(xié)議達(dá)成戰(zhàn)略聯(lián)盟，以期實(shí)現(xiàn)金融服務(wù)的融合。其特點(diǎn)是，沒(méi)有打破目前分業(yè)經(jīng)營(yíng)體制，沒(méi)有過(guò)大風(fēng)險(xiǎn)沖擊，能夠在一定層次上分享分業(yè)經(jīng)營(yíng)的好處，但是其合作的深度不夠，合作領(lǐng)域大多局限于中間業(yè)務(wù)領(lǐng)域。

在這個(gè)階段，監(jiān)管的重點(diǎn)在于對(duì)帶有混業(yè)色彩的金融工具的監(jiān)管，核心任務(wù)是完善各監(jiān)管主體職能，實(shí)現(xiàn)明確而有效的監(jiān)管，同時(shí)在此基礎(chǔ)上完善金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。2004年6月28日，《中國(guó)銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)在金融監(jiān)管方面分工合作的備忘錄》公布，這表明監(jiān)管層已意識(shí)到相互加強(qiáng)協(xié)調(diào)的重要性，為協(xié)調(diào)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)，提高監(jiān)管質(zhì)量與效率，在銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)三大監(jiān)管機(jī)構(gòu)各自獨(dú)立行使監(jiān)管職能的同時(shí)，建立監(jiān)管機(jī)構(gòu)聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，然而其制度設(shè)計(jì)和安排依然存在著許多有待完善的地方，包括三會(huì)與央行的分工合作，三會(huì)的調(diào)解機(jī)制，以及傳統(tǒng)監(jiān)管理念的變革。

同時(shí)，鑒于我國(guó)信用評(píng)級(jí)和外部審計(jì)尚未達(dá)到一定水平，金融監(jiān)管的基礎(chǔ)設(shè)施等還跟不上，應(yīng)重點(diǎn)改善金融監(jiān)管的基礎(chǔ)條件，如人才培養(yǎng)、監(jiān)管信息系統(tǒng)建設(shè)等，同時(shí)選擇中信、平安等具有混業(yè)經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)和條件的金融控股公司進(jìn)行混業(yè)監(jiān)管試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，為全面實(shí)行混業(yè)監(jiān)管做好實(shí)踐準(zhǔn)備。

第二階段：金融控股公司的迅猛發(fā)展階段。在產(chǎn)權(quán)改革到位、金融監(jiān)管體系健全的基礎(chǔ)上，不同類型的金融機(jī)構(gòu)開始以金融控股公司的方式建立某種聯(lián)合，生產(chǎn)銷售具有綜合金融功能的產(chǎn)品，推進(jìn)銀行、證券、保險(xiǎn)等業(yè)務(wù)在資產(chǎn)、負(fù)債和中間業(yè)務(wù)領(lǐng)域的全面對(duì)接。

在這個(gè)階段，應(yīng)該以對(duì)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管為重心，建立起以風(fēng)險(xiǎn)為中心的監(jiān)控體系。針對(duì)分業(yè)監(jiān)管體制實(shí)施中所出現(xiàn)的各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間協(xié)調(diào)性差和存在監(jiān)管真空問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)盡快落實(shí)2004年2月1日開始施行的新《中國(guó)人民銀行法》中關(guān)于國(guó)務(wù)院建立金融監(jiān)督管理協(xié)調(diào)機(jī)制的規(guī)定，提高監(jiān)管機(jī)構(gòu)聯(lián)席會(huì)議機(jī)制的權(quán)威性和重要性，通過(guò)立法形式使金融監(jiān)管聯(lián)系會(huì)議制度法制化，同時(shí)考慮設(shè)立一個(gè)高于三會(huì)規(guī)格的常設(shè)機(jī)構(gòu)——金融監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會(huì)，成員由一行三會(huì)及財(cái)政部、發(fā)改委等綜合部門共同參加，以該委員會(huì)為牽頭機(jī)構(gòu)，定期召開監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議，建立信息共享機(jī)制，并負(fù)責(zé)制定金融業(yè)監(jiān)管的有關(guān)政策，確定金融體系的重大問(wèn)題，銀、證、保三會(huì)則由政策制定者轉(zhuǎn)變?yōu)檎叩木唧w執(zhí)行者，逐步建立起牽頭監(jiān)管模式，由牽頭監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)金融控股公司的全面監(jiān)管。

第三階段：金融系統(tǒng)未來(lái)發(fā)展的趨勢(shì)，即允許統(tǒng)一法人模式的全能銀行與多級(jí)法人模式的金融控股公司并存、“百貨公司式”的綜合金融服務(wù)公司與“精品店式”的專業(yè)金融機(jī)構(gòu)并存，金融機(jī)構(gòu)和金融市場(chǎng)成為一個(gè)有機(jī)的整體。

在這個(gè)階段，混業(yè)經(jīng)營(yíng)體制逐步確立，監(jiān)管制度、監(jiān)管法律逐步完善，全面建立一個(gè)適應(yīng)混業(yè)經(jīng)營(yíng)要求的金融監(jiān)管體系，形成統(tǒng)一的混業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)跨行業(yè)、跨市場(chǎng)的全面金融監(jiān)管。合并銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)，以原金融監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會(huì)為基礎(chǔ)成立中國(guó)金融監(jiān)管委員會(huì)，全面負(fù)責(zé)金融監(jiān)管工作，逐步形成具有我國(guó)特色的集中統(tǒng)一的金融監(jiān)管體制。金融監(jiān)督協(xié)調(diào)委員會(huì)的結(jié)構(gòu)見(jiàn)圖1。

（作者為中信金融控股公司副總裁）