孫中山與聯省自治運動

內容提要：聯省自治運動是20世紀20年代中國改良主義思潮的一次重要嘗試，是國家政體由君主制走向共和制的變革中地方政制相應變革的補充。孫中山反對聯省自治，他認為聯省自治勢必會阻礙國家的統一；而極力主張地方自治，但強調地方自治不等于忽視中央政府的領導與國家的統一。

關鍵詞：孫中山 聯省自治 地方自治

中圖分類號：K 文獻標識碼：A 文章編號：1000—8750{2006)03—58—3

對于聯省自治的評價，一直受到史學研究中革命正統主義觀念的影響，把孫中山作為中國資產階級革命的領袖，直接影響到對于與他有關的歷史事件和歷史人物的評價。歷史事件如聯省自治運動，歷史人物如陳炯明。如果突破這種正統觀念，或許可以做出更加公允的歷史判斷。

聯省自治在20世紀20年代初期一度風起云涌，最后卻無疾而終，不了了之。就聯省自治運動當時的影響，的確不可估量。在充滿地方主義色彩的“湘人治湘”、“粵人治粵”、“浙人治浙”等口號下，一些軍閥如陸榮廷的“大廣西主義”、唐繼堯的“大云南主義”、段祺瑞的“北洋主義”皆宣告破產。就連孫中山的護法北伐亦受到聯省自治的影響，受阻于湘之趙恒惕和粵之陳炯明而功敗垂成，其影響之巨可見一斑。

聯省自治在中國的興起，可謂是清末民初特定歷史環境之下的必然產物。自甲午戰爭后，中國傳統的統治秩序危機日趨嚴重，建立在暴力與世襲基礎上的統治權面臨著空前的挑戰。中國知識分子們也開始探討、嘗試種種可能的制度轉型方案。戊戌維新運動提出的制度解決方案是“君主立憲”，希望以日本和英國為模型的“君主立憲”政體來實現中國的制度轉型；辛亥革命提出的制度解決方案是“廢君共和”。辛亥革命的焦點是千年不變的、高高在上世襲皇權，而對地方與基層的制度轉型則用心不夠。但是皇權被推翻之后所造成的權力真空則為各地探索自身的制度變革打開了方便之門，國家政體由君主制走向共和制的變革也需要有地方政制的相應變革作為補充。于是，聯省自治運動的出現便在情理之中。聯省自治的思想根源于美國、瑞士等國的聯邦主義。清廷憲政編查館曾有奏折，力主設立作為各省自治制度的省咨議會，認為“中國地大民眾，分省而治。……諮議局為地方自治與中央集權之樞紐，必使上下足集一省之輿論，上仍無妨國家統一之大權?！笨梢?，在清末已經有人認識到中國地大民眾，須分省而治，而且各省的自治與國家的統一并行不悖。

辛亥革命前后，聯邦主義思想開始引起更多人的注意。章士釗曾經指出：“窺現今之大勢，莫如各省先行自圖自立?！缓蠊h建立中國全部總政府于各省政府之上。如日耳曼聯邦合眾國聯邦之例，即全中國自立可也?！甭摪钪髁x的動力在清朝末年已經開始積蓄。辛亥革命中，山東在宣布獨立之前各界聯合會曾向巡撫孫寶琦提出八條要求，請孫氏代奏朝廷，其中之一便是要求“憲法須注明中國為聯邦國體”。而事實上，大多數省在革命后是以完全自治的姿態出現的，它們無意放棄其自然增長了的權力，包括指揮本省的軍隊，截留稅收，挑選省及地方的官吏。在地方主義者心目中，統一和自治這兩項要求可以熔合在聯邦制的結構中。早期的民國實際上是各省聯盟只是不以聯邦制名之而已。

孫中山在辛亥革命爆發不久，就在巴黎發表的談話中提到：中國在地理上分為二十二行省加以三大屬地即蒙古、西藏、新疆。其面積實較全歐為大，各省氣候不同，故人民之習慣性質亦各隨氣候而差異，似此情勢，于政治上萬不宜于中央集權。倘用北美聯邦制度，最為相宜。每省對于內政各有其完全自由，各負其統御之責；但于各省之上建設一中央政府，專管軍事、外交、財政，則氣息自聯貫。辛亥革命后，南京臨時政府起草的《政府組織大綱》便以美國的聯邦憲法為藍本?？梢姡藭r的孫中山是完全贊成聯邦制度的，而且恰恰是因為這個事實上的聯邦制而使得在“宋教仁被刺”之后能發動起所謂的“二次革命”。雖然“二次革命”很快就以失敗而告終，使得孫中山等革命黨人重新流亡。但是檢討一下“二次革命”得以發生的原因，不難看出，聯邦制對于中央集權的抵制作用，或許孫中山并沒有認識到這一點。此后的孫中山不再倡導聯邦制，反而開始反對聯邦制，拒絕用聯邦制來解決中國的統一問題?！岸胃锩笔『螅瑢O中山在日本組建中華革命黨，要求黨員對其“絕對服從”。此時的孫中山或許已經從中國悠久的歷史中汲取了經驗，認識到中央集權的大一統的方式更適合于當時中國的歷史狀況，傳統的大一統的統治方式更容易為人們所接受，也更有可能取得成功。孫中山調整了革命的方略，改用通過軍政、訓政、憲政三步走的方法來實現中國的政治現代化。軍政即是要通過武力來建立中央集權的大一統的政權；訓政則是維持其大一統的手段，即是要講究以黨代政。國家的一切權力以黨來代為行使，黨則服從黨魁一人。既然孫中山主張中央集權，則勢必要極力反對講究地方主義的聯省自治。孫中山認為：“今之行聯省自治者，其所謂一省之督軍，總司令、省長等果有以異于一國之皇帝、總統?！≌畡t亦以省憲為裝飾品，利于己者，從而舞弄之；不利于己者，則從而踐踏之。”所以，孫中山是反對聯省自治，但并不反對地方自治。無論在建立資產階級民主共和國的實踐中，還是在五權憲法論的“最新式”政體的構思中，孫中山都把地方自治的思想和原則貫穿其中。在他看來，地方自治不僅是現代化的民主共和制度所必須堅持和實行的一項基本政治制度，而且是他理想中的超越歐美式共和國的最新政體的基礎?！锻藭浴分兄赋觯涸凇凹s法之治”的階段到來之后，“軍政府以地方自治權歸之其地人民；地方議會議員及地方行政官，皆由人民選舉?！?920年3月，孫中山寫成了《地方自治實行法》，對地方自治的區域范圍，實行順序和方法發表了較為系統的意見。同年12月，孫中山等四人在廣州發表“四總裁”的宣言中，重新強調“勵行地方自治，廢督裁兵，與普及平民教育，發展實業”等建設廣東為模范省的工作。同時，港粵報章就有“軍政府”將改定名為“聯省政府”，團結西南，采用美國聯邦制度的報導。在重組軍政府后所發布的《建設方針宣言》中，明確把“勵行地方自治”作為“進國家于富強，謀社會之康樂”的一項基礎性的工作，并親任內政部長來管理地方自治工作。在1923年1月的《中國國民黨黨綱》中，孫中山明確把人民的政治權利規定為選舉、創制、復決、罷免四大權利。在1924年國民黨“一全大會”宣言和《建國大綱》中對建設程序、省縣自治、直接民權、中央與地方關系等涉及到地方自治的基本內容都作了較為系統的論述。在《北上宣言》中又把地方政制和地方自治作為對內政策的重要方面予以明確規定。可見，孫中山對于地方自治并不反對，而是極力主張實行地方自治的。

“自治”運動是南北戰爭和直皖戰爭后的一個新興主張，在本世紀二十年代初“聯省自治”觀念一度風行時，孫中山也曾主張以地方自治求全國統一。他于1921年5月5日通電就職非常國會所選的大總統，電文指斥“集權專制為自滿清以來之秕政”，而“欲解決中央與地方永久之糾紛，惟有使各省人民完成自治，自訂省憲法，自選省長。中央分權于各省，各省分權于各縣，庶幾既分離之民國，復以自治主義相結合，以歸于統一。但是我們要看到在孫中山所主張的地方自治理論中，縣自治居于核心地位。在其《地方自治實行法》的開篇即提出“地方自治之范圍，當以一縣為充分之區域”；在《北上宣言》中亦明確“確定以縣為自治單位”。縣自治的具體任務包括：“把全縣人口調查清楚，將全縣四境道路修筑成功，使全縣人民的國民義務能忠實于革命的三民主義。在此基礎上選舉縣官以執行一縣之政事，選舉議員以議立一縣之法律?！痹趯O中山的計劃中，省應立于中央與縣之間，“收聯絡之效”，即對于中央來說省作為一級地方政權機構，要接受中央行政上的指揮，對于縣來說，又代表中央實施指揮，為本身各縣自治之監督。孫中山把縣范圍內的自治作為最基礎的環節看待的，而省的自治是公平統一的中央集權自治縣之間以“收聯絡之效”為主要目的的?？梢?，孫中山主張的是“聯縣而治”而非“聯省自治”。在孫中山看來，強調地方自治不等于忽視中央政府的領導與國家的統一，也就是說他是把地方自治與國家統一是對立起來看待的。因此，孫中山主張“縣自治”，是考慮到自治的縣無法對中央集權構成威脅，而造成地方權重導致國家分裂。而“聯省自治”中的省則不一樣了，各省在自治的基礎上加以聯合，就可以抗衡中央，從而有可能造成脫離中央的局面。20世紀20年代初期的聯省自治運動的興起，首先就對時任中華民國非常大總統的孫中山構成了威脅。孫大總統被各省實力派領袖給架空了，其權力即便是在廣東亦已行不通了。陳炯明在1922年5月1日與居正的談話中明確表示北伐統一國家的方式和有關粵軍總司令部撤廢問題上提出了明確的不同意見。關于粵軍總司令問題所體現的就是中央與地方權力爭奪的問題，大而化之的話，就是大一統的中央集權與聯省自治的地方主義之爭。在孫中山看來，“聯省自治者不過分中央政府之權于地方政府”，實際上行軍閥割據之實。“自治”即是分裂，要結束這種分裂只能使用武力；而聯省自治的主張者則認為“自治”并不是分裂，不能在“國家統一”和“中央集權”之間劃等號，地方自治只會更加鞏固而不是破壞國家統一，中國的統一可以以和平的方式實現，即聯合自治的各省共同組成聯邦共和國。

按照大一統的標準來衡量，各省自治的確就是地方割據，因為聯省自治允許各地在地方事務上不聽中央的號令，在中國歷史上對這樣的割據總是以武力來平息，偶爾濟之以招安，這也是在中央權力勢微的時候才不得已而采取的辦法。孫中山主張通過武裝北伐以實現中國的統一，其出發點應該是沒錯的，但把武力看作是統一之唯一出路，則未免沒有不當之處。正因為此，使得北伐陣營內權力紛爭，最終以陳炯明被逼反，孫中山逃出廣州，北伐也就到此為止。陳炯明也因此而永遠地背上了“叛徒”的罪名。按照聯邦主義的看法，“自治”與“分裂”是不能一概而論的。自治是完全正當的，要維護統一必須尊重自治，一旦使用武力來消滅自治實現統一，統一便失去了合法性。至少在革命黨人眼中，袁世凱欲以武力來收回各省的控制權是不合法的。聯治派一再表明，他們追求的只是自治和聯邦主義，不是割據更不是分裂國家。即使在所謂的軍閥割據時期，幾乎所有的地方軍閥都在形式上保持了對文官傳統的尊敬和對中央政府的承認。而聯省自治運動中的一些擁護聯省自治的地方主政者，主動地愿意通過憲法(省憲)來約束包括自己在內的主政者的權力。在當時情況下的中國，能在沒有外部壓力與內部競爭的情況下，自覺限制自己權力的制憲者與主政者，可以說是好好地學習了獨立后的美國制憲者，僅這一點他們就可以成為永遠值得效法的典范。

在中國，省一級是決定政治秩序是由下而上還是由上而下的樞紐所在。戴季陶指出：“省之地位對于地方則為最高行政區域，對于中央則為最大之自治范圍。蓋欲達共和之目的，非求民權之發達不可，而求民權之發展，則非擴充自治之范圍不可也?！闭沾嗽拋硗普?，如僅以“縣自治”為地方自治之核心，是遠不能抵御中央集權勢力的滲透侵入的，況且中國有近2000個縣，縣自治幾乎等于沒有自治。只有建立以省為單位區域的自治才能抗衡中央的權力，才能逐步地去除在中國人的頭腦中根深蒂固的大一統的集權主義思想。辛亥革命“趕跑了皇帝”，也只是“趕跑了皇帝”而已。只有不斷地加強民眾的民權和民主意識，才能真正有效地鞏固辛亥革命以來所取得的成績。

二十世紀初期的聯省自治運動，是中國在二十世紀最有價值的政治嘗試，它整合了憲政、共和、聯邦主義的制度集成，為聯邦主義在中國找到了具體的操作載體，并在短暫的時間內取得了高度的成功。[3]孫中山不贊成聯省自治運動，他與陳炯明之間在聯治運動興起之后的恩怨是最好的證據。雖然孫中山反對聯省自治，但是聯省自治主張者的一些關于地方自治的思想，對他的地方自治理論的完善和發展還是起到了一定的作用的。可以說孫中山從中汲取了許多對其理論發展有益的成分，使得他的地方自治思想體系日趨豐滿。