推進農民工的社會融入

[摘要]新二元社會結構降低和諧社會構建質量，延緩和諧社會構建速度，加大和諧社會構建成本，應通過積極推動農民工的社會融入，才能盡快弱化消除這一新二元結構。影響農民工社會融入的主要障礙有制度障礙、經濟障礙、公民素質障礙和文化障礙。實現農民工社會融入目標，需分階段進行，根據不同階段的目標任務分別采取相應的措施。

[關鍵詞]和諧社會 農民工 社會融入新二元社會結構

[中圖分類號]F249．2 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623(2006)05-0035-04

[作者簡介]丁憲浩(1955-)，江蘇海門人，蘇州科技學院政治與公共管理系經濟學教授，研究方向為勞動經濟與倫理、生態經濟與生態文明、區域經濟。

在1．2億農民工為流入地做大GDP而辛勤勞作的同時，“農民工”的特殊身份讓他們總是游離在城市的邊緣。以當地戶籍居民為一方，外來農民工為另一方，形成了一個新的二元社會結構。在積極構建和諧社會的今天，如何弱化消解這一現象，推動農民工的社會融入，已成為具有戰略意義的現實問題。

一、推動農民工的社會融入必須盡快弱化直至消除新二元社會結構

作為一個由農村流入城市的不斷擴充的外來社會群體，農民工雖然改變了自己生存的空間位置，卻遠未完成從農民到城市居民的社會流動。農民工與城市居民間的鴻溝，在社會生活的方方面面以顯著落差表現出來。在經濟方面，農民工就業機會少，勞動條件惡劣，收入水平低，大多缺乏必要的社會保障；在政治方面，農民工缺乏參與社會管理、行使政治權利的機會，缺乏表達利益訴求的渠道，缺乏代表自己利益的組織，更缺乏在政治上升遷發展的機會；在社會接觸與交往方面，農民工社交，多局限于老鄉、親友等封閉的小圈子，缺乏參與當地社會組織的機會，基本被排斥在當地社區之外；在文化方面，農民工的生活方式、思想觀念、知識素養、理想追求、子女教育等與城市居民差距很大；在生活方面，農民工身為收入水平低下的游動一族，只求能夠過得去，不少人甚至將標準降低到勉強維持最基本生活需求的程度。這些落差，勾勒出農民工鮮明的弱勢群體特征，這種農民工與當地戶籍居民油水分層般的新二元社會結構的出現，是在目前體制條件下快速推進城市化、現代化所難以避免的。但它對構建和諧社會所形成的負面影響卻不能小視。

1．新二元社會結構降低社會主義和諧社會的構建質量

公平正義是和諧社會的基本特征和要求，而新二元社會結構則依據戶籍歸屬，將生活在同一片藍天下的居民分成權利義務相差懸殊的兩類，從而導致公平缺失，社會正義難以體現。新二元社會結構容易滋長戶籍居民的優越感，也會強化農民工的防衛心理，對傷害自己的人、甚至對全體城市居民、對整個城市社會形成敵對情緒，這對城市居民與農民工的融洽相處顯然極為不利。新二元社會結構也容易出現社會秩序不安定問題。待遇不公、地位低下，使相當部分農民工掙扎在社會的最底層，有的到了生活無著的地步，生理、心理、行為方式等方面極易產生問題，甚至出現犯罪傾向、暴力傾向。

2．新二元社會結構延緩社會主義和諧社會的構建速度

其一，和諧社會必須建立在基本實現城市化的基礎上。新二元社會結構迫使大多數農民工采用“候鳥式”就業和生活方式，減緩了城市化進程。其二，和諧社會必須建立在經濟基本實現現代化的基礎上。新二元社會結構不利于城鄉勞動力素質的提高和主動性、創造性的發揮，從而影響經濟增長潛力的挖掘和可持續發展。身份未定、遭受歧視，從業穩定性遠低于城市居民從業者，從而影響產業結構升級調整的穩定性。其三，和諧社會必須建立在先進文化和先進社會意識得到較充分發展的基礎上。從根本上說，新二元社會結構所依托的核心文化是落后的封建等級制文化，表現和強調的是封建等級、封建特權觀念，會強化和滋長自私自負、封閉保守的小市民意識，以及安貧樂命、守舊短視的舊農民意識，這與我們建設的社會主義和諧社會所要求的社會主義先進文化、民主公平的公民意識是難以調和、無法相容的。

3．新二元社會結構加大社會主義和諧社會的構建成本

一是加大經濟成本。新二元社會結構否定城鄉勞動力的平等地位和權力，難以做到勞動力資源配置的優化合理，帶來效率損失。社會矛盾一旦激化也容易造成較大經濟損失，而相應的防范、引導、處置工作需要投入相當規模的人力、財力、物力及其他社會資源，因而影響和諧社會物質基礎的打造。二是加大制度成本。帶有計劃經濟色彩的、體現城鄉分割分治原則要求的、厚此薄彼區別對待的制度規范和社會規范，與和諧社會公平正義原則格格不入。新二元社會結構持續的時間越長，這些制度規范對和諧社會建設的不利影響就越多，制度變革的難度就越大，變革成本也越高。三是加大觀念成本。新二元社會結構強化著市民的優越感、農民工的自卑感，尤其在市場化改革不斷深化、現代化建設不斷推進的情況下，更容易給人以城鄉分等天然合理、地方保護天經地義的錯覺，使城市居民形成天然等級觀念、封建特權觀念、盲目自大觀念、依賴政府觀念、畏懼競爭觀念等一系列不健康觀念，而農民工則容易產生低人一等、缺乏依靠的感覺和社會不公、前途渺茫的看法，這些都會成為城市化、現代化的思想障礙，成為構建和諧社會的思想障礙。這些思想障礙的強度及消除化解的難度，也與新二元社會結構持續的時間呈正相關。

到本世紀中葉的40多年間，是我國基本實現現代化、和平發展的歷史時期，也是我們將數量龐大的農村居民轉變為城市居民的城市化高速發展期，農民工這個負有特殊使命的流動社會群體將經過相當時期的規模擴張，然后逐步走向萎縮。在這一過程中，新二元社會結構的出現是歷史的必然。我們的責任是找出問題的癥結，通過積極推動農民工的社會融入，盡快弱化直至基本消除這一新二元結構，為和諧社會的構建掃清障礙。

二、推動農民工的社會融入存在的現實障礙

農民工的社會融入，是指農民工為流入地社會真正接納，成為流入地社會的“全權公民”，享有與流入地戶籍居民一樣的權利，承擔一樣的義務；流入地戶籍居民和農民工雙方基本消除身份差異意識，都將對方看作是與自己一樣的建設現代化的合作伙伴，共享發展成果的平等公民。農民工的社會融入，既是和諧社會的基本目標和內在要求，也是推進和諧社會建設的基本手段和重要前提，因而是目前我們必須大力推動的一項戰略性任務。然而，推動農民工的社會融入，存在著不少現實障礙。這些障礙正是形成新二元社會結構的原因，它們主要有以下幾類：

1．制度障礙

最核心的是戶籍制度。與之相配套的勞動就業、收入分配、社會福利、社會保障、教育培訓、政治參與、公共服務等一系列制度規范，無不體現著優待城鎮居民、歧視農村居民、限制人口流動的精神，形成了事實上的、涉及面最廣、影響最深刻的“一國兩制”。隨著農民工的大量進城，這種“一國兩制”也隨之以新二元社會結構的形式演變為“一城兩制”，將農民工定位為不享有“市民權”的外來者，阻擋在城市生活之外。近年來，現行戶籍制度雖因其不公平、不合理而頻遭詬病，中央出臺了不少政策對其進行調整，許多地方也嘗試著進行了一些改革試點，但因顧忌影響過大、牽扯過廣而避重就輕、欲進又退，未能取得實質性進展；與其配套的相關制度的改革調整雖有不同程度進展，但也未能取得根本性突破。農民工社會融入制度障礙的消除還需經過一個相當長的過程。

2．經濟障礙

這是影響農民工社會融入最根本的障礙。由于農民工收入較低，消費能力非常有限，與城市居民的生活水平差距較大，與城市主流生活方式反差明顯，導致農民工既缺乏與城市居民平等交往的經濟能力，又缺乏與城市居民平等交往的底氣與自信，活動、交際范圍相當狹隘、封閉。由于經濟條件限制，近年來舉家外出的農民工雖持續增加，但仍僅占約1／5，多數為一人或夫妻二人外出，農村“留守兒童”多達2000萬之巨，農民工的城市生活具有明顯的臨時性，對農村家小的牽掛使農民工“軍心不穩”，不敢奢望在城市扎根。

3．公民素質障礙

這是影響農民工社會融入的主觀障礙。在農民工一方，總體素質與城市生活的要求還有差距。首先是農民工的競爭能力處于較低層次。農民工大多沒有經過專業技術培訓，缺乏在城市從業的相關專業知識、技能和經驗，在就業競爭中處于劣勢。其次是農民工的權益意識和維權能力缺乏。許多農民工不知道自己有哪些基本權利，遭遇不法侵害往往忍氣吞聲，有的甚至沒有知覺，還有的則采取過激行動以求問題的解決，增加了農民工在城市立足、生存、發展的困難。再者農民工的行為修養處于相對欠缺狀態。不少農民工對城市的交通法規、城市管理規范等不了解、不習慣、不重視，出現違章、違規、違法的概率相對高一些，不僅自我感覺對城市不適應，也容易引起城市居民反感。在城市戶籍居民一方，有一部分人存在對農民工的不正確看法，生活中不愿接近、心理上不愿接納農民工；更有人將農民工作為牟取不義之財的對象，利用農民工弱勢地位，借機欺騙、盤剝農民工；在國家機關工作人員和相關管理、服務機構工作人員中，也還存在對農民工另眼相看、對農民工的需求輕視漠視的現象，缺乏公正對待農民工、積極維護農民工權益的基本覺悟。這些都阻礙了農民工真正走進城市、走近市民。

4．文化障礙

這是影響農民工融入城市社會的深層次障礙。進入城市的農民工多為異地流動，地區、城鄉生活方式的差異較為顯著，而經濟收入的低下、居住條件的困難、工作環境的簡陋以至惡劣，進一步增加了農民工適應當地城市生活方式的難度，延長了適應過程。中國老百姓有著濃厚的“戀鄉”情結，許多打工農民將外流進城作為脫貧致富、提升在鄉鄰中地位的選擇，有了一定積蓄就準備返鄉的約占四成，相當一部分農民工缺乏主動融入城市社會的積極性。最能表現傳統風俗力量的是，每年春節的返鄉團聚，說明農民工內心認同的仍然是農村的那個故鄉，城市只不過是為掙錢而暫時停留的“漂泊”之地，早晚還會回歸農村故里。在新一代農民工中，傳統習俗的影響會逐漸減弱，但難以完全消除，傳統習俗的淡忘需要一個較長的過程。

此外，社會障礙(農民工的社會關系無法向流入地轉移，農民工難以加入到流入地社會組織中去)等也是重要的影響因素。

三、推動農民工的社會融入當前應采取的主要措施

研究表明，我國城市化率以年均增加1個百分點發展，到2020年將達到57％，可基本實現城市化。而目前我國農村約有1．2～1．3億富余勞動力需要消化，如按最近5年來農民工的增長速度，也需要用20多年時間。因此，今后20年左右是我國農民工穩定增長、趨于高峰時期，也是我們推動農民工社會融入的關鍵時期。農民工社會融入障礙的消除化解有難有易，大多需要一個較長時期的漸進過程，因而農民工社會融入的目標設計及其任務實施，必須充分考慮客觀需要和現實可能，分階段、有重點地逐步推進。

考慮到我國工業化、城市化和現代化的發展進程，以及農村富余勞動力的轉移趨勢，農民工社會融入目標的實現可以分為漸進的三個階段。近期(5年左右)是融入障礙消除階段，針對農民工社會融入中的突出問題、緊迫問題，采取有效措施盡快予以化解，基本扭轉農民工社會融入難的局面。中期(10年左右)是融入機制完善階段，在第一階段化解突出問題、局部調整政策和制度規范的基礎上，完成徹底的制度重構，建立起完善、科學的促進農民工社會融入的制度體系和運行機制，基本打破新二元結構，形成農民工順暢融入的新局面。遠期(15～20年左右)是融入文化培育階段，引導人們徹底摒棄封建的、計劃經濟的舊觀念，營造自然融洽的融入氛圍，形成與城市化、現代化進程相適應的海納百川的融入文化，農民工的概念淡化、與工人的差異基本消失，建成包括農民工在內的各類人群和睦相處的和諧社會。上述目標的實現因地區不同而有所差別，東部沿海最發達的地區如長三角、珠三角和京三角應率先推進，其他地區、尤其是中西部地區宜根據本地實際適當延后。

推進農民工社會融入，應根據農民工社會融入三階段目標任務的不同要求，分別采取相應的針對性措施。從近期看，在融入障礙消除階段應該采取的主要措施有：

1．要盡快打破阻礙農民工社會融入的體制瓶頸

一是設立推進農民工社會融入的常設機構。農民工大規模進城是改革開放以后出現的新情況，今后還會持續數十年，我們對此估計不足、準備不足、應對也比較倉促。從管理體制看，現在是多部門多頭分管，既有職能交叉、又有管理漏洞，既有管理側重點的不同、又有管理思路的差異，總體上看是限制多、引導少，防范多、服務少，不能適應加快城市化、現代化建設和推進農民工社會融入的現實需要。隨著對農民工問題認識的升華，設立統管農民工事務、負責農民工社會融入的綜合性常設機構已成為理所當然的最佳選擇。建議在中央政府設立部級農民工工作部(或稱移民部)，負責全國農民工工作基本方針的制定，基本思路的設計，基本政策的制定、配套和完善，推進相關法律規范的出臺、完善和調整，以及對各地農民工工作的指導、督促和協調，重大、緊迫、傾向性問題的處理解決。在地方設立相應的農民工綜合管理機構，負責細化、落實國家農民工工作的基本方針和政策法規，解決農民工流動和社會融入中的具體問題。地方農民工工作管理機構應根據流入地、流出地的不同，在機構職能、工作重點等方面有明顯的區別。如目前流入地管理機構的主要工作就是要解決好農民工的就業、居住、子女教育、社會保障等緊迫問題、切身問題；流出地管理機構的主要工作則應集中在就業技能培訓、就業信息提供、流動方向指導、農民工輸出的組織、外出農民工遺留問題(如“留守兒童”、承包地等問題)的處理解決等方面。二是調整、弱化現行戶籍管理體制。近年來，許多地方對戶籍制度進行了多種形式的改革探索，但總體看對農民工而言門檻還是太高。應按照國務院《關于解決農民工問題的若干意見》的精神，進一步推進戶籍管理體制改革試點，逐步、分層次、有條件地降低以至取消農民工落戶門檻。同時，加快降低或取消戶籍與就業、購房、子女教育、社會保障等資格、權利的關聯，減弱現行戶籍制度對農民工在城市生活、發展的限制。三是建立城鄉一體的勞動就業管理體制。農民工主要流入地區，在實行和逐步完善區域最低生活保障制度的同時，盡快建立、實施城鄉統籌、戶籍勞動力和外來勞動力一體的勞動就業制度，真正取消對農民工的就業限制，在勞動就業市場實行真正意義的一視同仁、公平競爭、市場調節。

2．要努力打破阻礙農民工社會融入的管理與服務瓶頸

目前我們對農民工進城尚未改變管理限制偏多、服務幫助不足的狀況，在很大程度上加劇了農民工進城難、就業難、生活難、穩定難、發展難。對此必須盡快采取措施，在不放松必要的管理的同時，把對農民工的主動服務和幫助放到首位，通過周到的服務幫助農民工盡快適應城市、融入城市。為此，要從根本上改變過去的傳統做法。在促進農民工就業方面，要根據城市勞動力市場的實際需求和農民工的自身狀況，積極開展有針對性的職業技能培訓，切實增強農民工的就業競爭和適應能力；積極調整有關政策，盡可能減少對農民工就業的人為限制，促進就業公平；通過信息發布、就業指導和咨詢，引導和幫助農民工找到合適的工作崗位；通過加強檢查、監督和嚴格執法執紀，促進改善農民工生產工作環境，提高農民工職業安全衛生條件，促進農民工報酬待遇的提高，以及薪酬的足額、按時獲取。在提高農民工社會保障程度方面，既要解決農民工自身認識欠缺、企業或老板缺乏積極性的問題，又要探索解決農民工負擔偏重、社會保險轉移接續困難等問題的有效途徑，推動農民工享受的社會保障逐步向戶籍居民接近。在保障農民工子女享受教育公平權利方面，不僅要給予農民工子女與城市居民子女一樣的就近入學的待遇，而且應根據農民工家庭的實際狀況，在收費、貧困生救助等方面適當予以照顧。在維護農民工合法權益方面，要加強對各種違法、違規行為的查處力度，制止、打擊侵害農民工合法權益的不法行為，通過對農民工提供法律政策咨詢援助等途徑，幫助農民工維權；不僅要著重維護農民工的經濟權益，也不應輕視對農民工政治權利、社會權利的維護。在管理與服務機制改造方面，要積極探索相關制度規范的調整、完善，盡快制訂出系統的以對農民工服務和幫助為重點、輔以必要管理的制度規范體系，形成以服務帶動管理、以管理促進服務、以服務管理推進社會融入的運行機制。

3．要下決心打破阻礙農民工社會融入的資金瓶頸

由于資金不足，限制了許多促進農民工社會融入工作的有效開展，導致許多問題無法解決。可以說，近期農民工社會融入主要障礙能否順利化解，資金將起到關鍵性作用。有必要從現在起將與農民工相關的重要開支列入從中央到地方的各級財政預算，提高相關工作的資金保障程度。尤其是農民工輸入地，獲取了農民工帶來的數量可觀的剩余勞動價值，更應隨著財力的增加拿出逐漸增多的資金回饋為本地經濟社會發展作出貢獻的農民工。在財政預算中需要重點考慮的項目至少應該包括以下方面：農民工就業技能培訓資金，農民工就業指導資金(包括就業信息公開與服務、就業指導與咨詢、就業介紹與組織等)，農民工社會保障財政配套資金(包括工傷保險、大病醫療保險、養老保險、以及一定條件下的失業保險等)，農民工子女義務教育增配資金，農民工醫療衛生與計劃生育資金，農民工維權援助資金。與此同時，財政預算在籌劃基礎設施建設、公共服務設施建設、公共管理與服務等項目的開支時，也應充分考慮以農民工為主的流動人口帶來的需求增量，作必要的增加，以努力滿足包括農民工在內的整體社會需求。

4．要設法打破阻礙農民工社會融入的認識瓶頸

目前在農民工社會融入問題上，仍然存在嚴重的認識問題。有的仍然抱著限制、防范農民工流入的保守觀念，堅持城里人就是城里人、農民工就是農民工的等級思想；也有的雖然改變了傳統的錯誤看法，但對解決農民工問題的緊迫性、對促進農民工社會融入的重要性缺乏足夠的認識，由此導致工作遲緩、措施不力、甚至依然故我。因此，要促進農民工的社會融入，就必須解決好人們的思想認識問題。一要解決領導干部的思想認識問題，充分認識農民工的社會融入是和諧社會的內在要求和必要前提，必須將其作為區域經濟社會發展中的重大問題花氣力認真抓好。二要解決職能管理部門工作人員的思想認識問題，使其認識到促進農民工社會融入是相關部門的重要職責，是必須做好的重要工作，從而增強責任意識、主動意識和服務意識。三要解決好戶籍居民的思想認識問題，逐步使其認識到傳統封建等級觀念的消極落后，認識到新二元社會結構帶來的極大危害，從而自覺參加到促進農民工社會融入的行列中去。此外，也要注意對農民工的宣傳教育，幫助農民工增強法制意識、責任意識、自強意識、發展意識，提高融入流入地社會的主動性、積極性。