發(fā)展開發(fā)性金融 完善市場機制

雖然在開發(fā)性金融運作中，貸款融資是重要的，但僅僅如此是遠為不夠的。要有效發(fā)展開發(fā)性金融，就應(yīng)借鑒世界銀行及國際金融公司的運作經(jīng)驗，準(zhǔn)許開發(fā)性金融運用各種金融工具和各種金融機制來發(fā)揮金融的各種功能，由此，應(yīng)當(dāng)探討賦予開發(fā)性金融投資功能、并購重組功能、信托功能、資產(chǎn)管理功能、信息咨詢功能和其他功能，使開發(fā)性金融能夠在市場開發(fā)、市場建設(shè)中發(fā)揮更大的作用，不僅能夠支持國內(nèi)的金融市場開發(fā)，而且能夠在支持實體經(jīng)濟部門“走出去”的過程中，開發(fā)滿足中資商業(yè)性金融機構(gòu)走出去所需要的國際市場。

開發(fā)性金融，是在市場缺失和市場機制形成不充分的條件下，由政府給予信用支持，運用金融機制開發(fā)市場、建設(shè)市場，以帶領(lǐng)商業(yè)性金融、推進發(fā)展經(jīng)濟的金融關(guān)系和金融活動的總和。

與政策性金融的區(qū)別

開發(fā)性金融與政策性金融的實質(zhì)性區(qū)別主要有五個方面：

理論基礎(chǔ)不同。政策性金融建立在市場失靈的理論基礎(chǔ)上。市場失靈是西方經(jīng)濟學(xué)在討論公共經(jīng)濟時候使用的概念。它認(rèn)為，在市場機制充分發(fā)揮作用的條件下，雖然效率可以提高，但也帶來了一系列無法通過市場解決的社會問題，其中包括失業(yè)、貧富差別、環(huán)境污染、社會道德、教育問題等等，因此，需要運用政府的財政機制來克服市場失靈，對失業(yè)者進行再就業(yè)培訓(xùn)、對低收入和無收入家庭進行救濟、對環(huán)境進行治理、通過制度及其他機制來提高社會道德水準(zhǔn)、通過公立和財政資助實行義務(wù)教育或幫助低收入家庭子女就學(xué)等等。這一切措施，一方面是為了保障經(jīng)濟社會的長治久安和穩(wěn)定，另一方面是為了提高全社會的公平程度，尤其是受教育公平、機會公平、就業(yè)公平等等。

與此不同，開發(fā)性金融的理論基礎(chǔ)不是市場失靈，而是市場缺失或者雖有市場但市場機制尚未充分形成。市場缺失是指市場不存在的狀況，此時市場機制未發(fā)揮作用，也就談不上市場失靈。市場機制未充分形成是指市場雖已存在，但市場機制尚未成為配置資源和決定價格的基礎(chǔ)性機制，此時市場的商業(yè)價值未有效顯示，從事商業(yè)運作存在著很大風(fēng)險，因此，一方面談不上市場失靈，另一方面，一般的商業(yè)機構(gòu)不愿介入。

對中國和相當(dāng)多的發(fā)展中國家來說，其處于建立市場經(jīng)濟新體制的過程中，在國民經(jīng)濟相當(dāng)一些領(lǐng)域，或者市場還不存在，或者市場機制還不能充分發(fā)揮配置資源的基礎(chǔ)性作用，因此，開發(fā)市場、建設(shè)市場依然是一項艱巨復(fù)雜的工作。在這些方面，也就談不上所謂的市場失靈。

立足點不同。政策性金融運作的立足點主要有二：一是支持政府的公共產(chǎn)品建設(shè)，包括具有公共產(chǎn)品性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；二是扶困，主要包括對一些特殊產(chǎn)業(yè)、項目和地區(qū)提供低息乃至無息貸款。與此不同，開發(fā)性金融運作的主要立足點是市場開發(fā)和市場建設(shè)。其運作的先期，由于市場機制不存在或不充分，因此，不具有商業(yè)價值，與政策性金融有相似之處；但在運作的中后期，隨著市場開發(fā)進展，商業(yè)價值逐步顯示，就展現(xiàn)了與政策性金融不同的特點。

財政支持的重心不同。政策性金融主要依靠政府財政的資金支持，具體表現(xiàn)有二：一是財政資金的貼息。政策性金融運作中，各種無息和貼息貸款，常常由財政資金彌補其運作中的入不敷出和虧損。二是財政投入。政策性金融運作中相當(dāng)多的貸款實際上是通過信貸機制運作的財政資金。由于政策性金融主要依靠財政資金支持，所以，一方面它的運作規(guī)模常常受到財政資金的供給量限制，另一方面，其運作業(yè)績也常常與財政目標(biāo)處于一種“說不清理還亂”的情勢中。例如，在運作虧損的條件下，財政部門常常追究政策性金融機構(gòu)的運作責(zé)任。而導(dǎo)致虧損究竟是原先的財政目標(biāo)還是政策性金融的制度規(guī)定，或是政策性金融機構(gòu)的運作無方，常常難以區(qū)別。

開發(fā)性金融主要依靠政府財政的信用支持，即通過政府信用來增強（或提高）政策性金融機構(gòu)的信用能力。對開發(fā)性金融機構(gòu)而言，這是一個“增信”的機制。由于開發(fā)性金融機構(gòu)不依賴于政府財政資金，因此，獨立性較強，運作空間也較大。一個可資借鑒的實例，是世界銀行和亞洲開發(fā)銀行的貸款。這些貸款不是那個國家的財政資金，資金來源主要是在國際金融市場上通過各種路徑借取的，但當(dāng)這些資金貸給某個國家時，需要接受國的財政提供按期償還本息的擔(dān)保，由此，使這些貸款的信用能力增強。

運作機制不同。受財政資金、財政目標(biāo)的制約，政策性金融運作強烈貫徹著財政機制，不僅政策性金融機構(gòu)在運作中明顯貫徹著財政機制，而且接受資金的地區(qū)、項目和機構(gòu)也往往將這些資金看作是財政資金的另一種表現(xiàn)方式。與此不同，開發(fā)性金融運作受財政機制的影響較小，其資金主要由開發(fā)性金融機構(gòu)根據(jù)自己的目標(biāo)和取向進行運作，因此，市場化程度相對較高。不僅如此，資金的接受者也較多從市場機制角度看待和安排這些資金的使用。

發(fā)展前景不同。在20世紀(jì)80年代以前，通過建立政策性金融制度，推進政策性金融發(fā)展來解決市場失靈并在一定程度上進行市場開發(fā)和市場建設(shè)，是發(fā)達國家和發(fā)展中國家較為普遍選擇的一種政府介入市場的方式。但在幾十年的實踐中，發(fā)達國家的政府部門和市場運作機構(gòu)都逐步認(rèn)識到，它并不是一種有效的方式。因此，在發(fā)達國家中，政策性金融機構(gòu)逐步消解，一些政策性金融機構(gòu)轉(zhuǎn)為開發(fā)性金融機構(gòu)，并且根據(jù)實踐的需要，新設(shè)了一些開發(fā)性金融機構(gòu)。世界銀行和亞洲開發(fā)銀行等國際金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)定位也從原先的“政策性”轉(zhuǎn)向了“開發(fā)性”。從這個角度說，開發(fā)性金融是從政策性金融脫胎而出的一種政府介入市場的新型金融機構(gòu)，它克服了政策性金融的缺陷又保留了政府介入市場的機制，因此，有著廣闊的發(fā)展前景。

開發(fā)性金融運作特點

貫徹市場原則。開發(fā)性金融以開發(fā)市場和建設(shè)市場為主要目標(biāo)，自然就要強調(diào)市場原則。這種市場原則的貫徹，不僅表現(xiàn)在開發(fā)性金融機構(gòu)方方面面的運作中，而且要求政府部門、合作方以及市場的其他參與者都共同遵守市場機制的內(nèi)在規(guī)則。例如，貸款需要按期償還本息，一旦債務(wù)方不能履行還款義務(wù)，經(jīng)協(xié)調(diào)無效，就應(yīng)按照市場規(guī)則予以處置（包括項目破產(chǎn)清算或機構(gòu)破產(chǎn)清算）。在不能充分貫徹市場規(guī)則的條件下，開發(fā)性金融活動不可能有效開發(fā)市場、建設(shè)市場，其基本功能也就喪失了。

貫徹市場原則的另一個表現(xiàn)，是開發(fā)性金融重視商業(yè)價值。所謂市場缺失或市場機制形成不充分，在現(xiàn)實經(jīng)濟活動中表現(xiàn)為缺乏商業(yè)價值，從事這些經(jīng)濟活動要冒很大的風(fēng)險，所以商業(yè)性金融不愿或不易介入。由于財政機制不可能解決市場形成和市場機制形成的問題，所以，政策性金融也難以解決這個問題。這就決定了必須建立開發(fā)性金融。

在運作中，開發(fā)性金融機構(gòu)只有能夠充分識別風(fēng)險、評估商業(yè)價值、進行金融機制的組合運用，才有可能將不具有或不充分具有商業(yè)價值的項目、產(chǎn)業(yè)和地區(qū)開發(fā)成為具有較高商業(yè)價值的項目、產(chǎn)業(yè)和地區(qū)。反過來說，如果開發(fā)性金融機構(gòu)自己都不清楚開發(fā)對象可能具有的商業(yè)價值以及開發(fā)這些對象所應(yīng)承擔(dān)的運作風(fēng)險，它又怎么可能進行市場開發(fā)、市場建設(shè)？從這個意義上說，與商業(yè)性金融相比，對開發(fā)對象的商業(yè)價值，開發(fā)性金融應(yīng)更具“慧眼”和“遠慮”。

貫徹與財政互動的原則。開發(fā)性金融的運作離不開政府財政的信用支持。因為在市場缺失或市場機制發(fā)揮不充分的條件下，金融運作風(fēng)險較大，商業(yè)性金融不愿意介入，只有開發(fā)性金融能夠介入。如果政府財政不給予對應(yīng)的信用支持，那么實際上是將開發(fā)性金融與商業(yè)性金融同等對待，開發(fā)性金融機構(gòu)就可能因信用能力不足而難以展開相關(guān)的市場開發(fā)、市場建設(shè)活動，甚至可能面臨難以承受的信用風(fēng)險。

開發(fā)性金融的目標(biāo)與財政目標(biāo)不是矛盾的，是能夠形成協(xié)調(diào)互動機制的。其內(nèi)在機理是，對發(fā)展中國家來說，推進經(jīng)濟發(fā)展是政府財政的一個主要目標(biāo)。對中國而言，發(fā)展是硬道理。那么，發(fā)展什么？用什么機制發(fā)展？在現(xiàn)代經(jīng)濟中，發(fā)展經(jīng)濟主要是“發(fā)展市場經(jīng)濟”，發(fā)展市場經(jīng)濟的方法就是“建立市場和充分發(fā)揮市場機制”，而開發(fā)性金融要“開發(fā)”的就是這些對象。在這個基礎(chǔ)上，開發(fā)性金融就能夠與財政機制互動，即共同開發(fā)市場、建設(shè)市場、發(fā)展經(jīng)濟，實現(xiàn)雙贏。

貫徹帶動商業(yè)性金融的原則。開發(fā)性金融在開發(fā)市場、建設(shè)市場的過程中，隨著開發(fā)對象的市場運作風(fēng)險降低、商業(yè)價值提高，商業(yè)性金融將隨后跟進這一領(lǐng)域。這種開發(fā)性金融先行、商業(yè)性金融跟進的情勢，反映了開發(fā)性金融對商業(yè)性金融的帶動功能。在中國的實踐中，國家開發(fā)銀行的項目貸款和地區(qū)開發(fā)常常成為商業(yè)銀行追蹤和跟進的先導(dǎo)，這體現(xiàn)了國家開發(fā)銀行的帶動功能。

一個值得深入研究的問題是，在商業(yè)性金融較為全面進入后，開發(fā)性金融是否應(yīng)當(dāng)從原先開發(fā)的項目、產(chǎn)業(yè)和地區(qū)退出，以體現(xiàn)非商業(yè)主導(dǎo)的原則？這恐怕不能一概而論。一方面，開發(fā)性金融不應(yīng)與商業(yè)性金融成為相互競爭的對手，因此那些已具有較高商業(yè)價值的運作對象應(yīng)由商業(yè)性金融運作。但另一方面，任何市場、任何地區(qū)都存在深度開發(fā)的問題，這些開發(fā)同樣存在各種非市場風(fēng)險，存在缺乏商業(yè)價值的問題，因此，需要開發(fā)性金融的開發(fā)活動把市場向?qū)挾?、深度和厚度“三維”空間拓展。但如果開發(fā)性金融機構(gòu)不清楚已具有商業(yè)價值的運作對象的情況，又如何能夠具體詳盡地弄清市場的“三維”空間在哪里，從而展開開發(fā)活動？

貫徹非競爭性原則。開發(fā)性金融以開發(fā)市場、建設(shè)市場為己任，需要承擔(dān)相當(dāng)多的非市場風(fēng)險，因此，不應(yīng)選擇競爭性原則。貫徹非競爭性原則的含義主要有三：一是開發(fā)性金融機構(gòu)應(yīng)具有較高程度的惟一性。如果一個產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域中同時存在兩家以上從事同一業(yè)務(wù)的開發(fā)性金融機構(gòu)，就可能形成某種業(yè)務(wù)競爭，貫徹商業(yè)原則就難以避免，“開發(fā)性”將在這種商業(yè)競爭中喪失。從國際社會看，世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、美洲開發(fā)銀行等都是具有較高程度惟一性的開發(fā)性金融機構(gòu)。二是開發(fā)性金融機構(gòu)在運作中一般不與商業(yè)性金融機構(gòu)進行正面的市場競爭，因此，在開發(fā)性金融機構(gòu)與商業(yè)性金融機構(gòu)之間不存在優(yōu)勝劣汰、彼此收購（或資產(chǎn)重組）等問題。三是開發(fā)性金融機構(gòu)彼此間不存在競爭關(guān)系。在一些國家，針對具體的項目、領(lǐng)域和地區(qū)的市場開發(fā)，可能設(shè)立業(yè)務(wù)職能不同的開發(fā)性金融機構(gòu)，但這些開發(fā)性金融機構(gòu)彼此間有著明確的業(yè)務(wù)邊界，因此，不直接展開市場競爭。

開發(fā)性金融的這些運作特點，決定了它獨立存在的價值和運作發(fā)展的前景。

積極推進開發(fā)性金融發(fā)展

經(jīng)過國家開發(fā)銀行的努力，中國開發(fā)性金融已有一定程度的發(fā)展。但是，受政策性金融思維的影響和與此對應(yīng)的相關(guān)政策影響，開發(fā)性金融的發(fā)展還是初步的、受到諸多限制的。要積極推進開發(fā)性金融的發(fā)展，需要著力解決好三方面的問題：

正確認(rèn)識開發(fā)性金融的地位、特點和功能。開發(fā)性金融作為一個新生事物，很多人對它缺乏了解。迄今，不論是學(xué)術(shù)界還是政府部門或者金融實務(wù)部門，深入研究和準(zhǔn)確認(rèn)識開發(fā)性金融的人還不多，不少人還把它與政策性金融混淆，或者認(rèn)為它只是政策性金融的另一種提法。因此，需要深入研究并進行廣泛宣傳，以形成共識，為開發(fā)性金融的發(fā)展創(chuàng)造基本認(rèn)知條件。

形成相關(guān)制度。開發(fā)性金融是一種制度安排，它不僅需要由制度賦予業(yè)務(wù)功能，而且需要由制度予以保障，因此，在深入研討、形成共識的基礎(chǔ)上，應(yīng)著力進行有關(guān)開發(fā)性金融的制度探討，并通過實踐逐步予以完善。在這方面，當(dāng)前的一項重要工作是跳出政策性金融的制度框架，根據(jù)開發(fā)性金融的特點，著手進行開發(fā)性金融的制度研究。

拓展開發(fā)性金融的業(yè)務(wù)范圍。開發(fā)性金融以市場開發(fā)、市場建設(shè)為重心，這決定了它的業(yè)務(wù)不能簡單界定在“貸款”方面。一個顯而易見的事實是，市場開發(fā)和市場建設(shè)不可能僅僅通過貸款來完成，它需要開發(fā)性金融機構(gòu)綜合運用各種金融機制來實現(xiàn)。一個值得深思的問題是，每筆貸款都是隨著還本付息而結(jié)束其使命的。開發(fā)性金融機構(gòu)在市場開發(fā)和市場建設(shè)中承擔(dān)了一系列非市場風(fēng)險，當(dāng)開發(fā)對象具有了某種商業(yè)價值時，開發(fā)性金融機構(gòu)不能在一定程度上分享，這是否公平，是否有利于開發(fā)性金融機構(gòu)的良性循環(huán)和健康發(fā)展？

筆者認(rèn)為，開發(fā)性金融的業(yè)務(wù)范圍不能停留在貸款融資上。雖然在開發(fā)性金融運作中，貸款融資是重要的，但僅僅如此是遠為不夠的。要有效發(fā)展開發(fā)性金融，就應(yīng)借鑒世界銀行及國際金融公司的運作經(jīng)驗，準(zhǔn)許開發(fā)性金融運用各種金融工具和各種金融機制來發(fā)揮金融的各種功能，由此，應(yīng)當(dāng)探討賦予開發(fā)性金融投資功能、并購重組功能、信托功能、資產(chǎn)管理功能、信息咨詢功能和其他功能，使開發(fā)性金融能夠在市場開發(fā)、市場建設(shè)中發(fā)揮更大的作用，不僅能夠支持國內(nèi)的金融市場開發(fā)，而且能夠在支持實體經(jīng)濟部門“走出去”的過程中，開發(fā)滿足中資商業(yè)性金融機構(gòu)走出去所需要的國際市場。