近代中外經濟關系中關稅與厘金的糾葛

摘要：關稅與厘金的復雜關系是近代中外經濟關系中長期存在的重要問題，從晚清到民國，一直是外交談判中的主要議題之一。厘金產生之后，就與海關的子口稅產生矛盾，從而產生了漫長的裁厘加稅談判。隨著關稅地位的上升，中國方面要求關稅自主的呼聲日漸高漲，于是裁厘加稅又轉變成列強要求裁撤厘金和中國要求關稅自主之間的較量。最后的結果是協定關稅和厘金同時廢除。從近代關稅和厘金的糾葛來看，這是中國歷屆政府和列強為本國經濟利益而進行的較量，也暗含了中國政府加強自身統治力量與列強控制中國這兩者之間的沖突。

關鍵詞：關稅；厘金；中外經濟關系

中圖分類號：K25

文獻標識碼：A

文章編號：0559—8095(2006)06—(0022—05

收稿日期：2006-08-16

作者簡介：鄭率(1975-)，男，黑龍江依蘭人，吉林大學文學院歷史系講師，研究方向為中國近代經濟史。

近代中外經濟關系紛繁復雜，這一點在眾多問題上都有所表現。關稅與厘金的糾葛便是其中的重要問題之一。在條約制度的背景下，關稅乃是外國人在華經濟特權的體現，為列強所刻意把持；而在近代時期中國政府財政收入結構中，關稅和厘金作用為歷屆政府所高度重視。關稅與厘金的糾葛是審視近代中外經濟關系互動的一個視角，從中可以看出中外經濟、政治利益的重大沖突。

協定關稅與厘金制度的出現，本已有一定的關系。兩者在發展、演化和終結的過程中，更形成了密切、復雜的關聯。關稅和厘金，關乎中外雙方的根本利益，從產生起就爭執不斷。雙方在外交活動中的長期、反復交涉，就反映了問題的重要性、復雜性和牽涉之廣泛。這種糾葛不但關系到外國人商業收益和中國政府財政收入及其分配，也反映了中國和列強之間對于條約制度的基本爭執；它不但牽涉到中外經濟關系的總體態勢，也觸及中國中央和地方政府的權勢格局。可以說，關稅和厘金問題是牽一發而動全身的重要問題，其對近代中外經濟關系的變動有著重大的影響。

本文概要論述了從關稅厘金之間矛盾產生到裁厘加稅再到廢除厘金和協定關稅的長期中外交涉過程，重新思考了這個近代中外經濟關系研究中的重要問題，以期有所創獲。

一、協定關稅和厘金制度的矛盾

自從協定關稅制度確定以來，關稅便成為列強手中對華的利器，極力維護完善。從一開始，英方就表現出非常細密的心思，對關乎自身利益之處考慮周詳。早在鴉片戰爭時期，英國當局就注意到中國內地通過稅問題。1840年4月25日，英國外交大臣巴麥尊訓令駐華全權代表懿律和義律：“在你們和中國締結的條約上，要努力做到有這樣一條規定，就是英國貨物一經按照……規定繳納進口稅后，這些貨物自中國此省運赴彼省時，中國皇帝的官員就不得再征任何的稅。”如果不能在條約中達成這樣的條款，應在條約中規定：“貨物自一省轉運另一省時所另行加征之稅捐，總共不得超過此等貨物價值的百分之幾，或相當于此等貨物進口時已繳納之稅之二分之一或三分之一。”后來中英《南京條約》第10款作了一項含糊的規定：“英國貨物自在某港按例納稅后，即準由中國商人遍運天下，而路所經過稅關不得加重稅例，只可按估價則例若干，每兩加稅不過分。”(P32)由于該條款并未說明內地稅收的應征確數，且不包括土貨出口在內，因此該條約規定對中國內地稅捐的征收未起實際限制作用。

然而，太平天國起義期間，中國出現厘金制度，使英國人本已憂慮的事情變為現實。厘金的征收是奉旨核準的，但其稅率和征收方法卻聽由各省當局處理。作為一種新的廣泛流行的國內貿易征稅制度，厘金成為列強對華貿易的障礙。于是。列強推出了對協定關稅的補充——子口稅制度。《天津條約》規定：外商“已在內地買貨，欲運赴口下載，或在口有洋貨欲進售內地，倘愿一次納稅，免各子口征收紛繁，則準照此一次之課。其內地貨，則在路上首經之子口輸交，洋貨則海口完納給票，為他子口毫不另征之據。所征若干。綜算貨價為率，每百兩征銀二兩五錢”。(Ｐ99—100)巴麥尊1842年的訓令這時方在條約中真正落實。

1861，署總稅務司赫德首次進京與總理衙門會談時，特稟呈“子口稅”清單，他以子口稅“無所甚難征收”為理由，提出征收子口稅的具體辦法。赫德建議，在貨物流通之總路應設關卡，“土貨未曾完納子口稅，應留在卡內而不準過，洋貨未曾完納子口稅，應留在卡外而不準過”。(P2927)7月7日，奕訴在奏折中表示，“此項子稅，既為條約中應行之事，且系內地稅，可以不扣二成，應令南北通商大臣妥籌辦理”，隨即奉旨正式實行。(P2917—2925)子口稅單發放制度也應運而生。

無疑，子口稅制度推出后，外國對華出口是受到推動的，但這并沒有完全滿足列強的愿望。由于各省厘金局卡遍布各處，對外商赴內地采購的土貨。仍不免發生抽收厘金的事件。例如，貴州、四川、湖北的地方稅局曾發生互不承認別省稅局所簽發的外商購貨運照因而重復課稅的事件。同時，各地稅局厘卡不顧外商有無海關發給買貨報單、一概征稅的情況也不是沒有的。(P38)為了增加地方財政收入，某些地方當局有意把厘金減低到接近子口稅的稅率，商人為了避免各關卡稅吏因發現貨物備有子口稅單而加以羈留，便寧愿完納稍微高一點的厘金。直到甲午戰爭前后，廈門申請子口稅單的數目，決定于地方稅稅額和地方稅關執行任務的效率和速度。“如果地方稅稅額輕微，官吏征稅的效率高，檢驗和批準貨物的時間迅速，申請子口單的數目就少。(P836)

外國人對厘金的不滿之處，在于子口半稅不能切實落實，子口稅和厘金重征嚴重，導致這一制度“形同虛設”，“不曾達到它的目的”，(P312，233)因此，爭議勢所難免，中外交涉由此展開。

二、漫長的裁厘加稅交涉

由于外國人覺得自己的特權無法切實保障，于是列強采取措施，在一系列修約談判中屢次提出厘金問題。關稅問題和厘金問題最初掛鉤，是從裁厘加稅之議開始的。最早提出這個建議的是英國。1869年，英國公使阿禮國曾經建議“對進口貨物征收一種較高的稅額，而對外國進口貨物廢止征收所有的厘金”。(P356)1880年，英國公使威妥瑪重新提出這項建議，清政府表示同意增加關稅，免除厘金，但列強懷疑厘金能否真正免除，建議沒有能夠實行。(P356—357)甲午戰爭以后，清政府為解決嚴重惡化的財政形勢，由出訪歐美的李鴻章向英國提出裁厘加稅事宜，英國方面表示，欲加稅須先裁厘，否則無從談起。于是，裁厘加稅重新提上日程。1898年，御史陳其璋提出一個方案，分兩步裁厘加稅：第一步，首先與各國談判增加進口稅和停收厘金；第二步，增加進口稅后，視增加的進口稅能否與厘金相抵，再行決定裁厘與否。(P2)次年底，參加中英修約談判的盛宣懷、聶緝架提出另一個方案：進口貨物實行稅厘并征，即將進口稅稅率提高到15％，免征厘金；取消出口貨子口稅單制度，以前交納子口稅的出口貨改交厘金。這兩個方案特別是后者在清政府內部引起激烈爭議。由于1900年中外交兵，談判中斷，關于裁厘加稅的討論也不了了之。

從以上情況看，裁厘加稅問題從出現到醞釀解決，經過了30年左右的時間，到20世紀初期，已經成為一個各方關注的焦點。它成了一個不能不解決而又很難解決的問題。

裁厘加稅是中國謀求廢除協定關稅的先聲，后來逐漸與謀求關稅自主匯合到一起，構成中外交涉的重要內容。19世紀后期，裁厘加稅只是作為一個問題提出來，其真正進入中外交涉并有談判結果是在20世紀初的中外商約談判。嗣后，凡涉及關稅問題的交涉，大都連帶厘金問題。

庚子后的中外商約談判中，裁厘加稅成為主要議題之一。英國派“總理印度事務大臣政務處副堂”馬凱(J.L.Mac—kay)為談判新的通商行船條約及新稅則的全權代表，在上海與中國談判代表盛宣懷、呂海寰(任駐德兼駐荷公使四年后剛卸任回國)在1902年1月10日開始談判。值得注意的是，清朝地方大員劉坤一、張之洞也作為中方人員參與談判。

在上海正式會議開始以前，馬凱即曾于1901年12月底赴武昌會晤湖廣總督張之洞，提議裁厘加稅。談判開始時。英國提出的討論事項中有如下內容：中國出口貨物、特別是絲和茶應減稅；貨物在內地由此處運至彼處應免納捐稅，自由運銷，由此減少的捐稅收入應以加征土鴉片稅來彌補；切實履行條約中關于子口稅單的規定；劃定各通商口岸免征厘金區域；應及時發給存票(退稅憑證)；在同一河流或其支流上兩個口岸之間運輸的貨物，應免征進、出口稅。(P18—19)英國人把幾十年耿耿于懷的問題重新提出。英國方面注意到，裁厘加稅問題不只是與中國的中央政府交涉的問題，還要充分注意勢力強大的地方當局的意見。

裁厘是英國人多次提出的要求，中國內部其實也早有此呼吁，只不過事關地方財政命脈，一直未能觸動厘金制度。而關稅由于多年以來值百抽五已經名不副實，實際稅率此時一般只有百分之三稍多一點，<辛丑和約》允許“進口貨稅增至切實值百抽五”，加稅已勢在必行。裁厘加稅是于兩國都有利的事情，但關鍵是一些具體的問題怎樣處理。

裁厘加稅具體的困難有二：

其一，如何確定裁厘的損失以及進而確定加稅的幅度。

中國歷年的厘金收入根本沒有準確數字，只能依靠估計，而估計又眾說紛紜。關于加稅，中國方面提出進口稅提高到20％，被英方拒絕，改為15％，再遭拒絕，最后定為12．5％才達成協議。關于裁厘，英方要求全免，而中方為政府財政計，不同意英方主張，只是同意免除久遭外人詬病的那些種類的厘金。(P154—174)

其二，裁厘后中國地方當局的財政問題如何解決。

裁厘加稅對地方當局影響甚巨，全免厘金勢必損害地方既得利益。由于有這樣的利害關系，呂海寰、盛宣懷奉命在談判過程中與劉坤一、張之洞就近“會商”。因此，劉、張二人成為地方督撫利益的代言人(張之洞且于1902年7月底被任命為商務大臣)，他們堅持厘金不可全免。呂、盛在談判中建議馬凱同他們與劉、張二人面談。于是，1902年7月在劉、張二人的治所南京、武昌進行談判，并最終達成協議。(P154—174)

從最終協議來看，關于裁厘加稅的內容如下：

此后進口洋貨加稅一倍半(連正稅共為12．5％)，出口土貨加稅一半(連正稅共為7．5％)，以抵補原來對洋貨抽收的厘金、子口稅以及其他各項稅捐；中國將原有“各厘卡及抽類似厘捐之關卡概行裁撤”；但各地常關(包括內地常關)均可照舊保留；原有“征抽土藥稅項之權”不受影響，只是征抽辦法須加改變；不得有礙于其他貨物；鹽厘(只須改名“鹽稅”)仍可按現征數目并入正項鹽稅征抽；“不出洋之土貨”可在其銷售處“任便”征抽一種“銷場稅”(即消費稅)；此外，凡洋商在中國通商口岸或華商在中國各處用機器制成的棉紗、棉布及其他與洋貨相同的貨物，都須繳10％的“出廠稅”等等。

從協議看，雙方最后妥協的結果是：關稅有限度提高，厘金部分免除。可以看出，這是中外利益的妥協，也是中央與地方利益的妥協。

隨后進行的中美談判和中日談判與中英談判相似，裁厘加稅仍是最棘手的問題。美國的要求較英國更為苛刻，認為12．5％的關稅仍高，而厘金免除的范圍有限。經過艱難的談判和爭取，美方同意實行12．5％的稅率，同意中方除征抽中英商約所規定的銷場稅及出廠稅外，還可對土貨在其產地征抽“出產稅”，而中方同意不僅裁撤征抽厘金及行貨稅捐的局卡，而且裁去內地常關(北京崇文門等處例外)。中日之間的談判也比較困難，其間還一度中斷，最后雙方按照中英和中美的辦法達成協議。談判中，在劉坤一去世后被任命為督辦商務大臣的直隸總督、北洋大臣袁世凱和張之洞實際上主導了談判(盛宣懷因丁父憂，駐美公使伍廷芳被張之洞推薦為會辦商務大臣)。袁、張依舊是地方督撫的代言人。

可以看出，中英、中美、中日的協議還是協調外國、中國中央政府和中國地方政府利益的比較好的妥協方案。然而，后來與葡萄牙、德國和意大利的談判卻未能達成協議或協議未獲批準。已達成的協議中，裁厘加稅一款由于沒有獲得與中國有約各國的普遍同意(這是該款生效的條件)，一直未能執行。這樣，協定關稅制度和厘金制度一仍其舊，一直延續到民國時期。

一戰中，1917年北京政府的參戰條件中再提裁厘加稅。1917年3月3日，北京政府召開內閣會議，決定與德國斷交。并制訂出《加入協約國條件節略》，向協約國提出中國希望的參戰條件，其中有：承認中國即時將進口關稅額增加五成，并由中國政府陸續改正關稅價表，按貨值的7．5％征稅，待厘金裁撤后再增至12．5％，同時取消復進口貨物的子口半稅。(P88—89)在中國對德、奧宣戰后，協約國于9月7日照會北京政府時只是表示：同意中國增加關稅至切實值百抽五，具體辦法將設立一專門委員會來研究。北京政府在復照中表示：中國政府愿意在戰時行動方面與協約國完全合作，并同意頒布對無約國的一般稅則。(P39—40)

裁厘加稅最后的外交努力是在1925年的關稅特別會議上。一方面，這次會議是在反帝運動高漲、修改或廢除不平等條約已成大勢所趨、國內南北政府戰爭如箭在弦的情況下進行的，是北京政府回應收回國家權益的呼聲。另一方面，也是更主要的，就是解決艱難的財政問題。在此前的巴黎和會和華盛頓會議上，中國已經爭取到列強對中國平等國際地位的認可。這時候北京政府與列強苦苦糾纏裁厘加稅問題，更主要的目的就是籌集資金解決迫在眉睫的軍政問題。

列強在會議上實際采取拖延態度，會議最終沒有結果。在這種情況下，北京政府斷然采取措施，效法南方政府，征收關稅附加稅。

隨著北伐的進展，裁厘加稅問題已經逐漸淡出，中外雙方都在等待時局稍定再重新討論關稅與厘金的問題。

從中外裁厘加稅交涉的過程看，列強并非真心想這樣做，他們只不過是想得寸進尺，在中國謀得更多的經濟利益，這是一層動機。另外，列強的另一層動機是以厘金制度為借口，維持協定關稅。繼續享受這項經濟特權；列強可能認識到，對不平等條約的修改有可能成為廢約的開端，這是列強要竭力阻止的。

到20世紀初期，經過幾十年的裁厘加稅的交涉，中國除了進口稅率實現根據實物價值切實值百抽五外，沒有能夠取得更進一步的成果。而厘金弊政則始終未獲得解決，反而有不斷惡化的趨勢。

三、終局：關稅自主和裁撤厘金

民初修約外交的重點在關稅問題，之所以如此，是有其經濟背景的。

成同以前，清朝的賦稅以田賦(農業稅)為主，工商雜賦為輔。此后，清朝的賦稅由以單一的農業稅為主向農、工、商稅并重的多元化稅收轉化，這在光宣時期變化明顯。

鴉片戰爭以前，田賦占財政收入總額的70％以上，鹽稅也超過10％，關稅則可列為其他的“雜稅”。不過到同光之交的70年代中期，田賦、厘金、關稅均成為重要財政收入來源。到1903年，田賦比重下降到財政收入總額的33．8％，鹽稅變化不大，關稅和厘金的比重猛增到50．9％。(P165，187)

清代海關、常關的關稅收入是巨大的，特別在清代后期，海關的收入隨著對外貿易的擴展而大幅度增加。1864年關稅收入為800萬兩，1894年猛增至2200兩，1906年是3500萬兩。到清末，關稅占國家財政收入總額的比重已經超過1／4。(P180)

厘金情況更是如此，由于厘金沒有明確的制度，征收標準不一，很難有準確的數字，清末每年解交中央的數字為1000多萬兩，但據估計各省實際征收的數字為此數倍，這還不包括征收人員中飽私囊的部分。(P1345)從太平天國戰爭期間清朝靠厘金維持財政就能看出厘金數額的龐大。另外，與厘金關系最密切的是中國地方當局的利益，地方財政的維持，離不開厘金，民初占各省歲人的比重達20％或更多。(P1406)

民國以后，這種趨勢仍在繼續，以關稅、厘金、鹽稅為主的工商稅收在財政中的地位絲毫沒有下降。作為維持統治的財政收入，關稅、厘金至關重要，中外雙方都很重視，在談判桌上繼續交涉這方面的問題。

進入民國后，中外裁厘加稅交涉無成果，但關稅在中國財政中的作用越來越突出，尤其對于中國的中央政府來說更是如此，在這樣的背景下，在一戰后開始的修約和廢約運動中，裁厘加稅的議題逐漸轉變為中國要求關稅自主。

關稅自主可以看作是裁厘加稅的延伸和擴展。自巴黎和會中國首次正式提出關稅自主的要求后，華盛頓會議上再次提出。根據華盛頓會議的決議，召開了關稅特別會議，討論修訂稅則和關稅自主的問題。這次會議雖然半途而廢，但是中國實現關稅自主已經成為大勢所趨。1926年，中國南北政府均自行提高關稅稅率，列強亦無可奈何。這時實現關稅自主的原則已經為各國認可，如何實現全在于中國自身。

南京國民政府成立之初，即決定實行關稅自主政策。1928年，中國先后與美國、法國、挪威、比利時、意大利、丹麥、葡萄牙、荷蘭、瑞典、英國、西班牙等國簽訂關稅新約。年底，國民政府公布了第一個“國定進口稅則”，從1929年2月1日起實施。這個稅則廢除了值百抽五的固定稅率，從7．5％到27．5％，分7級稅率。1930年5月，中國又最終與遲遲不肯讓步的日本簽約，最終實現了關稅自主。此后，關稅稅率幾經調整，逐漸提高到各國的一般水平。

意味深長的是，也就是在1930年中日簽訂關稅新約7個月后，國民政府財政部宣布：“對于全國厘金及由厘金變名之統稅、統捐、專稅、貨物稅、鐵路貨捐、郵包捐、落地稅及正雜各稅中之含厘金性質者，又海關五十里外常關稅及其他內地常關稅、子口稅、復進口稅等，均應于本年十二月三十一日止，一律永遠廢除。自二十年一月一日起，上列各征收機關，絕對不得再行存在。”取代厘金的是統稅，即商品征收出廠稅，原則是一物一稅，一次征收。至此，實行近八十年的厘金制度被廢除。

國民黨政權的廢約外交，使關稅自主權得以收回，而且在稅收改革中厘金制度也幾乎同時廢除。關稅和厘金的糾葛終于結束。關稅、統稅成為國民政府財政收入的最主要來源，稅收迅速增加對國民黨統治的穩固作用很大，實際上，正是關稅和厘金的改革使國民黨比北洋和晚清時期的統治者更加強有力地治理國家。

不過，以往的不良影響仍沒有完全消除，關稅自主后，關稅的管理仍有外人插手，出口稅率不盡合理，不利于促進本國產品出口；裁厘改統后仍然存在繼續苛征亂收的情況。而且統稅對低檔產品稅率較高，對主要生產低檔的紡織品、卷煙等產品的本國廠商不利，而外資企業生產的高檔產品稅率較輕。可以看出，近代中國稅收的著眼點首先是財政，力爭盡快、更多地增加政府收入，維持政府的開支，而對政策的合理與否方面關注不夠。顯然，中國財政、經濟制度方面的改革需要繼續進行。在經濟落后，國家貧弱的情況下，這些改革勢必要被許多非經濟因素牽扯。

關稅與厘金的糾葛，反映了中外雙方的利益沖突，是近代中外經濟關系中極為復雜的問題。從列強來說，利益是剛性的，對于到手的利益決不愿輕易放棄。從條約制度整體來看，協定關稅是最重要的條款，是列強對華經濟政策的根本。而且，片面最惠國待遇使列強在華利益彼此牽扯在一起，一榮俱榮，但不能一損俱損。如，英國與日本的對華經濟政策在20世紀初期就有很大的不一致。

從中國方面來說，關稅、厘金在近代中國政府財政收入結構變動中，地位至為重要。兩者的收益直接關乎政府的維持問題。因此這是中國政府的根本利益所在。而且，關稅厘金交涉體現的是中方維護主權，抗衡列強特權。這是中外政治矛盾的體現，有時不可完全用經濟標準衡量。

責任編輯：吳彤