建設創新型城市的政府治理機制

摘要：本文通過論述創新型城市建設與科技創新體系、科技創新體系建設與政府調控之間的密切關聯，得出政府在科技創新體系中主導功能的發揮是創新型城市建設的必要一環。在此基礎上，深入探究了政府對科技創新體系的調控功能、激勵功能、保障功能和服務功能。

關鍵詞：創新型城市 政府調控 科技創新體系 主導功能

一、創新型城市與科技創新體系建設所謂“創新型城市”是指以科技進步為動力、以自主創新為主導、以創新文化為基礎的城市形態?？梢姡瑒撔率恰皠撔滦统鞘小钡撵`魂，一個創新型城市，應該是具有創新能力的城市。而一個城市如何能夠實現高效的創新，實現創新的高效率，不僅需要產學研一體的研發、轉化、產業化的一體化，也需要關鍵技術研發、創業孵化、成果轉化、中介服務和科技融資五大平臺的支撐，這就依賴于該城市是否有一個完備的科技創新體系作為支撐。因為，科技創新體系是一定區域內與創新全過程相關的組織、機構和軟硬件環境等在一起相互作用、相互影響、相互交流利用資源的基礎上所形成的，促進創新資源合理配置、高效利用，融創新執行機構、創新基礎設施、創新資源、創新環境等要素于一體的一個有機統一體。因為，從某種意義上來講，科技創新體系就是創新全過程的集合，包含創新主體、創新中介、創新客體和創新環境，可以說，一個城市科技創新體系的建設過程就見證了這個城市創新的全過程。

可見，創新型城市的建設與完善從某種程度上要依賴于科技創新體系的建設與完善。必須有一個完善、和諧、運作高效的科技創新體系，才能發揮最大的創新效能，才能最大地體系城市的創新能力和競爭力，創新型城市的建設才能不斷得以實現。

二、科技創新體系與政府調控

科技創新是技術與經濟交織在一起進行的復雜活動，涉及技術發展和市場需求、創新主體內部運作和外部環境等多種因素。科技創新的復雜性以及科技創新在經濟發展和競爭力形成中的重要性，使得政府在技術創新領域的調控成為必然。由于科技創新事關國際競爭力，是國家安全的重要影響因素，因此，科技創新領域的政府調控也成為現代國家或地區的一種常態。

科技創新體系是一項龐大的系統工程，在這一體系中，企業、高等院校、科研機構等創新主體要素和政府、中介機構、金融機構等非主體要素良性互動，制度、政策和環境相互協調，技術、人才、資金等創新要素協同作用，從而實現科技資源有效集成和合理配置。科技創新體系建設的基本目標是實現區域創新資源的有效配置，要實現這一目標，創新系統中各要素之間的相互作用依賴于兩種調節方式市場機制和政府的宏觀調控。市場機制是一種高效的資源配置方式，在中國社會主義市場經濟條件下應當發揮基礎性作用，而政府應發揮宏觀調控作用。在科技創新系統中，政府發揮著舉足輕重的主導作用，是政策和規則的制訂者。政府通過制訂和執行政策和法規，管理和規范系統中其它要素的創新活動，破除舊的生產關系或鼓勵建立新的生產關系，形成與新的技術模式相匹配的生產結構促進創新的過程。同時政府還規劃設計了科技創新活動的發展戰略及一系列項目和措施，直接參與實際的技術研發和擴散項目活動。在科技創新系統中，政府可以直接有效地調控機制的具體運行，特別是在彌補市場失靈方面，由于政府的權力和威信，也由于政府擁有信息優勢和資源優勢，可以憑借其特殊的身份而實現其他創新主體無法完成的系統功能，以一系列的激勵措施和調節機制，推動創新活動的展開及創新資源的優化配置。

三、政府在科技創新體系中的主導功能研究

1．政府在科技創新體系中的調控功能

在發達國家，大學一般是從事基礎研究，政府研究機構一般是從事戰略性關鍵技術的研究，企業則從事試驗開發研究。因為，政府必須加強包括企業、大學和政府研究機構的技術合作協調管理工作，以促進科技交流與合作在更高層次與更大范圍展開。對此，日本、韓國的大型科研項目都是“產學官”聯合開發的，“產、官、學的密切聯合”及“政府的強干預”是日本和韓國實現技術追趕模式的特色。澳大利亞政府提出了包括工業、技術領域國際商業聯系計劃，建立了“合作研究中心”，將政府、企業、大學等創新主體有機聯系起來，以提高技術創新的能力。

在科技創新體系中，政府作為一種“推力”和市場“拉力”共同作用促進創新的產生、擴散和應用［3］。政府的任務是提高整個科技創新體系運作的效率。創新績效不僅僅取決于企業、大學、研究機構等各自的表現，而且取決于他們之間的相互作用。機構和組織的剛性可能會阻礙創新，這時，就需要由政府制定政策來破除這些限制。政府要掃除合作和網絡協作的障礙，促進大學、公共研究機構和企業之間的合作。因此，通過怎樣的合作模式，才能夠實現企業、大學和研究機構的最佳效益，實現最大創新產出，這種科技創新體系中的“產學研”合作機制問題也需要政府來組織有關部門進行專題研究，以尋求一種最佳的“產學研”協調機制。綜上可知，政府在科技創新體系中應發揮重要的調控能力，尤其在重大技術、共性技術的研發指導和科研實體之間的協調機制完善方面。

2．政府在科技創新體系中的激勵功能

政府具有公共權威，它可以通過制定標準、專利行為、稅收規則、對有形資產和無形資產投資的折舊政策，以及其他各種規則程序來激勵和控制創新及新產品的創新過程和擴散。政府務必根據發展的需要，為推進經濟社會的發展進步制定有力的政策措施，設計出更為有效的激勵機制，從而保證城市創新體系能跟上時代步伐，提升創新力，增強競爭力。

中小企業作為科技創新體系的主力軍之一，是一個非常活躍的實體，但由于中小企業的承擔風險的能力較弱，在發達國家，特別是日本和韓國，中小企業一直是政府激勵政策的主要實施對象。有關專家分析稱，對中小企業的扶持力度是完善政府創新激勵制度的重要一環，必須從每一個細小的環節入手，把握我國中小企業企業的發展現狀，總結我國在近幾年促進中小企業發展中的得失，借鑒國外的成功做法，通過，財政、金融、政府等相關政策的出臺來推動中小企業在我國政府采購市場乃自整個市場中的發展。要積極推進中小企業信用擔保體系建設，切實解決中小企業對發展資金的需求；設立中小企業發展基金，通過基金的建立，能夠創新原有的支持方式和管理方式；同時，在稅收政策的扶持上，要充分的運用稅收手段，給所有中小企業獲得最公平、最透明的激勵，以鼓勵投資機構、金融機構為中小企業提供所需的金融服務；在政府采購方面，考慮在政府采購中確定一定比例，以招標方式，保證中小企業獲得政府訂單。

3、政府在科技創新體系中的保障功能

政府的法律和政策保障是科技創新體系規范化、健康發展的必要條件。政府可以通過制度安排，用行政或法律的手段，保障創新受益；完善法律體系，維護創新活動的正常秩序；培育和健全有序、規范的技術市場體系，建立全面、高效的創新資源社會配置機制。

立法是技術創新活動的基本法律保障。政府除了通過制定發展規劃支持和推動技術創新外，還應該通過頒布完善健全而又切實可行的法律法規來規范和保護技術創新。美國政府先后制定了《技術創新法》、《商標分類法》、《技術優先法》、《全國合作研究法》等；法國政府制定了《研究與技術開發綱要指導法》、《高等教育法》、《技術創新與科研法》等；日本政府先后制定了《專賣特許條例》、《科學技術基本法》、《關于大學技術研究成果向民間專業促進法》、《產業技術力強化法》等；韓國政府制定了《國家科學和技術進步促進法》、《外資引進法》、《扶持工程服務法》、《科學技術創新特別法》等。然而我國目前已經制定的法律法規還很不完善，主要表現在經濟與科技的發展使技術創新在遇到一些新問題時無法可依的情況，比如我國在有關商業秘密和技術秘密的法律保護上基本處于空白；由于客觀條件的變化以及制定法律政策時的局限性，使得現行的法律法規不能滿足現實的需要。

此外，我國的知識產權、風險投資和技術交易等法規依然不健全，今后仍是需要保障體系建設的重點。要繼續完善知識產權保護的法規和政策，支持大學、科研機構和企業依法保護技術創新獲得的知識財產和通過多種方式獲得許可權益；繼續探索技術產權交易機制，初步形成能夠支持技術創新能力提升的區域小額資本市場，加快資本與技術的融合；開拓促進高新技術產業發展的投融資渠道，逐步建立適應高新技術產業發展的多元化投入體系，增加對高新技術產業的投入，為高新技術產業的快速發展奠定基礎；鼓勵符合條件的法人、社會投資機構和金融機構按照國家有關規定設立高新技術風險投資基金，同時積極吸引國際的風險投資，發揮風險投資對促進新興高新技術企業成長的特殊作用；引進機制靈活的擔保公司，為企業提供金融貸款擔保服務等等。

4．政府在科技創新體系中的服務功能

科技創新體系的完善單純依靠企業、大學和科研機構等實體是不能實現的，必須通過一系列的中介服務平臺的建設才能更加完備?？萍紕撔麦w系中的中介組織，同一般社會中介組織一樣，一方面往往是要素市場的組織載體，另一方面，它本身就是創新系統內組織網絡中的一類組織，因此，在理想條件下，能夠在建設創新體系中發揮重要的溝通聯結、咨詢服務和協調重組作用。但由于中介服務平臺建設涉及到社會眾多領域、眾多行業，也不是單獨一個企業能夠完成的。比如中試基地的建設、技術轉讓與服務平臺的建設、公共信息平臺的建設等等，由于這些公共性與競爭性之間的項目建設，企業與大學尚缺乏積極性與能力，而這些平臺的建設對于區域科技創新體系的完善與發展是必不可少的，因此只能通過政府的支持與干預才能得以完成。因此，政府要把各類中介服務平臺作為調控的有力工具，積極建設技術交易平臺、公共信息平臺、科技交流平臺、教育培訓平臺等，不斷提升科技創新體系的運作效能，同時，也可以通過中介服務平臺的建設與扶持，行使政府對科技創新體系的間接調控職能。