論行政許可信賴保護原則

［摘要］行政許可信賴保護原則是私法領域的“誠信原則”在公法領域的轉化和延伸。我國《行政許可法》首次以法律的形式確立了這一原則，是我國行政法制建設史上的一項重大建樹，具有重要的理論意義和現實意義。本文就行政許可信賴保護原則的涵義、價值以及進一步完善進行了論述。

［關鍵詞］行政許可信賴保護完善

一、行政許可信賴保護原則的涵義

行政信賴保護原則最早是由德國行政法院根據法律的安全性原則和民法的誠實信用原則逐步確立的，其目的在于“保護人民權利，首重法律秩序之安定”^①。后來，許多國家和地區也相繼效仿，并逐步成為行政法的一項基本原則。關于行政信賴保護原則的內涵，學者們闡述不一。有的學者認為，行政信賴保護原則是指“基于維護法律秩序的安定性和保護社會成員正當權益的考慮，當社會成員對行政過程中某些因素的不變性形成合理信賴，并且這種信賴值得保護時，行政主體不得變動上述因素，或在變動上述因素后必須合理補償社會成員的信賴損失”^②。有的學者認為，行政信賴保護原則是指“行政相對人或第三人對行政主體的行政行為的確定性形成合理信賴，且這種信賴值得保護時，行政主體不得變更、撤銷或廢止該行政行為，如因公共利益需要或者行政行為違法而確需變更、撤銷或廢止，必須對行政相對人或第三人造成的損害予以補償或賠償?！?sup>③我們認為，行政信賴保護原則的涵義可以從以下三個方面進行分析：

一是信賴基礎。信賴基礎是行政信賴保護的首要條件和存在的基礎，它是指信賴主體是依據什么而產生了信賴，這種信賴的依據法律是否予以保護。若這種信賴的依據不受法律保護，也就不可能產生行政信賴保護的問題。

二是信賴表現。信賴表現，也稱信賴行為，是指信賴主體基于對行政行為的信賴而進行了相應的作為或不作為的具體行為。

三是信賴值得保護。信賴值得保護包括信賴的正當性與利益衡量兩方面內容。所謂正當的信賴是指“人民對國家之行為或法律狀態深信不疑，且對信賴基礎之成立為善意并無過失，若下來之成立系可歸責于人民之事由所致，信賴即非正常，而不值得保護”^④。所謂利益衡量是指信賴利益保護的方式是采用存續保護還是財產保護必須將公共利益與信賴利益進行衡量。

通過對行政信賴保護原則涵義的分析，我們可以對行政許可信賴保護原則的涵義作如下概括：行政許可信賴保護原則是指在實施行政許可過程中，基于保護信賴主體的信賴利益，行政主體不得擅自改變行政許可決定；若為公共利益的需要，確需變更、撤銷或廢止行政許可時，行政主體必須給予信賴主體相應的補償或賠償的一項法律原則。

二、行政許可信賴保護原則的內容及其價值

（一）行政許可信賴保護原則的內容

《行政許可法》從以下兩個方面確立了行政許可信賴保護原則。

一是合法行政許可行為的信賴保護。《行政許可法》第８條規定：“公民、法人或其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可。行政許可所依據的法律、法規、規章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化的，為了公共利益的需要行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可，由此給公民、法人或者其他組織造成損失的，行政機關應當依法給予補償。”

二是違法行政許可行為的信賴保護。《行政許可法》第６９條規定：“有下列情形之一的，作出行政許可決定的行政機關或者其上級行政機關，根據利害關系人的請求或者依據職權，可以撤銷行政許可：（一）行政機關工作人員濫用職權、玩忽職守作出準予行政許可決定的；（二）超越法定職權作出準予行政許可決定的；（三）違反法定程序作出準予行政許可決定的；（四）對不具備申請資格或者不符合法定條件的申請人準予行政許可的；（五）依法可以撤銷行政許可的其他情形。被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可的，應當予以撤銷。依照前兩款的規定撤銷行政許可，可能對公共利益造成重大損害的，不予撤銷。依照本條第一款的規定撤銷行政許可，被許可人的合法權益受到損害的，行政機關應當依法給予賠償。依照本條第二款的規定撤銷行政許可的，被許可人基于行政許可取得的利益不受保護?！睆脑撘幎梢钥闯?，違法行政許可行為的信賴保護主要包括以下內容：

首先，區分了“可以撤銷”和“應當撤銷”兩種類型。行政許可行為是由行政機關違法作出的，作出行政許可決定的行政機關或者其上級行政機關，根據利害關系人的請求或者依據職權，可以撤銷。若被許可人是以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可的，行政機關應當撤銷。也就是說，如果違法行政許可行為是由行政主體造成的，該項行政許可未必撤銷；因為撤銷該項行政許可必須考慮公民、法人或其他組織的行政信賴利益。

其次，限制了違法行政許可的撤銷權。《行政許可法》明確規定對可能對公共利益造成重大損害的行政許可，不予撤銷。從這一點我們可以看出，一項違法的行政許可，即使是被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可，未必一律撤銷。如果對公共利益有可能造成重大損害的，該項違法行政許可不予撤銷。

再次，財產賠償是違法行政許可信賴保護的主要方式。違法行政許可行為的撤銷，使被許可人或者第三人的合法權益受到損害的，行政機關應當依法賠償，但被許可人或者第三人以不正當手段獲取行政許可而產生信賴利益的不予保護。

（二）行政許可信賴保護原則的價值

信賴保護原則在《行政許可法》中的確立，對于我國的行政法的理論與實踐有著重要的價值。

一是有利于維護政府形象，建立誠信政府、責任政府。行政許可信賴保護原則首先要求政府值得人民信賴，行政機關及其工作人員必須樹立“誠信”意識，更加合理地行使行政許可權，對違法行政許可決定的撤銷和對合法行政許可決定的變更、撤回必須取信于民，不能缺乏誠信，出爾反爾。其次行政許可信賴保護原則要求政府在變更、撤回、撤銷行政許可時應承擔相應的責任，給予信賴人合理的補償或賠償。

二是有利于維護被許可人或者第三人的合法權益。行政許可信賴保護原則不僅有效地約束了行政機關擅自改變已經生效的行政許可和隨意撤銷違法的行政許可，而且充分保障了被許可人或者第三人因行政機關變更、撤回、撤銷行政許可而產生的信賴利益，使其能得到有效的補償或賠償。

三是有利于我國經濟建設和適應入世的需要。行政許可信賴保護原則的確立不僅有利于規范行政機關行政行為，而且有利于維護公平競爭的市場環境。尤其是我國入世以后，國家應積極履行承諾，維護責任大國形象，督促政府及其工作人員在實施行政許可行為中落實誠實信用原則，在國際經濟交往中依法保護外商的行政信賴利益。只有這樣，才能為我國吸引更多的外資創造良好的經濟環境，從而使我國的經濟建設適應世界的潮流。

四是有利于促進我國的法治建設。《行政許可法》對信賴保護原則的規定在我國行政法領域尚屬首次，具有重大的實踐意義。行政許可信賴保護原則是我國法治建設成果的又一個重要體現，隨著法治建設的逐步深入，信賴保護原則必將在行政法領域全面推行^⑤。

三、行政許可信賴保護原則的完善

從上述的分析可以看出，我國《行政許可法》不僅確立了信賴保護原則，而且具體內容也比較全面。但是，也存在著美中不足之處，如補償或賠償的標準不統一、沒有規定行政許可撤銷具體程序等等。盡管在短期內修改《行政許可法》不太現實，但進行這方面的理論研究仍有必要。我們認為，要從依法治國和法治政府的高度，進一步完善行政許可信賴保護原則。

一是應明確界定公共利益的范圍。我們認為應當在法律中明確界定公共利益的范圍，規定哪些屬于公共利益，哪些不屬于公共利益。這樣既可以規范行政行為，又可以保護行政信賴利益，更可以把行政許可信賴保護原則落到實處^⑥。

二是應明確行政信賴利益的補償或賠償標準。我們認為，行政許可信賴利益的補償或賠償標準至少應當有一個參照標準，做到有法可依、有章可循。在實踐中，行政信賴利益的補償或賠償標準可以以信賴利益的實際損失為補償或賠償的下限，以其期待利益為補償或賠償的上限，由行政機關依據自由裁量權原則根據當地的實情加以明文規定為妥^⑦。

三是應增補行政許可撤銷程序。《行政許可法》對行政許可的撤銷程序存在著明顯的法律空白。為了彌補這一方面的空白，我們建議應在正在起草的《行政程序法》中設置授益性行政行為的撤銷、撤回程序，使行政許可信賴保護原則在實體上和程序上形成有機的統一^⑧。

四是應規定行政許可撤銷權的行使期間。我國《行政許可法》沒有限制撤銷權行使的時間，容易使有關法律關系處于不穩定狀態。為此，我們建議應當在今后的立法中為行政許可撤銷確立一個有效的行使期限（比如一年或更短的時間）以對行政機關進行限制，從而使行政許可信賴利益得到穩定的法律保護和及時的法律救濟。如《德國行政程序法》第４８條第４項規定：“行政機關知道有構成撤銷的理由的事實后，應在一年內撤銷之?！?/p>

注釋：

①［臺］羅傳賢：《行政程序法基礎理論》，臺灣五南圖書出版公司１９９３年版，第６５頁。

②李春燕：《行政信賴保護原則研究》，載《行政法學研究》２００１年第３期。

③⑤方世榮：《簡論〈行政許可法〉的信賴保護原則》，載《黨政干部論壇》２００４年第６期。

④城仲模主編：《行政法之一般法律原則》（二），臺灣三民書局１９９７年版第２４１頁。

⑥胡建淼等：《公共利益的法理之維》，載《法學》２００４年１０期。

⑦林明華：《行政許可信賴保護原則研究》，載《廈門特區黨校學報》２００４年第６期。

⑧徐偉、蔣鵬：《我國行政可撤銷程序初探——兼論我國信賴保護制度之完善》，載《重慶郵電學院學報》社會科學版２００５年第１期。