論政策失敗的原因及預(yù)防對(duì)策

摘 要：政策失敗是人們?cè)谡邔?shí)踐和政策科學(xué)研究過(guò)程中經(jīng)常遇到的一個(gè)問(wèn)題。本文在綜述影響政策執(zhí)行效果因素的前提下分析了政策失敗的原因，并據(jù)此提出了預(yù)防、克服政策失敗的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：政策失敗 執(zhí)行偏差 政策優(yōu)化 政策監(jiān)督

政策制定和實(shí)施關(guān)系到社會(huì)價(jià)值的分配，關(guān)系到預(yù)定政策目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，也關(guān)系到國(guó)家的穩(wěn)定和社會(huì)的發(fā)展。實(shí)踐中不少政策因?yàn)橹贫ê蛯?shí)施中各種因素的影響，未能實(shí)現(xiàn)其預(yù)定的政策目標(biāo)。政策失敗不僅意味著政策不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用和政策投入的浪費(fèi)，還往往給社會(huì)造成巨大的破壞，危害了人民群眾的利益，損害了黨和政府在人民群眾中的威信。因此，認(rèn)真探討政策失敗的原因，以期找到有效的治理政策失敗的辦法，無(wú)論是對(duì)政策實(shí)踐還是對(duì)政策科學(xué)研究，都有著重要意義。

1 影響政策執(zhí)行效果的因素綜述

1．1 政策本身因素

首先要求政策合法化，即政策規(guī)定合乎民意，政策規(guī)定和政策制定程序也要合乎法律規(guī)定和法定程序；其次，政策具有合理性，包括兩方面的指標(biāo)：政策規(guī)定的各項(xiàng)內(nèi)容最終反映了客觀存在的現(xiàn)實(shí)情況，符合事物的發(fā)展規(guī)律；政策的執(zhí)行具有現(xiàn)實(shí)的可能性，具備切實(shí)解決這一問(wèn)題的條件；再次，政策要有穩(wěn)定性，在其有效期限內(nèi)處于一種相對(duì)穩(wěn)定的狀態(tài)；最后，政策方案和目標(biāo)具體明確，政策措施和行動(dòng)步驟明確。

1．2 政策執(zhí)行主體因素

政策執(zhí)行主體的知識(shí)結(jié)構(gòu)是否豐富，組織能力是否強(qiáng)；政策執(zhí)行主體的意向和工作態(tài)度是否積極配合；政策執(zhí)行主體所選擇的執(zhí)行手段是否恰當(dāng)；執(zhí)行機(jī)構(gòu)組織間的溝通與協(xié)調(diào)是否暢通；這些因素都關(guān)系到政策執(zhí)行的成效。

1．3 政策目標(biāo)群體因素

包括三個(gè)方面：第一，政策合法化的影響。如果政策具備相應(yīng)的合法性和權(quán)威性，就容易獲得目標(biāo)群體的認(rèn)同和接受，反之被接受的可能性就會(huì)降低，執(zhí)行起來(lái)阻力就大；第二，政策與人們實(shí)際利益的關(guān)系。一般說(shuō)來(lái)，那些獲得較多利益的人們對(duì)政策持積極的態(tài)度，而那些獲益較少的人們對(duì)政策持消極態(tài)度，甚至抵觸情緒；第三，政策的價(jià)值取向與目標(biāo)群體中流行的價(jià)值觀、倫理道德和信仰傳統(tǒng)的符合程度。如果符合程度較高的話，政策就容易得到接受和執(zhí)行；反之，政策非但不能得到接受，而且可能遭到激烈的反對(duì)。

1．4 政策資源因素

包括最基本的財(cái)力和人力資源，作為政策制定重要依據(jù)的信息資源，和在共同活動(dòng)中起支配意志的權(quán)威資源。

1．5 政策環(huán)境因素

首先就政治環(huán)境而言，政治的安定與否、政治文化以及輿論導(dǎo)向都是影響政策執(zhí)行的重要因素。另外，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，作為一種政治現(xiàn)象，政策的制定與實(shí)施要受到經(jīng)濟(jì)環(huán)境的制約和影響。同時(shí)一定的社會(huì)心理態(tài)度也是政策能否有效得到執(zhí)行的重要條件，因?yàn)樗苯佑绊懙饺藗冋涡袨椤?/p>

2 政策失敗的原因

2．1 政策本身的缺陷

(1)政策目標(biāo)不正確。這是政策有效執(zhí)行和政策成功的根本前提。政策的正確性，首先要求目標(biāo)方向的正確；其次要求政策制定具有科學(xué)的理論基礎(chǔ)，嚴(yán)密的邏輯關(guān)系，科學(xué)的規(guī)劃程序。正確的政策反映事物發(fā)展的客觀規(guī)律，代表人民的根本利益，能夠促進(jìn)社會(huì)發(fā)展，能被執(zhí)行者認(rèn)同，被政策對(duì)象所擁護(hù)，因而較容易獲得成功。相反，不正確的政策必然會(huì)在政策執(zhí)行者、政策對(duì)象的消極應(yīng)付和抵制中擱淺。

(2)政策內(nèi)容不具體。政策的明確具體性是政策有效執(zhí)行和政策成功的關(guān)鍵。它必須明確具體，具有技術(shù)上的可行性和可操作性，這既包括政策方案和目標(biāo)的明確表達(dá)，也包括政策措施和行動(dòng)步驟的明確規(guī)定。此外，政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)必須是政策執(zhí)行者職權(quán)范圍的事；政策方案應(yīng)該指明所期望的結(jié)果，并要明確規(guī)定完成的期限。模棱兩可、含糊不清的政策自然令人無(wú)法執(zhí)行，也容易引起政策界限不清和導(dǎo)致政策隨意變通。

(3)政策不配套。政策運(yùn)行的一個(gè)基本要求就是配套實(shí)施，任何一項(xiàng)具體政策都是整個(gè)政策群的一個(gè)子系統(tǒng)，只有當(dāng)政策間的相互配套、協(xié)調(diào)一致時(shí)，才能取得良好的整體效應(yīng)。如果政策以單一政策形式出現(xiàn)，而不是以政策群的形式出現(xiàn)，忽視了政策的整體性和相互配套，只抓住某一項(xiàng)政策或政策的某一方面，片面追求單一目標(biāo)或某一方面的利益，就會(huì)損害整體利益。

(4)政策多變。不論是哪一種政策，一經(jīng)制定出來(lái)并加以實(shí)施，就必須保持一定的穩(wěn)定性，在該政策目標(biāo)達(dá)到之前，不應(yīng)輕易變改。否則不僅會(huì)喪失政策的嚴(yán)肅性，而且會(huì)使政策執(zhí)行者和廣大人民群眾感到無(wú)所適從，影響到對(duì)政策的信任程度和執(zhí)行政策的堅(jiān)定性，從而損害黨和政府的威信。任何一項(xiàng)政策的執(zhí)行，都需要有一個(gè)過(guò)程，在政策多變的情況下，甚至還沒(méi)等完全“反應(yīng)”過(guò)來(lái)，政策的變化又一次發(fā)生，這樣當(dāng)然不能使政策得到有效實(shí)施，更不用說(shuō)政策獲得成功了。

2．2 政策執(zhí)行的偏差

所謂“徒法不足以自行”，一項(xiàng)宗旨正確，內(nèi)涵完美的政策，若不能確實(shí)執(zhí)行，則終將徒勞無(wú)功，乃致失敗。

2．2．1由于利害沖突導(dǎo)致政策執(zhí)行偏差。按照“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，每個(gè)人都追求自身利益的最大化，政策執(zhí)行者也不例外。當(dāng)政策的貫徹執(zhí)行觸動(dòng)了政策執(zhí)行者本身的既得利益或是對(duì)他們自己不利時(shí)，他們便會(huì)想方設(shè)法地去抵制政策，要么截留政策，要么就是“上有政策，下有對(duì)策”。

2．2．2出于局部利益的需要導(dǎo)致濫用政策。具體表現(xiàn)有以下幾個(gè)方面：①一些地區(qū)為了局部利益，任意擴(kuò)大政策使用范圍對(duì)象，或者行使上一級(jí)政府部門行使的政策執(zhí)行權(quán)，形成濫用政策，妨礙了政策的正確貫徹執(zhí)行。②政策執(zhí)行者在執(zhí)行政策過(guò)程中，為了自身的、部門的或地方的利益，對(duì)政策作出只符合自己利益的解釋，偏離了政策本來(lái)的精神內(nèi)容。③政策執(zhí)行者在執(zhí)行政策時(shí)，把一個(gè)完整的政策加以分解，斷章取義，將對(duì)自己有利的部分加以貫徹執(zhí)行，對(duì)自己不利的部分則置之腦后，使政策執(zhí)行嚴(yán)重偏差。

2．2．3由于認(rèn)識(shí)不足導(dǎo)致對(duì)政策采取消極或抵觸態(tài)度。例如，由于“左”的思想長(zhǎng)期影響，一部分農(nóng)村基層干部，對(duì)黨的在農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制政策，開(kāi)始很不理解，將其錯(cuò)誤地等同于資本主義，因此，有的干部對(duì)此政策執(zhí)行不積極，放任自流，有的則拒不執(zhí)行。

2．2．4由于政策水平不高導(dǎo)致政策執(zhí)行偏差。從主觀上說(shuō)，有些干部是愿意認(rèn)真執(zhí)行政策的，但由于文化、理論、政策水平較低，常常容易引起政策執(zhí)行偏差。就會(huì)出現(xiàn)對(duì)政策的精神實(shí)質(zhì)把握不透、對(duì)政策的界限區(qū)分不清或者執(zhí)行政策時(shí)機(jī)械照搬照套。

3 克服政策失敗的對(duì)策

從上面對(duì)政策失敗的原因分析中，我們可以得出結(jié)論，要防止和克服政策失敗，就要從政策制定和政策執(zhí)行兩方面著手。

3．1 積極促進(jìn)政策優(yōu)化，努力提高政策制定的質(zhì)量和水平

3．1．1健全、完善公共決策體制。決策體制是否科學(xué)、合理，是決定因素之一。我們必須建立、健全符合時(shí)代要求的、科學(xué)的、民主的現(xiàn)代決策體制。

(1)建立、健全公共決策系統(tǒng)。科學(xué)的決策系統(tǒng)應(yīng)該包括信息、參謀、決斷和監(jiān)控四個(gè)子系統(tǒng)合一的一個(gè)大系統(tǒng)，其內(nèi)部的四個(gè)子系統(tǒng)各有分工，共同配合完成政策制定的工作。決策系統(tǒng)與決策環(huán)境、決策對(duì)象之間的互動(dòng)作用的頻繁復(fù)雜要求各系統(tǒng)間的工作要進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化。參謀子系統(tǒng)更多地承擔(dān)決斷子系統(tǒng)的一些基礎(chǔ)工作，如對(duì)每個(gè)備選方案進(jìn)行更充分的分析論證；信息子系統(tǒng)要更多地取代參謀子系統(tǒng)的常規(guī)工作，如做方案的優(yōu)化工作等；而決斷子系統(tǒng)則更多地加強(qiáng)對(duì)政治因素、社會(huì)群體心理因素、決策效果影響等一些難以把握的問(wèn)題進(jìn)行整體的分析研究，以作出精確的決斷。另外，充實(shí)完善的信息工作機(jī)構(gòu)，靈敏、暢通的信息網(wǎng)絡(luò)，可以避免信息的片面性和短缺。

(2)理順公共決策主體關(guān)系，合理劃分中央和地方事權(quán)。公共決策主體就是決策系統(tǒng)中的決斷子系統(tǒng)。理順各決策主體關(guān)系的目的，一是避免越權(quán)的決策行為；二是避免決策的沖突和矛盾，現(xiàn)實(shí)生活中“政出多門”、“多頭政策”致使執(zhí)行者無(wú)所適從的現(xiàn)象并不少見(jiàn)。合理劃分中央和地方事權(quán)，這是理順決策主體關(guān)系的一個(gè)最重要方面。明確劃分中央和地方的權(quán)責(zé)范圍，規(guī)定在各自的權(quán)責(zé)范圍內(nèi)行使決策權(quán)，宏觀政策由中央制定，微觀政策由地方自主制定，中央和地方權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)，克服過(guò)去中央權(quán)力偏重或地方權(quán)力偏重的傾向，避免不必要的沖突，促進(jìn)中央和地方工作的決策協(xié)調(diào)。

(3)提高決策參與人員的素質(zhì)。具體措施包括：①加強(qiáng)決策者的集體班子建設(shè)。要從班子成員的政治素質(zhì)以及年齡、知識(shí)、能力和性格的結(jié)構(gòu)等方面人手，合理配備決策班子，提高決策者的整體功能。②提高參謀人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。一是要充實(shí)參謀咨詢部門的力量，并注意人員學(xué)科知識(shí)的合理搭配；二是加強(qiáng)對(duì)咨詢?nèi)藛T的教育培訓(xùn)，使他們成為具備現(xiàn)代決策理論素養(yǎng)，有較寬的知識(shí)面，掌握現(xiàn)代決策方法、技術(shù)的高級(jí)專門人才。③提高信息工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。一是要對(duì)信息工作人員進(jìn)行思想政治和科學(xué)文化知識(shí)、信息管理技術(shù)培訓(xùn)；二是要加強(qiáng)對(duì)他們信息工作的熱忱和敏感性的培養(yǎng)。

3．1，2決策過(guò)程的科學(xué)化

(1)遵循科學(xué)的決策程序，實(shí)現(xiàn)決策過(guò)程的程序化。任何決策都是個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，有其內(nèi)在的規(guī)律性。制定政策特別是宏觀政策和重大政策，是一個(gè)非常復(fù)雜的決策過(guò)程，必須嚴(yán)格遵循合乎科學(xué)決策規(guī)律的決策程序。科學(xué)的決策程序應(yīng)為：政策問(wèn)題的認(rèn)定一一發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，確立對(duì)象；政策議程的確立一一分析矛盾，確定目標(biāo)；政策的規(guī)劃、制定一一設(shè)計(jì)方案，論證選優(yōu)；政策的審議通過(guò)一一民主討論，集體決定。

(2)強(qiáng)化人民群眾在決策中的作用，促進(jìn)決策過(guò)程民主化。決策在很大程度上是對(duì)社會(huì)價(jià)值作權(quán)威性的分配，如果政府決策能充分反映人民的利益和愿望，人民群眾對(duì)關(guān)系切身利益的社會(huì)重大決策的參與越積極廣泛，人民群眾與政府的行動(dòng)配合越密切，政府的政策成功率就越高，政府在人民群眾中的威望也就越高。我們一方面要大力發(fā)展教育科學(xué)文化事業(yè)，提高廣大人民群眾的科學(xué)文化素質(zhì)，提高人民群眾參與決策的意識(shí)和水平；另一方面我們要建立決策參與機(jī)制，進(jìn)一步拓寬決策參與渠道，建立社會(huì)交流和協(xié)調(diào)制度，提高決策過(guò)程的透明度，以保證人民群眾能有效參與決策。

3．2 強(qiáng)化對(duì)政策執(zhí)行的監(jiān)督，防止和減少政策執(zhí)行偏差

所謂政策監(jiān)督，是指為了保證政策的正確貫徹執(zhí)行，達(dá)到預(yù)期政策目標(biāo)，而對(duì)政策執(zhí)行者的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)察、督促的過(guò)程。許多正確的政策，往往因?yàn)檎邎?zhí)行的偏差導(dǎo)致政策失敗，其中的一個(gè)重要根源在于政策執(zhí)行者的不恰當(dāng)?shù)幕顒?dòng)。因此，要防止和減少政策失敗現(xiàn)象的發(fā)生，就必須加強(qiáng)監(jiān)督，即加強(qiáng)對(duì)政策執(zhí)行者活動(dòng)的監(jiān)督。

3．2．1建立完整的監(jiān)督體系，強(qiáng)化政府內(nèi)部監(jiān)督

首先要建立完整的監(jiān)督體系，保證監(jiān)督主體的多樣性，形成政策執(zhí)行機(jī)關(guān)自身、執(zhí)政黨、國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)以及民主黨派、社會(huì)團(tuán)體和人民群眾為監(jiān)督主體全方位的監(jiān)督體系。我們還要特別加強(qiáng)政府內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)政策執(zhí)行的監(jiān)督。政府內(nèi)部監(jiān)督具有直接、及時(shí)、靈活的優(yōu)點(diǎn)，因此要重視它的作用：首先要實(shí)行雙向監(jiān)督，即加強(qiáng)上級(jí)與下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間的相互監(jiān)督；其次應(yīng)擴(kuò)大行政專門監(jiān)督部門的處置權(quán)，使監(jiān)察部門的監(jiān)察權(quán)與處置權(quán)一致起來(lái)，提高專門監(jiān)督部門的權(quán)威性，增強(qiáng)其威懾力。

3．2．2明確職責(zé)，制定必要的執(zhí)行法規(guī)和制度

這是政策監(jiān)督的起點(diǎn)和依據(jù)。為保證政策的貫徹執(zhí)行，每項(xiàng)政策都必須明確由誰(shuí)來(lái)執(zhí)行，同時(shí)必須使每一個(gè)執(zhí)行者明確自己的職責(zé)，即自己應(yīng)該干什么，怎么干，干到什么程度，出現(xiàn)問(wèn)題怎么辦。職責(zé)明確的同時(shí)，還要制定必要的執(zhí)行法規(guī)和制度，具體規(guī)定在執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的種種情況的處理。這些法規(guī)制度主要有：①目標(biāo)責(zé)任制。用來(lái)確保每個(gè)執(zhí)行者都能夠明確自己在執(zhí)行政策過(guò)程中應(yīng)該做什么，做到何種程度。②檢查監(jiān)督制度。目標(biāo)責(zé)任制制定后，執(zhí)行的效果如何，必須進(jìn)行及時(shí)了解和恰當(dāng)評(píng)價(jià)。③獎(jiǎng)勵(lì)懲罰制度。這一制度的建立使得整個(gè)管理制度形成良性循環(huán)，保證整個(gè)管理制度穩(wěn)步運(yùn)行。

3．2．3監(jiān)督執(zhí)行情況，對(duì)不執(zhí)行政策者和違反政策者依法規(guī)進(jìn)行處罰

監(jiān)督執(zhí)行情況是政策監(jiān)督的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。政策頒布后，執(zhí)行者是否執(zhí)行了，是全面執(zhí)行還是打了折扣，需要通過(guò)監(jiān)督去發(fā)現(xiàn)，也需要經(jīng)過(guò)監(jiān)督去促使沒(méi)有執(zhí)行者或不想執(zhí)行者去執(zhí)行，促使打折扣者全面執(zhí)行。同時(shí)，政策監(jiān)督并不到此為止，因?yàn)閷?duì)于抵制和違反政策者，不能與如實(shí)執(zhí)行政策者一視同仁，也不能將經(jīng)指出而改過(guò)的人與經(jīng)指出仍不改的人同樣處理。特別是對(duì)于后者，指出其不足之后仍不改正，政策還是得不到落實(shí)。因此，必須對(duì)這部分人按性質(zhì)不同依法進(jìn)行懲處。否則，政策監(jiān)督將失去權(quán)威，不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用，政策執(zhí)行偏差乃至政策失敗仍將在所難免。這樣能夠幫助政策落實(shí)到位，避免政策執(zhí)行中的惡性循環(huán)。

綜上所述，政策執(zhí)行效果涉及了很多方面的因素，是一個(gè)系統(tǒng)的復(fù)雜過(guò)程。我們需要從作為源頭的政策制定階段開(kāi)始抓起，一直貫穿到最后的效果驗(yàn)收。同時(shí)我們也需要更多的政策執(zhí)行理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)指導(dǎo)我們的工作。要實(shí)現(xiàn)科學(xué)優(yōu)化的政策執(zhí)行結(jié)果，我們還需要不斷積極地探索，努力地踐行。

參考文獻(xiàn)：

1．朱仁顯，劉金華，政策失效原因剖析，理論探討，1998，(6)

2．于新恒，政策“失效”現(xiàn)象及其矯正，決策研究，1997，(3)

3．詹國(guó)彬，“政策失敗”因素探究，福建行政學(xué)院福建經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2002，(4)

4．周志樹(shù)，公共政策，西安：西北大學(xué)出版社，2001

5．張永堅(jiān)，政策失敗的原因及對(duì)策，求實(shí)，2001，(4)

6．陳振明，政策科學(xué)， 中國(guó)人民大學(xué)出版社，1998

(作者單位：鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院)