完善我國科技政策之三策

改革開放近３０年來，我國科技政策走過了一條不平凡的道路，取得了有目共睹的效果。２００４年，我國科技人員發表的、被ＳＣＩ收錄的論文總數已經躍升至世界第５位，首次超過了法國。１９９５－２００４年１０年間我國論文被引總頻次的世界排序處于第１４位，比上一年公布的１０年統計結果上升了４位。據世界知識產權組織的統計，我國科技人員１９９５年利用《專利合作條約》提交的國際專利申請量只有區區１０３件，２００４年躍升至１７０５件，處于世界第１４位。全面建設小康社會的目標給科技界提出了更高的要求和嚴峻的挑戰。為了充分發揮科學技術促進社會經濟發展的潛力，科技政策界亟需總結以往的成功經驗，正視教訓，進一步完善科技政策，給科技人員搭建一個一展身手的大舞臺。這里，不求全面，謹就如何完善我國的科技政策提出三點建議。

科學技術既是第一生產力，又是第一精神力和第一文化力，是關系到人民福祉和精神文明建設的大事。因此，在科技政策制定過程中，吸收更多的科技事業利益相關者的參與，聽取他們的需求和呼聲，將會大大有利于選準科技發展重點，大大有利于科技成果轉化，大大有利于使支持科技發展的輿論處于主導地位。尤其是，既然企業應該成為技術創新的主體，企業又是吸納科技成果的主體，那么，在設計科技政策時聽取企業界的意見就至關重要。在這方面，發達國家的一些認識和做法值得我們關注。

一些發達國家在制定國家創新戰略和科技政策時，總是積極吸納產業界人士參與其中，并注重傾聽和采納他們的意見和建議。具體做法主要有以下三種：

提高科技政策制定過程的公眾參與性

１．直接將產業界人士吸納進最高科技決策機構，參與大政方針的制定。日本重視吸收一些資深企業家進入政府最高科技決策機構——綜合科學技術會議。綜合科學技術會議由首相任主席，內閣大臣、著名學者和資深企業家為成員。該機構依據《科學技術基本法》和《科學技術基本計劃》，制定日本科學技術發展的基本政策，分配政府科技預算等相關資源，并對大型國家研發項目進行評價。

２．吸收產業界人士進入政府最高科技政策咨詢機構，在決策時充分聽取產業界的意見和建議。始建于１９９０年的美國總統科技顧問委員會就是這樣的一個機構。該委員會負責就科技政策的有關問題向總統提供咨詢意見。其成員全部由總統任命，除了委員會主席由白宮科技政策辦公室主任兼任外，其余成員全部來自產業界、教育界和非政府組織。現任總統小布什的科技顧問委員會由２４人組成，其中企業界１１人，幾乎占了委員會的“半邊天”。總統科技顧問委員會除向總統提供科技戰略和科技政策方面的咨詢意見外，也是私營企業與美國政府中科技事務最高決策機構——國家科技委員會——溝通的渠道。這就保證了在聯邦政府制定科技戰略和科技政策的過程中能充分聽取私營企業的意見和建議，避免了“政府官員、管理人員和科學家在一個共同體”中做決策而拋開企業界的弊病。

借鑒美國的經驗，１９９６年加拿大也成立了總理科學技術顧問委員會。該委員會由工業部長兼任主席，科技國務部長兼任副主席，來自大學、研究機構和企業的著名科學家、企業家為成員（共１０人）。該委員會負責向總理提供有關加拿大科技目標、政策及科技促進經濟發展的專家建議。在該委員會的５項具體任務中，有３項與發展國家創新能力有關：一是對發展知識經濟提供建議并幫助確定必要的調整；二是對加拿大如何增加知識經濟所需的大量高素質專業人員提供建議；三是對政府部門與工業企業如何密切合作將高新技術轉變為市場產品、產業或服務提供建議。

３．在重大創新戰略出臺以前充分咨詢產業界的意見和建議。２００１年初，澳大利亞政府發布了至今仍在實施的《澳大利亞創新行動計劃》。在該計劃出臺前，為了統一認識、明確方向、確定戰略，澳大利亞政府于２０００年２月召開了全國技術創新大會，與會代表除了來自各級政府、科研機構和大學，還有大中小企業的負責人和青年企業家。大會的目的是以研討的形式使技術創新的三大主體——政府、科研單位、企業界有機會坐在一起，共同為未來的技術創新工作確定相關戰略和政策，引導全國走上技術創新之路。此次大會在澳大利亞產生了深遠的影響，成為澳大利亞政府、學術界和企業界共同開展技術創新活動的重要里程碑。

英國在制定創新戰略的過程中也一直注重咨詢產業界的意見。例如，在制定《英國１０年（２００４－２０１４）科學與創新投入框架》時，從２００４年１至６月，英國貿工部、財政部、教育與技能部等三個部門的部長和有關官員與著名企業、科研機構舉行多次咨詢會議，聽取他們的意見和建議。另外，在該戰略出臺之前，英國政府還專門留出３個月時間在網站上發布文件的征求意見稿，并提出了諸多問題，請各界給予回答。在３個月中，科學界、教育界、產業界、慈善機構和地區發展機構等共２００多個相關單位對征求意見稿提出了有價值的意見和建議。

在我國，科技創新戰略、科技發展規劃和科技政策的制定過程，迄今仍然主要只涉及主管科技的政府部門和科技界，盡管有時也征求企業界的意見，但征求對象多是大型國有企業，其它類型的企業涉及較少。而且，即使對大型國有企業的意見也往往缺乏足夠的重視。以往在科技政策和戰略實施中之所以時有不到位的情況，除了政策目標不夠明確、內容不夠具體等原因，也和制定過程缺乏公開性和相關各方的廣泛參與有一定的關系，這也是我國政府科技政策今后應改善的一個重點。目前，我國正在建設社會主義市場經濟，多種所有制并存，特別是民營企業、外資企業在高新技術產業中占有重要地位。今后，不但要使大型國有企業在科技政策制定過程中發揮積極作用，也要使蓬勃發展的高技術民營企業在科技政策，尤其是自主創新戰略制定過程中發揮重要作用。在確保國家安全的前提下，有時甚至不妨與外資高技術企業互動一下。另外，我國的產業界還缺乏直接向國家最高科技決策機構提出意見和建議的渠道，更難以直接參與決策，這也是一個遺憾。也許，學習美、加的做法，組建能協助領導人進行科技重大決策的高層次科技咨詢機構是一個不錯的選擇。當今科技發展的速度和復雜性決定了我們必須集中全民的智慧和經驗，才能與時俱進地做出正確而及時的科技決策。可喜的是，現在情況已經發生了一些變化，這次制定中長期科學發展規劃，就專門設計了公眾參與的環節，并在網上公開征求各界對中長期規劃的意見和建議。

加強對科技政策實施效果的評估

多年來，我們習慣于對各項科技工作進行總結，而不習慣于規范化的評估。已有的科技評估機構重在評估研發項目，而比較缺乏評估政策實施效果的能力和經驗。這樣，就不易做到與時俱進，對以往制定的科技政策不失時機地進行調整。同樣，發達國家在這方面也有一些經驗可供我們借鑒。

美國聯邦政府在將促進研究開發投資的稅收優惠措施永久化之前，進行了很多調研。例如，國會審計總署（ＧＡＯ）于２０世紀９０年代就這項政策的實施效果組織了調查訪問。ＧＡＯ的思路是這樣的：實施稅收優惠政策，政府國庫就少收了很多稅。只有稅收優惠政策在所有企業中所激勵出來的追加研發投資總額大于國庫因稅收優惠措施導致的稅收損失，才能說該項政策有效。否則，還不如將政府經費直接資助企業搞科研。為此，他們向被調查的企業問這樣一些問題：“如果沒有稅收優惠措施，貴企業的研發投資總額有多大？稅收優惠待遇是否促使你們追加了研發預算？”

又如，政府研發計劃到底對經濟發展產生了怎樣的影響？迄今為止，科技進步貢獻率的估計方法是難以令人信服的。該方法的主要缺陷是：將不宜分解的要素給硬性地分解開了。難道勞動力素質中沒有科學技術的作用嗎？為了更可靠地回答政府研發計劃的經濟影響問題，美國國家標準與技術研究院的資深經濟學家Ｇｒｅｇｏｒｙ Ｔａｓｓｅｙ率領一個團體對這個問題進行了長期深入的研究，并于２００４年推出了《政府研發的經濟影響評估》報告。該報告所采用的方法和得出的結論要比“科技進步貢獻率”可信得多。

以我國的情況為例。我國眾多的科技開發區對于促進高新技術的開發、推動園區所在地的經濟發展做出了令人矚目的貢獻。不過應注意，入駐園區的企業是享有很多優惠的，意味著國庫向這些企業少收了很多稅。假定園區內企業從未享受任何優惠，他們的經濟效益會是什么樣呢？我們很缺乏這樣的評估研究。只有多做一些此類研究，我們才能對各類科技政策措施的實施效果獲致一個更豐富、更立體、更全面的認識和判斷。

拓展科技政策的視野

科技政策需要隨著情況的變化而不斷調整，但是也不能朝令夕改，使得將受到政策影響的人群無所適從。為此，在制定科技政策時，就應盡量拓展政策視野，這至少有兩方面的含義：一是向前展望的年頭長一些，二是將政策連帶影響充分考慮進來。仍然先以國外的情況為例。人口老齡化將是許多國家共同面臨的一個大趨勢。據聯合國２００２年預測，到２０２０年時，中國６０歲以上人口比重將達到１９．５％?熏 ２０５０年時將達到２９．９％。日本到２０５０年時，６０歲以上人口比重預計將達到４２．３％。因此，許多發達國家的未來學家都一致預言說，面向老齡人口的產品與服務將形成未來的朝陽產業（為“夕陽紅”群體服務，卻形成朝陽產業，這也算是辯證法吧）。那么，這一朝陽產業所需要、所青睞的技術與現在可能就大不一樣。例如，網絡游戲恐怕不會是老年人的最愛。因此，國家在安排當前研發重點時就要考慮未來即將出現的新需求。

考慮政策的連帶影響也是極其重要的。例如，為了吸引優秀科技人才回國服務，制定了非常優惠的安置回國人才的政策。可是，若搞不好，吸引來“海龜”（海歸），又趕走了“土鱉”。不合理的做法會逼著我們自己培養出來的科研骨干去留洋鍍金，否則他們就感到不能獲得公正的待遇。這就是事與愿違的結果。但是，只要我們在政策醞釀之時堅持用事物相互聯系的觀點看問題，而不是孤立地看問題，充分考慮政策措施的直接效應和潛在的間接效應，就應當可能避免這類尷尬局面。

很多有識之士都認為，在現階段的中國，制度創新的需求比技術創新還要迫切。科技政策界可以而且應該成為制度創新的排頭兵。這是我們的殷切期望，也是我們的艱巨任務。