新農村金融：美國的經驗及中國的路徑選擇

摘要：發展農村經濟、建設社會主義新農村離不開農村金融的支持，我國現存農村金融體制的種種缺陷已經成為阻礙農村進步的絆腳石。其他國家，尤其是一些發達國家普遍建立比較完備的農村金融體制，很好的支持了農村和農業經濟的發展，為我國農村金融的改革提供借鑒。本文對美國農村金融體制進行考察，對其農村金融組織體系及配套的扶持政策進行評介，并對比我國農村金融的不足，提出與社會主義新農村建設相適應的農村金融體制改革路徑選擇。主要結論有：我國農村金融體制改革，要發揮市場機制的導向作用，建立農村資金良性循環機制；政府應該承擔主導作用，建立多層次、全方位的農村金融體制等。

關鍵詞：農村金融 社會主義新農村金融體制改革 長效機制

建設社會主義新農村，必須堅持以發展農村經濟為中心，而發展農村經濟離不開農村金融的支持。農村金融作為農村經濟發展中最為重要的資本要素配置制度，其作用越來越明顯，農村金融興，則農業興，農村金融活，則農業活。從其他國家農業發展經驗來看，無論是發達國家、還是發展中國家，都十分重視農村金融體制建設。在一些農村金融發展比較好的國家，普遍建立起包括政策性金融、合作金融、以及農村保險在內的全方位、多層次的金融體制，建立起支持農村建設資金循環的長效機制，較好支持農村和農業發展，維護廣大農民利益。通過對這些國家的農村金融體制進行比較分析，提出了我國農村金融體制改革和完善的路徑選擇。

一、美國農村金融體制的現狀及其經驗

美國是世界上農業最發達國家，這與其完備的農村金融體制密不可分。美國農村金融體制構建的基本原則是為農業發展提供資金支持。經過多年的發展，美國農村從整體上形成了多層次、全方位的金融體制，通過政府補貼、發展農村金融體系、增加農業貸款和農業生產社會化等各種渠道，為農業融通資金，滿足農業發展的各種資金需要，為農業現代化提供了資金保障。

美國農村金融制度屬于一種復合信用型模式(白欽先等，1993年)，這種模式具有如下特點：一是提供農業信貸資金的機構中，既有專業的農村金融機構，也有其他類型的金融機構。二是在金融組織體系上，一般是合作性金融機構、政策性金融機構及商業性金融機構并存。美國現在的農村金融體系已經形成了政府主導型的農村政策性金融體系、農村合作金融體系以及農村商業性金融體系三種體系共同發展的局面。

(一)美國政策性農村金融體系

美國根據《農業信貸法》建立了一個分工合理、相互配合的政策性金融體系，這個體系由農民家計局、農村電氣化管理局、商品信貸公司和小企業管理局組成。美國政策性農村金融機構，是由美國聯邦政府主導創建的，專門針對本國農業發展和農村發展提供融資的政策性機構。其主要功能是為農業生產和與農業生產有關的活動提供信貸資金和服務，并且通過信貸活動，調節農業生產規模和發展方向，貫徹實施農村金融政策，控制農業發展規模等。這些金融機構的資金主要來源于政府提供的資本金、預算撥款、貸款周轉資金和部分借款，資金運用主要是提供一些商業銀行和其他貸款機構不愿提供貸款，但在貸款對象上各有側重。

1、以改善農民生活、改進農業生產為宗旨的農民家計局。農民家計局的前身是農業重振管理局，該機構不以盈利為目的，其借款人主要是那些無法從商業銀行和其他農業信貸機構借到貸款的農業從業人員，幫助貧困地區和低收入的農民解決資金短缺問題。近年來，農民家計局也成為美國政府貫徹實施農業政策的主要工具。如美國政府為了合理利用農業生產資源，通過農民家計局對農場主發放興修水利和土地改良貸款，期限可達40年之久。到20世紀90年代，農民家計局在各州、縣設立的辦事處已達1700多個，有力支持了農業發展。農民家計局資金運用主要是提供貸款和擔保。農民家計局的貸款可以分為直接貸款計劃和緊急貸款計劃兩種，包括農場所有權貸款、經營支出貸款、農房建設貸款、水利開發和土壤保護貸款等；農民家計局的擔保主要是對商業銀行和其他金融機構按農民家計局貸款計劃向農民借款人發放貸款提供擔保。

2、為促進改善農村公共設施和環境而設立的農村電氣化管理局。農村社區發展、水利建設、電力設施等有關農村基本建設問題，需要統一規劃共同解決，國家要給予財政扶持和提供必要的信貸幫助。成立于1935年的農村電氣化管理局，也是美國農業部下屬機構，其主要職責是對農村電業合作社和農場等借款人發放貸款從而提高農村電氣化水平。該局資金的運用也是以貸款和擔保為主。

3、為應對自然災害和農業危機而設立的商品信貸公司。1933年，美國政府建立商品信貸公司主要是為了應對農業危機。商品信貸公司對農場因受自然災害減產而給予補貼，與農業生產保險相類似。其主要功能是管理實施價格和收入支持計劃，進行價格支持，控制農業生產，避免農業的生產波動給農業生產者帶來的影響，保護廣大消費者的利益。其資金運用形式主要為提供貸款和支付補貼，主要包括農產品抵押貸款、倉儲干燥和其他處理設備貸款、災害補貼和差價補貼等。

另外，美國還有一種政策性的金融機構——小企業管理局，其專門是為不能從其他正常渠道獲得充足資金的小企業提供融資幫助。該局資金主要來源于國會撥款提供的周轉基金和收回的貸款本息等，資金主要用于發放直接貸款、參與聯合貸款和擔保以及其他特殊信貸。小企業管理局對小農場貸款方面，是與農民家計局分工協作的：如果小農場借款人經濟狀況不好且貸款額度小，則由農民家計局提供資金支持，當小農場借款人經濟地位得到改善，其更多的貸款需求則由小企業管理局提供。

(二)美國農村合作金融體系

受益于美國高度發達的經濟金融體系，美國農村也構建了比較完善的農村合作金融體系。在20世紀初，美國農業信貸資金幾乎都是由私營機構和個人提供的，這樣的信貸資金數量有限，而且期限較短，隨著美國經濟的發展，這種金融體系顯然已不能適應現代化農業發展的需要。美國政府于1916年開始制定了一系列農貸立法，由美國政府主導設立農貸專業銀行及其基層機構從而組成信貸系統。它的主要目的是通過對農業相關組織、農業發展項目放貸，擴大農業可用資金的來源，改善農民工作條件和福利，增加農民收入，加快農業發展。最初的農村金融合作組織都是在政府領導并出資支持建立起來的，隨著國家資金的逐步推出，現在的農村合作金融已成為由農場主所擁有的合作金融機構。

目前，美國農村合作金融形成了由聯邦中期信用銀行、合作銀行、聯邦土地銀行以及聯邦土地銀行合作社三大系統組成，這三個農村合作金融機構都是在政府領導和出資扶持下，采用自上而下的方式建立起來的。其中聯邦中期信用銀行是美國最重要的農業信用合作系統，該系統由1923年美國政府在12個信用區建立的12家聯邦中期信用銀行組成，其主要解決農民中短期貸款難的問題。每一個信用銀行下屬許多生產信用合作社，合作社實行股權所有制，借款人必須擁有相當于借款額5％—10％的合作社股金或參與權利證。貸款期限一般為1年，最長不超過7年。與之相對應的便是聯邦土地銀行系統，該系統是由12個農業信用區的聯邦土地銀行及其下屬的合作社組成，該系統已經成為農場主長期貸款的主要提供者；聯邦土地銀行實行股份所有制，每個合作社必須向聯邦銀行繳納本社社員借款總額的5％股金，銀行股權歸全體合作社所有，也間接的歸全體借款人所有；聯邦土地銀行只辦理長期不動產貸款，貸款對象主要是個體農場主，貸款期限為法定的5—40年。合作銀行系統則是美國專門為合作社添置設備、補充營運資金、購入商品等提供貸款而設立的合作金融系統。它是由13家合作銀行組成，12個信用區各設立一家，以及1988年在華盛頓成立的中央合作銀行。

(三)美國的農業保險體系

美國農業保險體系是經過不斷發展、摸索而形成的。早期美國農業保險也是由私營保險公司提供的，但由于農業保險的風險巨大，其經營的農作物保險均以失敗而告終。為了幫助農民對付農業生產面臨的風險，美國政府積極參與了農作物保險計劃。自1938年《聯邦農作物保險法》頒布，美國農業保險經過60多年的發展，形成了比較完備的農作物保險業務。保障水平和農民參與率不斷提高，對于穩定農業生產、提高國民福利水平等方面起到重要作用。現行的美國農業保險完全由商業保險公司經營和代理，當然商業保險公司經營時，會受到政府提供的經營管理費和保險費補貼等有力支持。美國農作物保險的運行主要分三個層次，第一層為聯邦農作物保險公司(風險管理局)，主要負責全國性險種條款的制定，風險的控制，向私營保險公司提供再保險支持等；第二層為有經營農險資格的私營保險公司，它們與風險管理局簽訂協議，并承諾執行風險管理局的各項規定；第三層是農作物保險的代理人和查勘核損人，美國農作物保險主要通過代理人銷售，他們負責具體業務的實施。

二、中國農村金融體制與社會主義新農村建設不相適應的地方

我國從1979年開始實行農村金融體制改革，形成了相對完善的農村金融體制，建立起包括政策性農村金融機構、商業性金融機構，以及合作性金融機構在內的多層次的農村金融體制，并開展了農業保險業務。但我們的農村金融體制改革并不完善，農民貸款難的問題并沒有從根本上得到解決，有關金融機構提供的金融服務與農民對金融的需求相比還有很大差距，還不能滿足社會主義新農村建設的需要，主要表現在：

(一)農村金融發展相對滯后，不能很好地滿足支持和服務社會主義新農村建設的需要；

(二)三類農村金融機構普遍虧損嚴重，不良資產率高，可持續發展能力有限，難以形成對新農村建設的有效支持；

(三)農村資金嚴重外流，無法為社會主義新農村建設提供充足的資金支持；

(四)農村保險業支農功能不健全，不能滿足新農村建設分散風險的需要。

三、適應建設社會主義新農村需要，中國農村金融體制改革路徑選擇

(一)對農村金融機構的功能進行重新定位，使農村金融體制真正做到為農民服務。目前我國的農村金融體制是由作為政策性金融機構的中國農業發展銀行、作為商業性金融機構的中國農業銀行以及作為合作性金融機構的農村信用合作社組成。這在表面上看似形成了一個完整的農村金融體系，但實際上這幾個金融部門都是由政府主導建立的，其功能定位不清又存在重疊，再加上政府在許多方面又管得太嚴、太死，導致了現在的金融體系不能滿足農村金融市場的需要，甚至制約了農村金融的發展。主要表現在：

1．政策性金融機構——中國農業發展銀行的業務范圍太窄，對農業發展的支持不足。中國農業發展銀行現在的主要業務僅限于糧棉貸款的發放，這對我國的農業發展的支持來看，是遠遠不夠的。農業發展銀行作為政策性銀行，主要發揮其財政作用，借鑒其它國家通行的做法，今后要在農村基礎設施建設、農村生態環境建設、扶持重點地區和行業等方面發揮巨大的作用。

2．中國農業銀行資金大量流入城市，其支農作用大打折扣。作為四大國有商業銀行的中國農業銀行，其商業追求和政策性訴求是不能兩全的，農業銀行在農村地區的盈利有限，不斷從農村地區撤出也是符合其商業利益的。要商業性銀行增加對農村金融的支持，一是地方政府應給商業銀行一個寬松的市場環境，剝離中國農業銀行的政策性業務，減少地方政府干預；二是政府可以出臺有關的優惠政策或財政補助引導農業銀行向農村投放資金。

3．農村信用社商業化趨勢明顯，由于缺乏政策環境的支持，其幫農、扶農的作用也成了一句空談。農村信用社的發展必須立足于為社區發展服務，樹立為農民服務的理念，同時政府在政策和管理方面也要加強對合作經濟制度的保護措施，使農村信用社真正根植于農村，服務于農民。

(二)在政府的扶持下，建立全方位、多層次的農村金融體制，為社會主義新農村建設提供金融支持。農村金融體系的發展和完善離不開政府的扶持，農業是國民經濟的基礎產業，但農業經營風險大，周期長，季節性波動強，盈利水平低，很難引進商業銀行資金的支持，所以迫切需要政府的介入。從各國的經驗來看，各國農村金融的建設離不開政府的財政投入和政策支持，各國政府一般都制定了一系列扶持農村金融發展的政策和措施：1．直接出資建立政策性金融機構，為農業發展提供資金支持。2．為農村金融機構的建立和發展提供資金支持，如美國農村合作金融體系在建立初期，大部分股金來源于政府資金。3．政府往往制定各種優惠政策如稅收優惠、利息補貼等，來鼓勵金融機構為農村提供貸款。4．由政府主導建立農業保險制度，避免農業發展大幅波動，維護廣大農民利益。可見，構建農村金融體制為社會主義新農村建設提供資金支持，政府的作用仍是關鍵的一環。

(三)農村金融體制建設需要發揮市場機制的作用，建立農村資金良性循環機制。各國政府在積極干預農村金融市場的同時，都十分重視發揮市場機制在農村金融資源配置中的基礎作用。如法國、日本等國在建立多層次的合作金融體系時，重視市場機制的作用，下層組織對于上層組織來說，屬于獨立的經濟實體，并不存在隸屬關系，上層組織對下層組織的管理，也主要通過經濟手段，保證了合作金融組織的經營活力。不可否認，農村金融市場中存在著一定的“市場失靈”，適度的政府干預是十分必要的，但政府的干預僅僅是對市場的有益補充，絕不是替代市場作用的發揮。要界定政府的職能邊界，該放的要放開放活，該管的要管住管好，“政府失靈”有時候比市場失靈更可怕，后果更嚴重，防止政府好心辦壞事。要建立健全農村金融體制，為社會主義新農村建設提供資金，就要充分發揮市場的作用，運用利益誘導機制引導資金流入農村。因此，我國政府在參與農村金融體制建設過程中，要盡量減少行政干預，避免損害市場機制在資源配置中的基礎地位，通過不斷完善農村金融市場環境，建立農村資金良性循環機制。可以借鑒美國的作法，其政府在合作金融機構建立的初期，通過人股合作金融機構為合作金融提供初始發展資金，扶持合作金融的發展；在合作金融不斷壯大以后，不斷轉讓政府股金，減少政府對合作金融的干預，最終實現合作金融組織的自主經營、自主管理。

(四)建立市場準入制度，放開對民間金融的管制。農戶和農村企業由于經濟活動內容和規模不同，其金融需求也表現出多層次的特征，但我國以農信社為主力軍的金融機構提供的金融產品仍然停留在存款、貸款等傳統業務上，且資金規模有限、金融產品創新少、結算手段落后，難以適應不斷發展的農村經濟和農民的需要。民間金融(如私人銀行、民間基金會)具有設立方便、資金使用靈活、服務于民間等特點，應該成為金融體系的有益補充。首先，要從法律上明確民間金融的合法地位，使親友之間的信貸、農戶之間的資金融通和民間私人銀行等金融機構從地下轉到地上。其次，放開民間金融的利率管制。民間金融本身的信息成本和交易成本較高，并且一般沒有抵押，其利率相對較高也是正常的；另外，利率的浮動也能有效地吸引資金對農村的投入，引導“農轉非”的資金回流到農村，解決一部分農村資金來源問題。

參考文獻：

1．白欽先、曲紹光：各國政策性金融機構比較[M]，中國金融出版社，1993年版，82

2．《外國農業金融》編寫組：外國農業金融[M]，中國金融出版社，1988年版，217

3，中國赴美農業保險考察團：美國農業保險考察報告[J]，中國農村經濟2002(1)，71

(作者單位：山東經濟學院財政金融學院山東經濟學院山東區域經濟研究院)