歐盟農(nóng)業(yè)與環(huán)境政策對山東農(nóng)業(yè)的借鑒

摘要：歐盟是世界上最大的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易集團，也是我國農(nóng)產(chǎn)品的重要出口市場。但到目前為止，無論是在數(shù)量還是歧視性、隱蔽性方面，歐盟的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易壁壘依然可以稱得上世界之最。歐盟從保護環(huán)境和歐盟內(nèi)部農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的角度出發(fā)，實施了一系列市場準入以及農(nóng)業(yè)支持措施，值得我們借鑒和研究。

關(guān)鍵詞：歐盟 農(nóng)業(yè)與環(huán)境 借鑒

一、歐盟共同農(nóng)業(yè)政策的調(diào)整與改革

(一)1992年改革

為了協(xié)調(diào)烏拉圭回合談判中的立場，1992年6月，歐盟農(nóng)業(yè)部長委員會正式采納共同農(nóng)業(yè)政策改革方案，開始對其共同農(nóng)業(yè)政策進行系統(tǒng)的改革。關(guān)鍵的變化表現(xiàn)在從過去以價格支持為基礎(chǔ)的機制過渡到以價格和直接補貼為主的機制。其改革目標是：通過降低價格支持水平保障歐洲農(nóng)業(yè)在世界上的競爭力，控制農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和財政預算開支的過度增長，進行國土整治和保護環(huán)境等，促進農(nóng)村發(fā)展。

CAP的改革方案覆蓋了歐盟75％的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，因此到20世紀90年代中期歐盟在解決農(nóng)產(chǎn)品過剩和財政負擔方面收到了良好的效果。

但是，歐盟國內(nèi)農(nóng)業(yè)支持水平仍然位居世界前列。從數(shù)量上看，出口補貼最多的產(chǎn)品是糧食；從價值上看，出口補貼最多的產(chǎn)品是牛肉和奶產(chǎn)品。以下實際補貼較多的產(chǎn)品依次為：水果和蔬菜、糖、其他奶產(chǎn)品、牛肉。較多依賴補貼出口的產(chǎn)品主要是奶產(chǎn)品和肉蛋產(chǎn)品，包括：其他奶產(chǎn)品、乳酪、脫脂奶粉、蛋、牛肉、禽肉等。補貼較多的產(chǎn)品通常也是其擁有較大國際市場份額的產(chǎn)品，顯然，這會對糧食、奶產(chǎn)品、畜產(chǎn)品和園藝產(chǎn)品的國際市場價格有不同程度的扭曲作用。

(二)2000－2002年改革

為了面對世界貿(mào)易組織新一輪農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易談判要求，特別是來自美國等國家的壓力，1999年，歐盟委員會通過了《歐盟2000年議程》，強調(diào)對農(nóng)業(yè)政策進行更為徹底的改革，提出建立歐洲農(nóng)業(yè)模式，將共同農(nóng)業(yè)政策轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮餐r(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展政策”，強調(diào)農(nóng)業(yè)的多功能性和可持續(xù)性。

根據(jù)這一議程，歐盟確定將2000－2006年的農(nóng)業(yè)預算支出按1999年價格計算凍結(jié)在每年405億歐元的水平上，同時分步驟、分階段地削減對主要農(nóng)產(chǎn)品的價格補貼。谷物和其他重要農(nóng)作物的支持價格降低15％，其后是否繼續(xù)削減視市場條件決定；播種面積減少10％，損失的50％由歐盟補償；牛肉支持價格將分三個階段降低20％，同時通過提供直接收入補貼的方式補償飼養(yǎng)者85％的損失；奶制品配額制度將繼續(xù)執(zhí)行到2006／07市場年度，分配給經(jīng)濟落后地區(qū)的配額將擴大，分三步將支持價格降低15％，農(nóng)民收入損失的65％由歐盟補償。通過結(jié)構(gòu)基金支持基礎(chǔ)設施差、勞動力技能水平低的相對貧困地區(qū)的發(fā)展，對生態(tài)脆弱地區(qū)和植樹造林提供補貼，減少有害肥料和農(nóng)藥的施用。實現(xiàn)農(nóng)業(yè)多種經(jīng)營，維持農(nóng)村活力，增加農(nóng)村就業(yè)。

《2000年議程》是共同農(nóng)業(yè)政策問世40年來步子邁得最大的一次改革，影響也極為深遠，一是促進了歐盟農(nóng)業(yè)經(jīng)濟在朝著貿(mào)易自由化方向發(fā)展；二是有利于新成員的加入，對WTO的談判形成一個開放的有利局面；三是突出了非貿(mào)易關(guān)注和農(nóng)業(yè)多功能對整個歐洲地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展，包括支持就業(yè)、環(huán)境保護、保護消費者利益等方面的積極作用；四是對鄉(xiāng)村發(fā)展也采取了一些新措施。

共同農(nóng)業(yè)政策作為歐洲一體化的基石，在促進歐共體發(fā)展方面的積極作用是有目共睹的。但是進入21世紀，世界經(jīng)濟、政治形勢及歐盟內(nèi)部環(huán)境的變化使共同農(nóng)業(yè)政策面臨更加嚴峻的挑戰(zhàn)。從全球范圍看，農(nóng)業(yè)政策與環(huán)境問題、競爭政策、貿(mào)易政策之間的關(guān)系越來越緊密，它們都將置于世界貿(mào)易組織的調(diào)控之下。

(三)2005－2006年改革

1、改革的內(nèi)外部原因

(1)從歐盟內(nèi)部存在的問題來看，有一些是影響共同農(nóng)業(yè)政策演變的重要決定因素。一個是環(huán)境問題。在過去幾十年的發(fā)展過程中，歐盟的農(nóng)業(yè)發(fā)生了巨變，但同時也對環(huán)境產(chǎn)生了巨大的破壞。集約化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式導致土質(zhì)的嚴重下降，過度的使用土地降低了土地的生產(chǎn)能力；地下水被農(nóng)業(yè)生產(chǎn)使用的化學物質(zhì)污染，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周圍環(huán)境的變化導致一些自然物種的消失以及生物多樣化的減少等等。所以，如何使歐盟的農(nóng)業(yè)發(fā)展和環(huán)境相協(xié)調(diào)，維持現(xiàn)有的環(huán)境以及保護現(xiàn)有的自然遺產(chǎn)，在共同農(nóng)業(yè)政策中納入對環(huán)境有利的規(guī)章制度，是未來一段時間急需解決的問題。

(2)是由歐盟再次東擴引出的新老成員國的利益協(xié)調(diào)。2003年1月歐盟提出CAP改革方案。6月，各國農(nóng)業(yè)部長會議經(jīng)過多次討論，對該方案最終達成了一致。這個方案突出了三個優(yōu)先，即把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的質(zhì)量放在優(yōu)先地位；把環(huán)境保護放在優(yōu)先地位；把農(nóng)業(yè)食品安全放在優(yōu)先地位。此次歐盟農(nóng)業(yè)改革步驟在2005年起分階段推進。但是具體實施起來有不少困難。因為從2004年5月起，東歐十國已陸續(xù)成為歐盟的新成員，歐盟成員國從15國增加為25國，領(lǐng)土面積擴大23％，總?cè)丝谶_到4．5億。但是，此次加入歐盟的新成員國中多數(shù)國家農(nóng)業(yè)發(fā)展水平較低，農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中所占的比重較大，農(nóng)業(yè)人口的收入水平也較低。歐盟的農(nóng)業(yè)人口和農(nóng)村面積因此而擴大，農(nóng)村的發(fā)展、農(nóng)產(chǎn)品的供給以及農(nóng)民的收入差距都是必須解決的問題。從預算的角度來看，歐盟東擴對原有歐盟成員國產(chǎn)生兩方面的直接影響：一方面，現(xiàn)有成員國的平均收入水平將下降10％－15％；另一方面，對新成員國的凈預算轉(zhuǎn)移每年約為50－100億歐元。而且，這些新成員國對農(nóng)業(yè)補貼提出各種要求。在歐盟擴大的初期，相比老成員國，新成員國獲得的利益或許會更多些。歐盟原成員國的農(nóng)民及農(nóng)業(yè)利益集團會因為農(nóng)業(yè)補貼這個“蛋糕”被瓜分而產(chǎn)生抵觸情緒。

(3)應對來自WT0與貿(mào)易自由化的挑戰(zhàn)。烏拉圭回合以來的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易自由化的發(fā)展，使歐盟的高國內(nèi)支持與出口補貼備受美、澳和加拿大等世界主要農(nóng)產(chǎn)品出口國的批評和指責，并導致了與貿(mào)易伙伴之間不斷的嚴重沖突與糾紛。在2001年11月份的多哈會談中，歐盟更是遭受了多數(shù)發(fā)展中國家和其他農(nóng)產(chǎn)品出口國要求其削減和改革農(nóng)業(yè)補貼的巨大壓力。歐盟CAP也受到來自內(nèi)部其他經(jīng)濟部門要求改革的壓力。畢竟歐盟的農(nóng)業(yè)只占GDP的2％，歐盟也不可能因為農(nóng)業(yè)而妨礙其從WTO獲利的機會。為了相互妥協(xié)，順應貿(mào)易自由化的要求，歐盟在農(nóng)業(yè)政策制定中不得不考慮來自外部貿(mào)易談判與內(nèi)部其他經(jīng)濟部門的壓力。同時，也是為了更好地在新一輪談判中維護其農(nóng)業(yè)地位，增強談判能力。

2、改革內(nèi)容：核心內(nèi)容是直接補貼方式的變化，把掛鉤的直接補貼改革為脫鉤的直接補貼，將藍箱支持轉(zhuǎn)變?yōu)榫G箱支持

(1)改革直接補貼方式：新方案提議建立與生產(chǎn)、價格不掛鉤的“單一農(nóng)場補貼”制度。歐盟的直接補貼政策1992年開始實行，作為降低支持價格的補償。“2000年議程”進一步將谷物的支持價格在兩年之內(nèi)降低15％，同時提高了直接補貼。上述的歐盟直接補貼政策雖然與當年的價格無關(guān)，但是卻與當年種植的產(chǎn)品類別和種植面積有關(guān)，屬于對生產(chǎn)和貿(mào)易具有直接扭曲影響的政策。由于政策實行過程中對生產(chǎn)總量進行了限制，因此，屬于藍箱政策。

按照新的改革方案，原則上取消以上補貼，代之以“單一的農(nóng)場補貼”。每個農(nóng)民獲得的補貼額將根據(jù)以2000——2002年為基期的情況確定，與當年種植的作物種類和面積多少無關(guān)，將不再屬于扭曲生產(chǎn)的政策，從而可以歸為綠箱政策。

新方案提議以農(nóng)民在2000－2002年收到的補貼總量作為參考，對現(xiàn)存不同市場組織下的絕大多數(shù)的補貼納入單一農(nóng)場(不掛鉤)支付體系中。并將每個農(nóng)場有資格享受的補貼總額(支付資格)劃分為幾個部分，以便在農(nóng)場被部分出售或租賃時，補貼可以隨之轉(zhuǎn)移。與以前的不脫鉤的直接支付補貼相比，通過脫鉤形式補貼農(nóng)民收入的產(chǎn)品范圍非常廣泛，包括耕作物、牛肉和小牛肉、牛奶和奶產(chǎn)品、綿羊和山羊、淀粉薯類、顆粒豆類、水稻、種子與干飼草類。

歐盟農(nóng)業(yè)支持政策轉(zhuǎn)變的軌跡是從市場價格向生產(chǎn)者直接補貼轉(zhuǎn)變，并逐步從掛鉤的直接補貼向脫鉤的直接補貼轉(zhuǎn)變，使直接收入支持(脫鉤與不脫鉤)在補貼中占的比重越來越大，共同農(nóng)業(yè)政策的預算費用負擔也逐步由食品消費者轉(zhuǎn)向納稅者。

(2)穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品市場政策。在以上補貼政策之外，歐盟繼續(xù)執(zhí)行以前的市場穩(wěn)定政策。谷物保留現(xiàn)行的干預(保護)價格，基礎(chǔ)干預價格不變，仍然為每噸63歐元。支持價格仍然實行季節(jié)變動，但是每個月的增加幅度減少一半。此外，對蛋白作物、能源作物、硬粒小麥、淀粉馬鈴薯、干燥飼草、稻米、堅果、奶制品等產(chǎn)品的支持價格、補貼方式和水平，也都做出了一些調(diào)整和改變決定。

(3)加強對環(huán)境、食品安全、動物健康和動物福利標準的要求。新方案進一步強調(diào)了對環(huán)境等標準的建設和關(guān)注，規(guī)定各項補貼政策包括單一補貼政策，盡管可能不再與生產(chǎn)掛鉤，但是卻與遵守環(huán)境、食品安全、動物健康和動物福利標準等方面的法規(guī)要求相聯(lián)系，稱之為“交叉達標”要求。這種交叉達標要求也可以用于保護一定的農(nóng)村自然景觀。如果農(nóng)民沒有能夠很好地達到有關(guān)的要求標準，則視情況按比例削減給予該農(nóng)民的直接補貼額。

(4)建立新的“農(nóng)場咨詢系統(tǒng)”。這個系統(tǒng)是分階段建設的，其主要任務是向農(nóng)民提供如何在生產(chǎn)過程中按照有關(guān)標準和良好操作規(guī)范的咨詢服務。農(nóng)場審計部門將定期地對農(nóng)場投入物的投入水平進行審查，以確定是否符合有關(guān)的環(huán)境、食品安全和動物福利要求。

(5)加強農(nóng)村發(fā)展。歐盟用于促進農(nóng)村發(fā)展的資金將大幅度增加，用于促進農(nóng)村發(fā)展的措施范圍也將擴大。這些規(guī)定從2005年開始實行。至于具體的措施，則由成員國或者地區(qū)政府決定。主要有四個內(nèi)容：．鼓勵農(nóng)民生產(chǎn)高質(zhì)量的更好的滿足消費者需求的產(chǎn)品；支持農(nóng)民按照歐盟標準進行生產(chǎn)；對實行高標準動物福利的農(nóng)民實行補貼增加對年輕農(nóng)民進入農(nóng)業(yè)所進行的投資補貼。

(6)引入強制性動態(tài)調(diào)整機制，不斷削減對大農(nóng)場的直接支付補貼。為了改變補貼不平衡的分配格局，歐盟決定對不同收入層次的農(nóng)民采取不同的削減辦法。新方案提議，對于直接補貼收入在5000歐元以下的農(nóng)民免除調(diào)整，對于補貼收入額在5000歐元以上的農(nóng)民按級別逐年遞減。對于領(lǐng)到補貼在5001－50000歐元的農(nóng)民來說，2007年削減幅度為1％，以后根據(jù)年補貼規(guī)模逐步遞增削減，2013年達到12．5％的最大削減幅度；而對于領(lǐng)取補貼在50000歐元以上的農(nóng)民，2007年削減幅度為1％；以后根據(jù)補貼規(guī)模逐步遞增削減，2013年達到19％的削減幅度。據(jù)測算，此項措施每年可節(jié)省12億歐元的支出。這些資金大部分將根據(jù)各成員國的農(nóng)業(yè)土地面積、農(nóng)業(yè)就業(yè)人口和按購買力計算的人均GDP值進行再分配，以滿足農(nóng)村發(fā)展的具體需要。

二、對山東省的借鑒作用

(一)借鑒歐盟農(nóng)業(yè)補貼措施，遴選補貼重點，加大補貼力度

在農(nóng)業(yè)補貼中，調(diào)整補貼結(jié)構(gòu)與增加補貼數(shù)量同等重要。要根據(jù)國內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品的競爭態(tài)勢，努力使補貼結(jié)構(gòu)合理化，突出補貼重點，提高資金補貼效率。一是重點補貼優(yōu)質(zhì)化、專用化農(nóng)產(chǎn)品、綠色產(chǎn)品以及精深加工的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)；二是農(nóng)業(yè)投入品以良種和節(jié)水型灌溉中的水電費補貼為主，其中良種補貼又要向大豆、玉米、小麥和棉花傾斜，以降低這些產(chǎn)品的生產(chǎn)成本；三是對受沖擊較大的糧棉油糖等敏感性農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)縣的中低收入純農(nóng)戶和一兼戶進行補貼四是以貼息貸款和直接補貼農(nóng)產(chǎn)品基地建設的方式，重點支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的收購、加工和銷售活動。

(二)有選擇地引入綠箱中的收入補貼政策

1．減免受沖擊嚴重的糧棉油糖等農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、貧困地區(qū)以及受災地區(qū)有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品的稅收和村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌費。這些地區(qū)的地方政府由此發(fā)生的財稅收入減少額，由政府轉(zhuǎn)移支付解決。

2．建立農(nóng)業(yè)保險補貼制度。第一，重點對糧棉油糖等敏感性大宗農(nóng)產(chǎn)品，以及畜禽、蔬菜和水果等主要出口創(chuàng)匯產(chǎn)品進行保險補貼。第二，成立政策性農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)。重點對市場和生產(chǎn)風險高的棉花、大豆等大宗農(nóng)產(chǎn)品及我省農(nóng)業(yè)主力創(chuàng)匯的畜禽、蔬菜等進行補貼。

(三)將糧棉流通部門的黃箱保護價收購資金，轉(zhuǎn)為直接向低收入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者發(fā)放的綠箱收入補貼

(四)充分利用微量標準允許的黃箱補貼，重點加大特定產(chǎn)品的補貼力度

可將小麥、玉米、大米和棉花這些特定農(nóng)產(chǎn)品的化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜和種子等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的補貼，根據(jù)農(nóng)民出售給政府的數(shù)量，憑發(fā)票直接領(lǐng)取補貼，然后在市場上自由采購。

(五)注意歐盟貿(mào)易壁壘的設置對山東省農(nóng)產(chǎn)品出口產(chǎn)生的沖擊

歐盟共同農(nóng)業(yè)政策的目標包括保護生態(tài)環(huán)境和動物生存環(huán)境，保證食品安全。為達到這一個目標，從2004年開始，歐盟正式禁止320種農(nóng)藥在歐盟的銷售，其中涉及中國的農(nóng)藥產(chǎn)品多達60余種。由于這些農(nóng)藥廣泛用于我省種植業(yè)，歐盟貿(mào)易壁壘對我省農(nóng)產(chǎn)品出口影響巨大，對水果、蔬菜、谷物等多種農(nóng)產(chǎn)品出口歐盟構(gòu)成壁壘。

(六)發(fā)展出口優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品，培植和打造品牌農(nóng)產(chǎn)品

山東省有許多適合當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境和種養(yǎng)技術(shù)的優(yōu)良農(nóng)作物和畜禽品種，以及用這些優(yōu)良品種的產(chǎn)品加工的名優(yōu)食品。因此，做大做強這些土特名優(yōu)產(chǎn)品，打響特種牌，是我省參與國際競爭的對策之一。如壽光近幾年培育了如“樂義蔬菜”、“王婆香瓜”、“榮名葡萄”、“壽光大蔥”等知名品牌，有的已打入國際市場。“王婆香瓜”無形資產(chǎn)被上海新世紀服務公司評估為3．3億人民幣，已成為該鎮(zhèn)的支柱性產(chǎn)業(yè)，每年大量出口。

(七)大力發(fā)展有機農(nóng)產(chǎn)品

食品安全是土特名優(yōu)農(nóng)產(chǎn)品參與國際競爭非常重要的一道坎。跨越這道坎的有效辦法是按照國際食品法典標準組織生產(chǎn)，用安全無污染、富營養(yǎng)、高品質(zhì)的有機農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品占領(lǐng)歐盟市場。山東省有充分的人力資源，為發(fā)展有機農(nóng)業(yè)提供了有利條件，可發(fā)展有機水果、有機蔬菜、有機茶葉、有機糧食等多種有機農(nóng)產(chǎn)品。歐盟國家的消費者均十分歡迎有機農(nóng)產(chǎn)品，這為我省有機農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供了良好的機遇。

(八)發(fā)展農(nóng)業(yè)，但更要重視保護環(huán)境

生態(tài)環(huán)境是人類生存和發(fā)展的基本條件，是經(jīng)濟、社會發(fā)展的基礎(chǔ)，它對各個產(chǎn)業(yè)特別是作為基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)影響尤其突出。生態(tài)環(huán)境一開始并未受到人們應有的重視，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的任務日益加重，農(nóng)業(yè)生態(tài)問題也更加尖銳，這些問題的存在嚴重阻礙了農(nóng)業(yè)的進一步發(fā)展。這使得人們重新認識農(nóng)業(yè)與生態(tài)環(huán)境之間的關(guān)系，并探索一種新型的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，即生態(tài)農(nóng)業(yè)，使農(nóng)業(yè)與生態(tài)保護相互協(xié)調(diào)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。山東作為我國的農(nóng)業(yè)大省，借鑒歐盟作法，處理好農(nóng)業(yè)和環(huán)境保護的關(guān)系對全省開放式經(jīng)濟發(fā)展的全局至關(guān)重要。