農地征收要堅持法律程序化

農地征收是國家運用公權力取得農村土地所有權和農民土地使用權的行為。目前在我國法律中，不動產征收程序規定的不夠完善，公示性和公正性不夠細化，在一定程度上給征收活動留下了法律漏洞。如政府在決定土地規劃時，缺乏公開的聽證程序；在確定征收補償時，缺乏中立的評估機構；在協議發生糾紛時，則缺乏相應的司法救濟。鑒于此，我國農地征收的程序制約亟需強化。

一、公民基本權利保障與正當法律程序

我國憲法雖無“正當法律程序”的明文規定，但也應肯定實體基本權利須伴隨著程序保障才算是完整的權利，“基本權利既內含著程序保障，則使得正當法律程序之要求，內化在每一個基本權利中”。因而，我國修正后的憲法第十三條關于“公民的合法的私有財產不受侵犯”的規定，也應推定為內含著程序保障。由此，就農地征收而言，對農民土地財產權的保護，同樣內含著對土地征收的目的、補償標準和征收程序等方面的正當性進行檢查，應及時通知被征收入程序進行的狀態，聽取被征收人的意見，舉行聽證會，確保當事人的主張在征收決定中獲得適當的考量。農地征收須經一定審慎、嚴謹程序而實行，才符合憲法保障人民財產權及其他基本權利的意旨。

二、農地征收權選擇法律程序化的依據

國家在構建土地征收法律框架時要注重程序化之路，究其緣由，主要基于以下幾個考慮：

一是界定“公共利益”的要求

根據我國憲法第10條和《土地管理法》第2條的明確規定，國家基于公共利益的需要，才可依法對農地進行征收。但是，公共利益是一個不確定法律概念，若不加以具體化、法定化，有可能成為某些地方政府侵犯部分農民土地權益的“護身符”。例如，建設開發區、興建“大學城”算不算公共利益?不顧地方財力物力的實際，建大廣場、大公園、大商場算不算公共利益?故而，公益在很大程度上是一個主觀認識問題，即便在個案中也離不開權衡，甚至需要預測未來，只有在謹慎、全面考慮和權衡各種觀點的情況下才能作出正確的結論。鑒于從理論上界定公共利益的內涵和外延極其困難，有學者提出，將注意力從“公共利益”的理論界定轉移到制度建設，讓全國和地方人大及其常委會在征收和補償方案的決定中發揮更大的作用。這實質上是通過民主程序形成公益，經由充分的公共意見的溝通決定是否征收，從而使之更具說服力。

二是“公平補償”得以實現的保障

公平補償與公共利益構成對征收權憲限制的唇齒條款，“無補償即無征收”。在我國，土地征收和補償基本上是由行政部門決定，行政部門基于地方財政利益的考慮，傾向于多征少補，因此，為了保障被征地農民能順利獲得公平補償，必須啟動司法程序，使憲法修正案所要求的補償落到實處。

三是增進征地行為可接受度的重要途徑

征收行為在行政法上稱為具體行政行為，其運用必須符合相應的行政程序。征收前應公告并有合適的通知條文，于征收計劃確定前，應聽取被征地人及利害關系人的意見，給被征地人對征地決定提出質疑和參與的機會，以促進征地決策的透明化，使公益考量和私益維護得以兼顧。四是法院合法性審查的依據。

違反法定程序構成行政行為違法，若征收過程中的公告、通知、審查、裁決、補償等程序得以法定化，那么征收機關違反程序要件，被征收人可據此向法院起訴，法院通過司法審查，亦可以程序違法為由，撤銷此類征收行為。

三、農地征收制度“法律程序化”的對策

如何建構我國農地征收制度的“正當法律程序”，使其兼顧人權保障和行政效能，將是今后農地征收制度改革的方向。農地征收制度的“正當法律程序化”應從公共利益的確定程序，征收程序和補償程序三個方面予以構筑。

1．“公共利益”的確定程序

“公共利益”的界定需要在強化人大制度方面下功夫，通過立法詳細界定土地征收中的公共利益，嚴格限制允許征用土地的公共事業的范圍，那么目前困擾中國社會的農地征收問題將迎刃而解，由此引發的耕地流失、農民權益受損以及群體性上訪事件一定能得到根本的緩解。

2．征收程序

土地征收的行政程序大體分為申請、核準與執行三階段，其合理設計關鍵在于尊重被征收人的程序主體性，滿足其知情權和對征收決定的參與權，進而增強征收行為的可接受度。

(1)協議價購

土地征收必須尊重“比例原則”，要求征收是公權力為實現公共福利的目的時，所不得已的最后手段，公權力的征收乃為輔助手段，應盡量采取“協議價購”的方法征收農民土地。

但采用這一程序，首先面臨的是法律障礙。1998年修改后的《土地管理法》將土地征收完全行政化，國家建設征收土地要支付的補償費，不再是由用地單位支付，而是由政府在征地時直接支付。更深層的障礙來自少數地方政府一定程度上存在的牟利動機，所以，我國東南沿海地區試點由農民和用地單位進行市場化談判來實現農村集體建設用地的流轉，很難制度化為征收前的“協議價購”程序。

(2)公告、通知

土地征收的公告和通知是征收的執行程序之一。而根據我國《征用土地公告辦法》第4條，被征用土地所在地的市、縣人民政府應當在收到征用土地方案批準文件之日起10個工作日內進行征用土地公告，但征用自征用土地方案批準文件送達征用執行機關起生效，并不以公告為限。因此，我國的公告程序只作為附屬程序置于征收批準之后，目的僅用于權利人的權利登記，而不是土地征收的生效要件，并非一個獨立的監督程序，這無疑為征收機關先征收后審批提供了可能。公告和通知程序是政府信息公開的必然要求，以此作為征收行為的生效要件，方符合行政民主化、公開化的潮流。

(3)被征收人陳述意見及聽證程序

土地征收是對被征收人財產權的重大限制，我國土地征收程序中政府強制性過濃，被征收人及利害關系人的意見沒有得到足夠的尊重，在將來制定《行政程序法》和修改《土地管理法》過程中，應明確規定通知被征收人陳述意見，否則征收行為將有瑕疵。

3．補償程序

補償程序應當保障實現公正補償。在我國，補償程序應當遵循四個原則：一是公開原則，即補償的標準、范圍和權利人的基本情況等與補償有關的內容必須公開，由補償主體履行公告義務；二是農民自己參與原則，即由農民自己參與或選舉代表人參與補償方案制定的程序，而不是由集體經濟組織代表農民參加；三是協商在先原則，即補償方案先由農民與補償主體協商；四是司法最終原則，如果協商不成最終由司法機關裁決。筆者認為，應該在上述四個原則指導下構建我國的征收補償程序。

征收補償的實質性標準是“公正補償”，那么，經由何種程序設計才有望實現公正補償，自然是補償程序的著力點。我國目前的征收補償程序存在兩大缺陷，其一是征地補償由政府單方面意志決定，農戶與用地單位協商的空間不大，市場取向的補償金無法達成，所以，政府導向型補償成為實現“公平補償”的桎梏。與此相反，農戶和用地單位直接協商形成的“公平市場價值”是域外補償制度的通例。其二是司法程序的缺位。在我國，由于大多數農地征收的補償主體是行政機關，涉及公權力的行使，要采取行政訴訟程序，普遍存在“立案難、審理難、勝訴難”的問題。因此，建立中立的裁判機構來解決征地補償糾紛實屬必要，公平補償也只能寄望于公正的司法程序的介入。