元代制國用使司述論

摘要：元初制國用使司的設立是領左右部兼諸路都轉(zhuǎn)運使職能分離的結(jié)果，這是當時忽必烈政府財政需求擴大的客觀要求，也與阿合馬的努力有關。制國用使司設有使、同知、副使、僉事、員外郎、郎中和令史等。最終制國用使司實現(xiàn)了到尚書省的平穩(wěn)過渡，其主要官員也相繼任職于尚書省。制國用使司與中書戶部并不統(tǒng)屬，其主要職能為統(tǒng)籌財政收支，這些職能的運作主要依靠其轄下的轉(zhuǎn)運司和提舉司。

關鍵詞：元代；制國用使司；阿合馬；員署設置；財政收支

中圖分類號：K247

文獻標識碼：A

文章編號：0559—8095(2006)06—0003—06

收稿日期：2005—11—02

作者簡介：張國旺(1977—)，男，河北泊頭人，首都師范大學歷史系博士后，研究方向為元史、中國古代經(jīng)濟史。

國家得以延續(xù)、政府得以運作的關鍵，在于國用，系于財政。制國用使司便是元初專掌錢谷的財政機構，元初政府的財政大權即系于此。制國用使司也稱“制府”，(卷82，《選舉志二·銓選上》)(卷4，《奏議·提舉交鈔官令戶部兼領》)又稱“制司”，(卷170，《張昉傳》)始立于至元三年(1266)正月，廢止于至元七年(1271)正月，存在時間僅四年，卻在元代財政中發(fā)揮了不小的作用。研究制國用使司有助于我們對元初財政狀況、財政政策及復雜的政治關系加深了解。前輩學者對制國用使司進行了初步的研究，(P311)(P64)(P74)(P88)但都失之簡略，筆者不揣淺陋，在前人研究的基礎上，試將有關幾個問題連綴成文，不足之處，請方家批評。

一、阿合馬與制國用使司的置廢

制司始設于至元三年。(卷170，《楊湜傳》，卷205，《奸臣傳·阿合馬傳》)《元史》卷六記載更為明確，即該年正月壬子日。眾多史料將制司的設立歸于阿合馬。《元史》卷一七三：“會阿合馬立制國用使司，專總財賦。”《道園學古錄》卷四二《陳公(思濟)神道碑》稱：“阿合馬亦位平章，在廉公(希憲)下，請立制國用使司，欲侵國政。”也就是說制國用使司是由阿合馬奏請設立的。制司設立后，阿合馬以平章政事兼領制國用使司使，而其副手直到二月才得以任命。顯然阿合馬參與了制司的前期籌辦和初期建設工作，并在其中起著很重要的作用。制司存在期間，阿合馬一直是制司的最高長官，且制司改為尚書省也是阿合馬建議的。可見阿合馬與制國用使司廢置關系至大，因此探討制司有必要從阿合馬說起。

阿合馬，回回人，最初是作為察必皇后的從嫁人口進入其斡耳朵的。察必哈敦，弘吉刺氏，濟寧忠武王按陳之女，中統(tǒng)初被立為皇后。阿合馬作為察必的異密也自然有了與忽必烈見面并被認可的機會，回回人對財賦的敏感也使他容易得到忽必烈的重用。中統(tǒng)二年(1261)，他已是上都同知兼太倉使，同年五月元世祖派他計點燕京萬億庫諸色物貨。他請立和糴所，“以溢廩庾”，得到允準。(卷8l，《中堂事紀中》)正如楊志玖先生所言：“阿合馬一出現(xiàn)便是管領錢谷財物的”。(P185)忽必烈建元初期，財賦的管理是由燕京行省的回回人禡禡來負責的，中統(tǒng)二年他在與漢人王文統(tǒng)的廷辨中敗下陣來。王文統(tǒng)得以專財賦之任，“凡民間差發(fā)、宣課鹽鐵等事一委文統(tǒng)等裁處”。(卷206，《叛臣王文統(tǒng)傳》)不久李理之亂爆發(fā)，王文統(tǒng)被牽連而遭誅殺。此時恰逢忽必烈身旁沒有理財大臣可用。巨大的軍政開支和賞賜所用又使得忽必烈不得不尋找管理財賦的合適人選。作為皇后異密的阿合馬的理財才能在上都兼任太倉使時表露無疑，且又是忽必烈最為親近的人，得到忽必烈的欣賞和重用也就可以理解了。(P185—190)(p243—265)

中統(tǒng)三年，阿合馬領中書左右部，兼諸路都轉(zhuǎn)運使，“專以財賦之任委之”。中書左右部指左三部(吏戶禮)和右三部(兵刑工)，設立于中統(tǒng)二年(1261)。楊志玖先生認為其當是中統(tǒng)元年設立的中書省下的屬部。(P185)從一些資料看它應是獨立機構，中書省無疑是它的上級機關。(卷205，《奸臣傳·阿合馬傳》)(陳祐：《三本書》)其“講行庶務，巨細畢舉”，具體說來，它的職責是“承命宣制，奉行文書，銓敘流品，編齊戶口，均賦役，平獄訟”，(陳祐：《三本書》)財賦只是其工作的一部分。諸路都轉(zhuǎn)運使應是中央任命的管理財賦的使職，對諸路轉(zhuǎn)運司通行節(jié)制管領，是“諸路轉(zhuǎn)運司的總長官”。阿合馬上任之后，即奏降條畫，宣諭各路運司。諸路轉(zhuǎn)運司的經(jīng)營范圍包括“酒稅、醋稅、倉庫院務、工匠造作、鷹房打捕、金銀銅鐵、丹粉、錫碌、茶場、窯冶、鹽、竹等課并奧魯諸軍”。(卷85，《鳥臺筆補·為運司并入總管府選添官吏事狀》)諸路都轉(zhuǎn)運使當統(tǒng)籌這些財賦的收支。《元史·廉希憲傳》所稱阿合馬“領左右部，專總財賦”，《張文謙傳》也稱阿合馬“領左右部，總司財用”，似乎說明左右部的職能是“專總財賦”，實際上阿合馬所任諸路都轉(zhuǎn)運使的職責才是“專總財賦”。當時諸路都轉(zhuǎn)運使是由中書左右部兼領的。阿合馬負責中書庶務并總財賦，由此看來，此時阿合馬在元朝政治中的地位已經(jīng)不可忽視。世祖升開平為上都時，任命阿合馬同知開平府事并領左右部，也可看出忽必烈對其的重用。(卷205，《奸臣傳·阿合馬傳》)值得注意的是，阿合馬一直兼任諸路都轉(zhuǎn)運使，與他同為領中書省左右部兼諸路都轉(zhuǎn)運使的還有阿里。(卷5，《世祖二》)

阿合馬領左右部后妄圖擺脫其他機構的約束，上書奏事“欲專奏請”，往往“不關中書”，徑直奏達。這一點與蒙古國時期情況相似，當時的官員奏事并不一定經(jīng)過中書。他的這種做法不符合漢法，在一雪漢法的維系者看來，中書的作用是不容替代的。忽必烈召開廷議，張文謙指出“分制財用，古有是理，中書不預，無是理也。若中書弗用，天子將親蒞之乎?”(卷157，《張文謙傳》)忽必烈考慮到此時的事務已非蒙古國時期那樣簡單，自己不能每事都親歷親為，因而同意張文謙的說法。此外阿合馬的擅權也導致“其黨相攻擊”，忽必烈派中書省推覆此事，懼于阿合馬的權力，中書官員竟無人敢問，最后廉希憲負責追究，將真實情況寫狀奏聞，于是忽必烈杖責阿合馬，同時罷其領中書左右部。阿合馬并沒有因此被棄用，而是超拜中書平章政事，進階榮祿大夫。忽必烈之所以杖責阿合馬，只不過讓他收斂一下而已。

阿合馬身為平章政事，并沒有放棄財權的想法。至元三年制司的設立便是他策劃的，制司成立之初即被任命為使。阿合馬請立制司與被任命為制國用使二者存在直接聯(lián)系。忽必烈基于對阿合馬的信任和對財富的渴求使他很容易同意阿合馬的意見。一個行政機構的設立決不可能是突兀的，制司的設立也應如此。高榮盛先生指出：“南宋孝宗乾道二年(1166)設置的三省戶部國用司，首領官為制國用使，由宰相兼任。或許出于理財?shù)默F(xiàn)實需要，忽必烈沿襲了前代舊稱，于至元三年初置制國用使司以掌財政，阿合馬為使，七年，因立尚書省而罷。”(P88)的確，阿合馬在領制國用使的同時，仍為平章政事，(卷205，《奸臣傳·阿合馬傳》)與南宋時的制國用使由宰相兼任同。但此時元朝并沒有滅掉南宋，也沒有可能為制司機構的名稱大翻宋代政典，當時更難找出對宋代政事熟悉之人。實際上“制國用”是當時較為常見的說法，“國用”系指國家的開支，“制國用”則指負責國家財賦征收與出納。正如史料記載所說，制司的職責是“專總財賦”。從阿合馬的經(jīng)歷來看，他一直兼任諸路都轉(zhuǎn)運使。而在當時也只有諸路都轉(zhuǎn)運使是政府的財政使職，地方上的錢谷是由轉(zhuǎn)運司來負責的，制司設立后制司仍對轉(zhuǎn)運司進行管轄。(卷22，《戶部三·課程·匿稅·軍戶匿稅》、卷44，《刑部六·拳手傷·毆所屬吏人》)由此筆者推測，制司是由諸路都轉(zhuǎn)運使改置而來。制司的設立是基于當時財政需求的擴大和財政事務的增多而設立的獨立機構，也是領左右部兼諸路都轉(zhuǎn)運使職能分離的結(jié)果。

制司“專總財賦”，就不得不涉及財賦的征納，在儒臣眼里便有了“一以掊克為事”的印象，因而常常遭到他們的反對。崔斌就曾斥阿合馬“奸惡”。在他們看來阿合馬的真正意圖在于“侵國政”。實則不然，他只不過使政府的財權逐步獨立而已。這種狀況在中國歷代政府中也出現(xiàn)過，唐宋時期的三司便是獨立于戶部以外的財政機構，因而并非不符合漢法。問題初一看來在于義利之爭，而關鍵在于漢法和回回法的沖突。(P241—244)就漢法而言，“非中書則無以尊上”。(陳秸：《三本書》)這與阿合馬一味追求財賦的獲得而不擇手段是矛盾的。設立制司后，阿合馬便一直妄圖擺脫其他機構的約束，尋求財權的獨立。至元五年設立御史臺，繼設各道提刑按察司，可以彈劾制司官員“奸邪非違”，“肅清風俗，刷磨諸司案牘”。(卷5，《臺綱·內(nèi)臺·設立憲臺體例》)阿合馬則表示了不快，指出“庶務責成諸路，錢谷付之轉(zhuǎn)運，今繩治之如此，事何由辦?”但廉希憲與其對質(zhì)，認為“立臺察，古制也，內(nèi)則彈劾奸邪，外則察視非常，訪求民瘼，裨益國政，無大于此。若去之，使上下專恣貪暴，事豈可集耶!”(卷126，《廉希憲傳》)阿合馬知道這種事實無法改變，只得探詢新的辦法。至元七年正月將制國用使司改為尚書省，使尚書省獨立于中書省之外，成為獨立而不受牽制的財政管理部門，從而獲得財權的獨立。

制司的置廢與阿合馬有關，而忽必烈之所以將阿合馬關于財賦管理的諫言變成現(xiàn)實，應與忽必烈對當時政局的判斷與所需財賦的增加有關。制司設立之前的至元初期，阿里不哥實力雖遭重創(chuàng)，但尚未歸附，西北藩王海都等趁機叛亂，因而位于開平的中央政府所需的日常開支及保衛(wèi)開平及西部的軍費開支相當巨大。同時在與南宋接壤的山東、河南以及四川地區(qū)的邊軍也需要大量的給養(yǎng)來完成統(tǒng)一的任務。此外，根據(jù)蒙古舊俗，還要有大量的錢物賞賜給蒙古諸王貴族。因而財賦的征收十分重要。由史料看來，當時的戶部尚未進入成熟期，因而接受阿合馬設立制司這一獨立機構的建議是政府得以維系和生存的惟一辦法。阿合馬的聚斂也在一定程度上得到了忽必烈的默許。但當時的制司只不過是中書省下的一個機構而已。隨著政府機構的完善和攻宋計劃的實施，阿合馬建議設立尚書省，進而專總財賦的計劃在忽必烈看來是可行的，財權的獨立也使元朝攻宋計劃的進行得到有效的后勤保證。

二、制司員署設置及官員考

制司官員除阿合馬為使外，還設有同知、副使、僉事、員外郎、郎中和令史等。

同知設置在至元三年二月。被任命為同知制國用使司事的是中書右丞張易。張易，字仲一，太原交城人。《元史》無傳。張易曾與劉秉忠、張文謙、王恂等同學于邢州西紫金山，后由劉秉忠推薦而入仕。中統(tǒng)元年，張易任燕京行省參政，至元三年二月為同知制國用使司事，至元七年改為同平章尚書省事，至元九年轉(zhuǎn)中書平章政事，至元十九年因阿合馬被殺事件牽連被誅。

副使的設置也在至元三年二月。張惠為制國用副使。張惠，字廷杰，成都新繁人，《元史》卷一六七有傳。張惠是由丞相蒙速速推薦給忽必烈的。世祖即位，張惠被授為燕京宣慰副使。至元元年冬，他任參知政事，行省山東。至元三年二月遷制司副使。后制司改為尚書省，他任參知政事，尚書省罷后又遷中書左丞、右丞。伯顏伐宋時張惠領江淮錢谷，后以平章政事行省揚州、杭州。

僉制國用使司事，見于記載任職者有三：麥術丁(Maijudin)，回回人，《元史》無傳。他曾任回回譯史，至元二年授吏禮部尚書，后任僉制國用使司事；七年正月，立尚書省，為參知政事；九年并尚書省人中書省，他改中書參知政事。十二年后外調(diào)，十九年與二十三年兩次人中書，二十八年解機務，以平章之名商議中書省事(P76)。李堯咨，《元史》無傳。從《元史·世祖》本紀來看，李堯咨的官宦經(jīng)歷先后任僉制國用使司事、參知尚書省事、參知中書政事。阿里海牙也曾在至元四年擔任過此職。但他任職制司的時間僅有一年，便被征召前去攻打南宋。(卷13，《湖廣行省左丞相神道碑》)

員外郎，楊湜曾任制司員外郎。楊湜，字彥清，真定藁城人，《元史》卷一七O有傳。他始以府吏遷檢法，中統(tǒng)元年，被辟為中書掾，與中山楊珍、無極楊卞并稱三楊。中書省初立，國用不足，楊湜“論鈔法宜以榷貨制國用”，朝廷則任命他來掌管鈔法。至元二年，他任河南大名諸處行中書省都事。次年立制國用使司，總天下錢谷，以楊湜為員外郎，佩金符。不久他改任宣徽院參議，加諸路交鈔提舉，曾建言筑造白金元寶，以五十兩鑄為錠。當時諸路交鈔提舉也是由制司管理的。七年，改制國用司為尚書省，他為戶部侍郎，仍兼交鈔提舉。

制司還設有郎中，張昉曾為制司郎中。張昉，字顯卿，東平汶上人，《元史》卷一七O有傳。嚴實行臺東平時張防進入東平幕府，中統(tǒng)四年，為參知中書省事。至元元年，張昉為中書省左右司郎中，三年，遷制司郎中。制司專職財賦，阿合馬“倚任集事，尤號繁重”。昉“竭誠贊畫，出納惟謹，賦不加斂，而國用以饒”。四年丁內(nèi)憂。七年尚書省建立后，張昉轉(zhuǎn)為尚書省左右司郎中。九年，尚書省并人中書省，張昉改中書省左右司郎中。(卷170，《張昉傳》)

劉正即擔任過令史一職。劉正，字清卿，清州人氏。《元史》卷一七六有傳。劉正十五歲辟為制司令史，至元七年遷尚書省戶部令史。至元八年，罷諸路轉(zhuǎn)運司，立局考核運司逋欠之事即由劉正負責。此外，陳泰曾擔任過制司的掾吏。(卷12，《析津陳氏先塋碑銘》)

值得注意的是阿合馬一直是以平章政事兼任制司使的。作為同知和副使的張易和張惠之前分別是任中書左丞和參知政事、行省山東，頗有勞績。麥術丁在此之前曾為吏禮部尚書。作為員外郎和郎中的楊湜和張防均在任職期間受到褒揚，特別是張防“竭誠贊畫，出納惟謹，賦不加斂，而國用以饒”。至元七年尚書省設立以后，張易、張惠、李堯咨、麥術丁、楊湜、張昉均入尚書省任職，也就是說尚書省的官員是制國用使司的原班人馬，這應該是對制國用使司官員的肯定。制司存在的幾年間，在管理財賦方面收到了相應的效果，基本解決了當時較為突出的財政問題。這一點顯然也受到忽必烈的認可。因而視制司為聚斂財賦的機構，“一以掊克為事”，片面寬大它的負面作用是不正確的。顯然制司后期出現(xiàn)了一些問題，一些回回商人利用阿合馬的勢力，獲取私人利益，阿合馬本人的囂張跋扈也是事實。麥術丁曾認為“自制國用使司改尚書省，頗有成效”。(卷14，《世祖十一》)也就是說制國用使司的作用遠沒有尚書省明顯。

三、制國用使司的職能

制國用使司是財政機構，“專總財賦”，(卷173，《崔斌傳>)“總天下錢谷”，(卷170，《楊浞傳》)陳祐的說法更為具體，“通漕運、謹出納、充府庫、實倉廩、百姓饒富、國用豐備，此制國用之職也”。(陳祐《三本書》)我們結(jié)合現(xiàn)有材料來看，制司的主要職能有二：一、財賦的征納和管理；二、財賦的支出。

首先，政府財賦的征納和管理。當時元代財政來源主要有各路稅糧、絲料、包銀，課程等。稅糧征收的同時要征收鼠耗，征收后的稅糧與鼠耗由制司來管理。各路絲料、包銀征收后，聽候制司安排起運。(卷20，《錢糧·支·添支年銷錢數(shù)》)制司所主管的課程主要有鹽課、洞冶課、窯課、竹課等。地方錢谷由諸路轉(zhuǎn)運司管轄，其管理的鹽場、酒稅、醋課等歸屬制司。至元三年，陜西、四川就以所辦鹽課赴行制國用使司輸納，而鹽引則由制司給降。(卷94，《食貨二》)洞冶原來沒有“親臨拘榷規(guī)劃官司”，因而課程很難如實到官，同時“隨處爐冶，見今耗垛鐵數(shù)多未曾變易”，鑒于此制司下設立諸路洞冶總管府，掌管金銀、銅鐵、丹粉、錫碌。洞冶總管府需要將洞冶所出之物取勘數(shù)目、招募諸人到制司入狀，立額興煽。它獨立于地方有司之外，只有制司才有管轄權。(卷22，《課程，洞冶·立洞冶總管府》)至元六年諸路洞冶總管-府并人轉(zhuǎn)運司。制國用使司還曾確定窯課的征收額度為二八抽分，(卷22，《課程·洞冶·磁窯二八抽分》)并奏請將懷、輝兩郡之民竹收為官有。(卷14，《少中大夫?qū)O公神道碑》)至元四年制司印造懷孟等路竹監(jiān)竹引。

此外，交易稅的征收也由制司來管理。民間房屋交易要納稅；民間質(zhì)當房舍同樣要納稅；政府和買物品，賣主也要繳納稅錢。交易稅的征收依靠在城稅務來完成，它征收在城稅并分村散辦，同時有集市的地方也要各路收稅，并規(guī)定入城貨賣不交稅者同匿稅來處理。(卷22，《課程·匿稅·入門不吊引者同匿稅》)軍戶的稅務由制司轄下的轉(zhuǎn)運司來覆察。至元十七年制司就曾讓河間路轉(zhuǎn)運司體覆貼軍戶李全織造貼軍布絹事，并決定是否收稅。(卷22，《課程·軍戶匿稅》)

制司所經(jīng)管的大部分是錢鈔。地方交鈔是由諸路交鈔提舉司管理，受制司的節(jié)制。如果出現(xiàn)大量偽鈔和爛鈔會對國家財政造成巨大損失。制司要求隨路收差課程和諸路交鈔提舉司，如遇諸人赍到鈔數(shù)，仔細辨認，其中若有假偽，辨驗得實，在上面使用“偽鈔”墨印，并用朱筆于鈔背標寫幾年月日某人赍到，仍置簿登記，退還原主。如驗得料例相同，數(shù)目多者要追究。每季要將所查獲偽鈔申報備案。(卷14，《倉庫·倒換昏鈔》)

其次，掌政府財賦的支出。如陳祜所說通漕運。謹出納。例如，負責內(nèi)府米豆及酒材、米曲、藥物的大都太倉和上都太倉均要受制司笱付。(卷87，《食貨三·宣徽院》)至元三年修治雙塔河，由制國用司給所需。(卷64，《河渠一·雙塔河》)至元五年添支年銷錢數(shù)，囚糧則要制司于鼠耗內(nèi)關支。制國用使司轄下各路起運絲料、包銀等并成造軍器等打夾及熟皮、柴草價值、人匠工糧，也要從官倉糧內(nèi)放支。(卷21，《錢糧·支·擬支年銷錢數(shù)又》)此外，政府采購也由制司提出建議供皇帝參考。至元四年十月，制國用使司曾稱：“別怯赤山石絨織為布，火不能燃。”詔采之；并指出“東京歲課布疏惡不堪用，就以市羊于彼。真定、順天金銀不中程者宜改鑄。”(卷205，《奸臣傳·阿合馬傳>)制司并不是一味征收和盲目的支出財賦，還勸諫皇帝要節(jié)財用。至元三年阿合馬就指出：“國家費用浩繁，今歲自車駕至都，已支鈔四千錠，恐來歲度支不足，宜量節(jié)用。”(卷205，《奸臣傳啊合馬傳》)平章政事、制司照得：“隨路罷訖步站，止見官為和雇腳力，除旱路已有定例外，據(jù)水路自來不一，除合破數(shù)目外，再令都水監(jiān)、提舉漕運司驗河水通快淺澀去處，照依自今運糧體例從實定到每物一百斤，自起程至下卸處所，合該地里所該腳價。仰今后凡有起運官物，須管照依坐去分例和雇船只，搬運前來。仍仰隨路于月申內(nèi)驗次日類報，再不得似前亂破官錢違錯。”(卷26，《戶部一二·賦役·科役·腳價·水路和雇腳價》)可見制司并不僅僅支出腳價，而且有權監(jiān)督腳價使用。

制司還曾負責造作。如，至元三年十月即命制國用使司造神臂弓千張，矢六萬。(卷6，《世祖三》)除此之外，地方錢谷官的任用要經(jīng)由制司。制司曾選拔知錢谷者充各縣行用交鈔庫使。(卷17，《承直郎江西等處榷茶都轉(zhuǎn)運司副使李公神道銘》)同時制司還有對管領錢谷者審計的職能，他們只有制司檢察有無帖帶后，才可決定遷除。(卷88，《彈市令馮時升不公事狀》)

生活中的錢谷訴訟也須經(jīng)由制司裁決，(卷22，《課程·雜課·以典就賣稅錢》)除非理斷不當，才可“赴中書省陳告”，由中書省究問。(卷5，《臺綱一·內(nèi)臺·設立憲臺格例》)百姓婚嫁也有一些由制司裁定：至元六年十一月制國用使司曾向中書省呈報總管女素英與高賽因男不能成婚。(卷3，《戶令·嫁娶所由》)

制府總領天下錢谷。戶部則“凡貢賦出納之經(jīng)，金幣轉(zhuǎn)通之法，府藏委積之實，物貨貴賤之直，斂散準駁之宜，悉以任之”。可見戶部也是負責財賦的。兩者之間似乎職能相同。至元三年，以吏、戶、禮為左三部，戶部是至元五年才分立出來的，至元七年始列尚書六部。(卷85，《百官一》)那兩者存在什么關系呢?左右部的職能已如前述，在于“承命宣制、奉行文書、銓敘流品、編齊戶口、均賦役、平獄訟”。(陳殺吉：《三本書》)至元五年戶部分立出來后，其職能也應是從左右部中分出，即“編齊戶口、均賦役”而已，《元史·百官一》的記載，是以后的事情了。此時的制司與戶部不相統(tǒng)屬，與“庶務責成諸路，錢谷付之轉(zhuǎn)運”相對應，諸路對戶部(或左三部)負責，而轉(zhuǎn)運司對制司負責。制司的職能，除由轉(zhuǎn)運司實現(xiàn)外，部分由轄下的提舉司來實現(xiàn)的，故史有“制府總領天下錢谷，與戶部不相統(tǒng)屬，故別立提舉官”之語。

當然，制司仍然要接受中書省的統(tǒng)領和御史臺的監(jiān)督。

四、結(jié)論

綜上所述，我們可以得出三點結(jié)論：

第一：制司始設于至元三年，它的前身當為諸路都轉(zhuǎn)運使。它的設立既是忽必烈增加財賦的要求，也是阿合馬追求財權獨立的結(jié)果。這是與當時的歷史背景相聯(lián)系的。當時元代的統(tǒng)治機構已基本確立，帶有蒙古舊俗的分封制度迫使元廷把更多的財賦分配給蒙古貴族，加之龐大的軍隊開支也需要財政做保證。隨著元廷收支的擴展和中央政策的施行，其財政事務也遠沒有蒙古國時期那么簡單，相反“尤號繁重”，而中書省的建置尚不健全和成熟。這樣沒有一個獨立的職司機構管理此事顯然不適應當時的狀況。因而制司的設立就是很正常的事情了。制司的設立是領中書左右部兼諸路都轉(zhuǎn)運使職能分離的結(jié)果。阿合馬經(jīng)營財務，總體說來還是盡心盡力的。由制司到尚書省，他不過是按照自己的思維習慣追求獨立的財權而已。財權獨立在中國古代歷史中并不少見，唐宋時的“三司”即是典型的例子。因而阿合馬與部分漢官的矛盾和沖突并不是簡單的義利之爭，而是不同族別、不同觀念與不同行事方式之間的矛盾。

第二：制司員署設有使、同知、副使、僉事、員外郎、郎中和令史等官職。至元七年最高財政機構尚書省設立時，制司的官員基本上到尚書省任職，實現(xiàn)了平穩(wěn)過渡。至元九年尚書省并人中書省，以上官員又到中書省任職。所以原制司的官員在政務上還是取得了忽必烈信任的，忽必烈基本肯定了制司的作用。此時中書省、御史臺、樞密院等制度業(yè)已形成，從制司官員的族別構成來看除阿合馬和麥術丁為回回人外，其他如張易、張惠、李堯咨、楊湜、張昉等均為漢人。可以說忽必烈在使回回人發(fā)揮重要作用的同時，繼續(xù)使用漢法，漢人還是得到了很多參政的機會。僅從這一角度，學界所認為的李璮之亂后忽必烈對漢人官僚的猜忌使他重用回回人的說法并不十分準確。

第三：制司以財賦為重責，但它并不是惟以財賦的聚斂為目標，財賦的征收和出納均系于此。陳祐將制司的職能歸為“通漕運、謹出納、充府庫、實倉廩、百姓饒富、國用豐備”，是比較妥帖的。制司與當時的戶部各司其職。制司的管理是依靠屬下的轉(zhuǎn)運司和提舉司來完成的。

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