穩健財政政策：中國積極財政政策轉型的目標模式

摘要：本文從債務累積風險、效率損失風險入手，分析了積極財政政策導致的財政風險及如何實施穩健的財政政策；系統地論述了實施穩健財政政策需要注意的問題和穩健的財政政策的具體內容規劃，論述了如何實施穩健的財政政策及財政政策舍“中”取“穩”的關系和必要性。

關鍵詞：積極財政政策 穩健財政政策 財政政策轉型

從世界各國的實踐經驗看，擴張性或緊縮性的財政政策通常是一種臨時性反經濟周期的手段，如果長期實施，則在帶來積極成果的同時難免會對經濟產生一定的負面影響。因此，在運用財政政策調控宏觀經濟、刺激經濟增長過程中，都會遇到財政政策的適時調整和轉型問題。1998年我國開始實施的積極財政政策也只是在特定條件下為擴大內需、促進投資而采取的應對性策略，實施八年來，特別是近兩年來，經濟運行態勢與矛盾發生了巨大變化。為適應這種變化，中央明確指出要實行穩健的財政政策和貨幣政策，繼續控制固定資產投資規模的過快增長。在鞏固宏觀調控成果的同時，促進經濟平穩較快增長。

一、積極財政政策導致的財政風險分析

1998年以來，作為政府調控經濟的一個重要手段，積極財政政策對拉動內需、加快基礎設施建設、增加就業、促進西部開發和從整體上保持國民經濟快速增長勢頭產生了積極作用。但是，這些效益的獲得是以尚未“清盤”的巨大代價為基礎的，而且作為一種短期的宏觀調控手段，隨著有違啟動內需“臨時性手段”初衷的“超期服役”，積極財政政策的雙刃劍效應也與日俱增，導致了國債資金膨脹、財政風險擴大。主要體現在五個方面：

(一)債務累積風險

實施積極財政政策以來，財政赤字率由1997年的0．78％提高到2002年的2．99％。從表面上看，沒有超過國際公認的《馬斯特里霍特條約》規定的3％的警戒標準，但是中國債務率僅指中央債務率，不包括地方政府債務。雖然《預算法》規定地方政府沒有發債權，但實際上目前地方政府的各種顯性和隱性債務已經超過13000多億。可見，未包括地方政府債務在內的財政債務并不是真正意義上的中國政府的財政債務。此外，外債也沒有包括在財政赤字之內。所以，考慮到地方政府債務和外債，財政赤字率會遠遠超過3％這一警戒線。而且，為配合國債項目而發放的大量銀行貸款實際上有相當大的部分將會成為不良資產和壞賬損失、糧食系統虧損掛賬，養老、醫療等社會保障資金的缺口等均須最終由財政“埋單”，這也是不可忽視的財政債務。長期實行財政赤字政策，擴大國債規模，會對財政造成較大的壓力和風險，使財政負擔與財政支付能力失衡。當財政負擔積累到超越經濟和社會承受能力時，就有可能演變成財政危機甚至經濟危機。

(二)效率損失風險

國債資金的安排使用過程中存在大量浪費和低效率現象。根據對甘肅、山東和江蘇等地的國債項目調查發現，一些國債項目因前期準備工作不足，不能按時開工和竣工而造成國債資金閑置問題十分突出。僅江蘇四個省轄市的交通、水利國債項目就有3．1億元國債資金就這樣閑置著。并且，國債項目不斷增多及其配套資金惡性膨脹、失誤多、浪費嚴重和低效率的問題在今后較長一段時間內還將長期存在。

(三)結構失衡風險

持續多年的國債投資在擴大投資拉動經濟增長的同時，也推動了經濟局部過熱、經濟結構失衡情況的發生。過去幾年國債資金過多地參與到經營性和市場競爭性項目里來，并引發了大量配套項目投資。地方和企業傍“國債”的項目更是不計其數，這不僅加劇了投資過熱、低水平重復建設，也使部門結構失衡的情況更加嚴重。特別是自2003年下半年以來，全社會固定資產投資快速增長，其增長率從2003年的26．7％提高到2004年第一季度的43％，個別部門投資增長率甚至達到或超過100％，如鋼鐵增長率96．3％、水泥增長率130％，其他如電解鋁、煤炭、房地產和汽車等行業的投資增長率也居高不下。投資增長過快和原材料及交通、煤、電、油、運等方面的相對滯后和壓力已經嚴重影響到中國經濟的協調、健康和持續發展。

(四)通貨膨脹風險

由國債投資及其配套貸款所引發的貨幣貸款增長過猛所形成的通脹壓力增大。國債投資的乘數效應很大，國債項目的大量配套資金通常是由地方和企業向銀行貸款得到的，這極大地放大了銀行信貸資金規模和不良貸款的累積，而配套資金的不足往往導致大量半拉子工程的形成。據測算，近幾年，國債拉動的投資規模超過了25000億元。因此，2004年年初以來CPI指數的不斷攀升，通貨膨脹壓力的加劇，與國債規模急劇膨脹導致銀行貸款擴大有著直接聯系。

(五)體制回歸風險

積極財政政策本身就是政府對經濟的一種干預，這種干預可能會因為缺乏充足的信息造成決策失誤，極大地浪費有限的社會資源。國家發改委直接參與安排國債資金項目使政府直接控制投資和經濟發展的作用被空前放大。而國債建設投資對民間投資產生的“擠出效應”也不可忽視。大規模的財政投資項目及其配套項目占用了大量資金，使全社會的投資蛋糕基本上被國有經濟切去，而國有企業對國債資金使用的軟約束是導致國債資金效率整體下降的重要原因，這與建設市場經濟的初衷是相悖的，與提高社會經濟效益的目標也是南轅北轍。長期實施積極財政政策將會抑制微觀經濟活力的發揮，偏離市場化改革的最終方向。

二、財政政策舍“中”取“穩”

在去年的中央經濟工作會議上，指明了今年的宏觀政策走向，即“堅持實施穩健的財政政策與貨幣政策”。什么是“穩健的財政政策”?前一段時期經濟界對中性財政政策的討論異常熱烈，但此次中央經濟工作會議在確定財政政策時并沒有選擇“中性”，而是繼續選擇了“穩健”的表述。那么，這兩者之間的區別在哪里呢?

(一)財政政策為何舍“中”取“穩”

首先，財政政策的最終目標是實現政策的中性。中性的財政政策是指財政活動對社會總需求的影響保持中性，財政的收支既不會產生擴張效應，也不會產生緊縮效應。市場經濟體制要求以市場為基礎，以經濟手段為基本調控手段，而在我國現行體制下，各級政府對于財政政策的制定與實施依然起到決定性作用，即財政政策的主體依然是各級政府。因此，對宏觀調控的行政干預過多，產生了爭相搞政績工程、形象工程等較為嚴重的體制性問題。而要解決這些問題，首要的是將財政政策對經濟的影響控制為中性，但從“積極干預”轉為“影響中性”不能搞“急剎車”，否則無論是經濟全局還是財政本身都無法承受這種突然的變化。所以，中性的財政政策是最終的目標，但受當前具體情況的約束而不能馬上實現。

其次，穩健的財政政策具有階段性特點和中國特色。當前的背景是以國債和支出兩大政策工具運用為主的積極財政政策實行了八年之久，對拉動經濟增長、刺激有效需求、增加出口、推動產業結構調整、緩解收入分配不公等方面起到了顯著的作用。從2000年起，中國經濟基本止住了增長下滑的運行態勢，并于2002年開始進入了新一輪的增長周期。本來，積極財政政策已經完成了歷史使命應該隱退，可是因為支出剛性等現實的約束，要求政策保持連續性，雖然局部出現了過熱跡象，但為了鞏固和保持經濟和財政運行的平穩性，政策工具卻不能馬上收縮。所以，積極財政政策只能分階段退出，現階段財政支出只能轉向總量控制下的結構調整。在一定程度上，這樣的財政政策還會產生擴張效應，對經濟的影響無法達到中性，但確實堪稱“穩健”。財政學理論根據財政政策在調節國民經濟總量方面的不同功能，將財政政策分為擴張性、緊縮性和中性三類，這是財政政策的“一般”。而“穩健的財政政策”則是基于我國的具體情況而言的，是財政政策的“特殊”，具有中國特色。因為我們目前要執行的財政政策并不是理論上完全意義的擴張、緊縮或中性，而是為了達到中性，采取相對緊縮的措施，在一定程度上還要產生擴張效應的政策，出于一定的政治愿望我國政府將其定位為“穩健”。因此，“穩健”和“中性”既是一致的又是相互區別的，穩健的財政政策是達到中性財政政策之前，“漸進過程”中的一個過渡性階段，是財政理論與我國的具體實踐相結合的產物。

最后，“穩健”應強調“穩”中有“變”。這一方面可與穩縫的貨幣政策聯系起來，雖然近年來貨幣政策一直保持穩健，但實際上它也隨著我國經濟具體情況的變化而調整著方向。1998年，擴大貨幣供給量，降低法定存款準備金率，下調利率等措施，側重于擴張性調整；而去年有針對性地提高存款準備金率和存貸款利率等措施，則是側重于緊縮性的調整。所以，穩健的要求與政策固定不是同一種含義，“穩健”并不是“不作為”，而應強調“穩”中有“變”。在這樣的原則下，穩健的貨幣政策一直發揮著重要的作用，而目前穩健的財政政策也需要在一定范圍內，根據經濟因素的變化調整具體作用方向和力度，只有這樣，才會擁有政策的適應性和生命力。

(二)把握穩健財政政策的基本內涵

聯系中央經濟工作會議部署的重點經濟工作，我們能夠歸納出穩健財政政策如下幾個方面的內涵：

1、穩健的財政政策應致力于完成經濟工作的主要任務。

我國傳統財政政策的目標是實現物價的相對穩定、收入的合理分配、經濟的適度增長和社會生活質量的逐步提高，因此，當前的財政政策應該服務于為實現這些目標而推進的各項舉措。

中央經濟工作會議確定了2006年經濟工作的八項主要任務，其中包括繼續穩定宏觀經濟政策，保持經濟平穩較快增長的良好勢頭；扎實推進社會主義新農村建設，進一步做好“三農”工作；全面增強自主創新能力，不斷推進產業結構調整；大力節約能源資源，加快建設資源節約型、環境友好型社會；繼續推動東中西良性互動，促進區域經濟協調發展；加快推進體制改革，完善落實科學發展觀的體制保障；積極實施互利共贏的開放戰略，進一步提高對外開放水平；著力解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，推動和諧社會建設。

穩健的財政政策應面向支持這些任務的順利完成，從而財政政策的內容也應從片面地追求經濟增長轉向落實科學發展觀、充分發揮財政的職能、促進經濟社會和人的全面發展。概括地說，就是從原來的總量擴張轉為總量控制下的結構收縮。相對于貨幣政策而言，財政政策在結構調整方面具有優勢，應通過財政政策的實施來優化經濟結構、社會結構、區域結構、生態結構，最終實現包括經濟領域在內的整個社會的和諧穩定。

2、穩健的財政政策要求減少行政干預、增強市場作用。

我國近幾年實行的積極財政政策始于亞洲金融危機帶來的蕭條。當時緊急的情況使得政府和市場的關系問題被忽視了，政策更多地傾向于行政干預。積極財政政策以政府為主體，依靠發行國債將社會資源集中到財政，由財政來行使發展經濟和擴大需求的職能，并最終將這種政策單一化和長期化。而市場經濟條件下，應該明確政府與市場的分工：市場是基礎；政府是補充，重在彌補市場失靈。穩健的財政政策應該考慮如何更好地讓市場機制發揮作用，促進市場體系的完善，財政應由直接投資轉向間接調控，啟動社會投資，在更大程度上促進經濟增長和增加就業。

3、穩健的財政政策的具體內容規劃。

財政政策是由稅收政策、支出政策、預算平衡政策、國債政策等多個方面構成的完整的政策體系，所以，探討穩健的財政政策應該在這幾方面都做出適當的安排。當前，主要方向是縮減國債規模，改革與經濟發展不匹配的稅收體制，加強稅收征管，調整財政支出結構，控制過熱行業的發展，支持農村和中西部地區以及瓶頸、短缺部門的發展，將財政資金更多地投向公共衛生、科技、教育和社會保障等方面，努力壓縮財政預算赤字。

4、實施穩健財政政策需要注意的問題。

在實施穩健財政政策的過程中應該克服積極財政政策的不足，發揮財政政策的優勢。首先，要注意政策的時滯性。宏觀調控政策從實施到見效本身需要一段時間，體現為政策的時滯性。目前的經濟高增長和局部過熱即是積極財政政策的滯后效應，所以，應把握好財政宏觀調控的時間，在變化趨勢開始形成的時候盡早采取行動。其次，要防止政策的固化。宏觀經濟調控的目的是實現經濟的長期穩定增長，可是具體操作卻應該著眼于熨平經濟的短期波動，所以，財政政策應盡可能地短期化和社會化，根據需要隨時進行微調。再次，要注意糾正政策效應的偏差。在政策實施過程中，常常出現政策設計脫離實際、政策工具運用與搭配不當、政策行為主體行為不端正等政策效應偏差。我國財政政策效應的偏差主要是人為因素造成的。在既得利益格局下地區、行業和部門受利益動機驅使，不但不追求社會效益最大化，反而常常產生負社會效益，對這些問題應該及時加以糾正。

三、如何實施穩健的財政政策

積極財政政策轉型實際上是要將短期策略性財政政策逐步轉向中長期的戰略性財政政策，它是包括財政調控目標方向、調控手段組合、調控方式方法的適時、適度轉換在內的一個系統工程。積極財政政策轉型，并不意味著財政將從建設投資領域全盤退出，而是賦予其更多、更重的宏觀調控戰略職能，意味著通過適當控制和減少財政赤字和國債規模、優化國債支出方向、適當增加社會公共開支達到有效地規避財政風險和減少國債資金安排使用中的負面影響、更好地促進財政穩定增長、提高經濟建設資金運用效果、加快公共財政制度建立、最終達到保證國民經濟快速、穩定增長和經濟社會協調、持續發展的目的。

我國順利實施穩健財政政策的關鍵是財政政策體系的完善，并在此基礎上實現各項政策工具的協調配合，發揮出政策的整體優勢。因此，我國實施穩健財政政策的基本思路是：

(一)國債方面

應逐步減少增發國債的數額，并將增發國債的收入在經濟建設方面的用途限制于在建工程的后續建設，不再支持增設項目，剩余資金轉向支持衛生、教育等公共事業和支持進一步改革。

(二)稅收方面

一方面加強稅收制度建設，把握好稅制改革的時機，另一方面應盡快清理各種收費，將具有稅收特征的收費項目納入稅收范圍，并加強稅收征管。此外，稅收優惠政策要向中小企業和欠發達地區傾斜，從而降低投資成本，提高投資收益，進一步啟動社會投資。在西部，可以嘗試減少以土地為征收對象的稅費負擔，降低土地的交易成本，增強對西部投資的吸引力。

(三)支出方面

堅持“區別對待、有保有壓”的原則，重在結構調整。配合國債使用結構的調整，減少建設性的投資支出，抑制過熱行業發展，加大對技術含量高、符合結構調整要求的農村水利、生態環境、醫療衛生、基礎科研和教育等項目的投資力度；增加社會保障事業和農村、農業發展的投入；對西部開發的投資應減少無效投資，擴大有效投資。

(四)平衡赤字方面

在公共財政的框架下，雖然已經突破了傳統“以收定支”，片面追求財政平衡的做法，但近年來隨著實施積極財政政策收支缺口和還債壓力的不斷擴大，財政風險因素不斷增強。所以，逐漸削減財政赤字，盡量實現平衡預算也成為當前防范與控制財政風險的重要問題。

此外，在政策實施過程中還要密切關注現實情況的微小變化，在考慮經濟和財政運行承受力的前提下，及時調整政策方向，減少政策時滯，防止政策固化帶來的一系列問題。還要關注政策主體的利益動機，將地方和中央對政策的認識協調一致，將產生負效應的行政干預降到最低。

總之，穩健的財政政策是政策中性目標實現過程中的一個階段，是財政政策理論與我國當前具體實際相結合的產物，在科學發展觀的指導下，它促使財政更充分地履行職能。穩健的財政政策既要抑制積極財政政策帶來的膨脹，又要防止政策突變帶來的緊縮，在可承受的范圍內，以調整結構為主線，適當減少擴張，“漸進”地實現中性目標，努力促進經濟工作的具體任務高速度、高質量地完成。