對我國綜合配套改革試驗區的若干思考

[綜合開發研究院(中國·深圳)，廣東深圳518029]

[摘要]上海浦東新區、天津濱海新區和深圳經濟特區作為我國綜合配套改革試驗區對一些重大的改革開放措施先行先試，將在新時期為全國改革開放起到示范作用。當前這三個試驗區的主要任務有：進行政府體制改革、社會管理體制改革、建立創新型社會體制和機制，建立法制社會，建立循環經濟，改變城鄉二元結構，進行金融體制和土地管理制度改革。這三個試驗區能否成功關鍵在于能否真正落實“選行先試”的有關政策，給這些地區一定的空間。

[關鍵詞]綜合配套改革試驗區 試驗目標 先行先試

[中圖分類號]F127．9 [文獻標識碼]A [文章編號】1004-6623(2006)05-0008-04

[作者簡介]李羅力(1947一)，河南人，中國經濟體制改革研究會副會長、綜合開發研究院(中國·深圳)副理事長、南開大學教授，博士生導師。研究方向：經濟理論、港深經濟和中國改革開放研究。

2005年6月27日，國務院正式批準上海浦東新區進行綜合配套改革試點，浦東成為我國新時期第一個綜合配套改革試驗區。今年5月26日中央又正式發布了《關于推進天津濱海新區開發開放有關問題的意見》，批準天津濱海新區為全國綜合配套改革試驗區。按照國務院和溫家寶總理的指示，深圳是經濟特區，是當然的綜合配套改革試驗區。至此，我國已經成立了三個綜合配套改革試驗區，它們將共同承擔起新時期我國綜合配套改革試點的光榮而艱巨的任務，它們所取得的成功經驗和探索的改革路徑，必將對全國新時期的改革開放產生重大而深遠的影響。

一、當前我國歷史階段中改革的新任務和新特征

要研究和思考綜合配套改革試驗區的歷史使命，首先不能不對我國新的歷史條件下改革所面臨的新任務和新特征進行探索。我認為我國現階段改革已經出現了六個新的特征：

第一，改革的歷史任務不僅僅是轉變經濟體制，更重要的是轉變經濟增長方式和構建和諧社會。從這個意義上說，改革已經進入更深層次的經濟和社會的全面變革。

第二，經過二十多年的改革開放，隨著中國經濟社會的發展進步以及各種矛盾的積累，已經出現了新的利益主體多元化的格局，致使現在的改革不但沒有了普遍的“紅利性”，而且往往是一項改革措施出臺使一部分人群受益，就會有另外一部分人群利益受損。因此現在的改革已經失去了當初那種“站高一呼，萬眾響應”的普遍的支持和歡迎，相反批評者和懷疑者大為增加。從這個意義上說，現階段改革的重要任務之一，就是要注重在發展和前進中調整社會利益關系，力爭使改革能夠讓盡量多的人群受益，而使盡量少的人群受損。

第三，我國已從初期那種主要針對生產關系的改革，或者說是以經濟基礎為主要內容的改革，逐步過渡到今天以上層建筑為主要內容的改革?，F在的任何改革，如果不能促進上層建筑的深刻變化，都不足以使改革取得明顯的成效。上層建筑的改革，不僅包括政治體制的改革，而且包括法律、社會、文化體制的改革。改革上層建筑會使我們整個社會的意識形態、行為準則、利益格局和發展路徑都發生重大的變化，對整個中國的經濟社會發展將具有深遠的歷史影響。

第四，如上所述，改革已經基本完成了經濟體制“破舊”的任務，原有的計劃經濟體制桎梏已破除殆盡，改革已進入到“立新”階段。而建立新的社會主義市場經濟體系，要面對的是復雜得多的局面，要建立的不只是新的經濟體制，而且要建立與其相適應的新的政治體制、法律體制、社會管理體制和文化體制，因此現在的改革已經是“牽一發而動全身”，任何一個單項改革措施，都可能遇到其他方面體制上的束縛和障礙。從這個意義上來說，現階段改革的主要任務是制度創新，而它的難度又遠遠超出我們的想象。其中最大的困難和問題，就是我們不能打破而只能是通過改造舊上層建筑體制來建立新經濟體制，因此我們經常會遇到新經濟體制與舊上層建筑的矛盾，使得我們的路徑選擇和改革舉措更為艱難，許多改革措施的出臺會與原有的上層建筑發生矛盾和沖突，會遇到來自其某個方面的抵制和障礙。

第五，正因如此，現階段中國改革出現的一個重要特征就是改革的部門利益化。中央政府不少部門在制訂改革方案和進行政策設計時，往往把某些部門的利益變成了改革的內容。大家都是講改革，但改革與改革之間互相打架，部門與部門之間互相扯皮。更奇怪的是，現在改革已經進入到“牽一發而動全身”的階段，已經進入到必須進行綜合配套改革的階段，而國家卻恰恰沒有一個超出各部門利益之上的能對改革進行總體把握、總體規劃和對綜合配套政策進行設計和實施的部門。原有的國家體改委被撤消了，現在的國家和各地方政府的改革綜合協調部門又遲遲不能建立起來。這種情況加劇了現階段改革的復雜性，增添了許多不必要的矛盾和混亂，使中央和各級政府所制訂的改革攻堅目標往往不能到位，在實施的過程中大打折扣。

第六，中國的改革與開放始終是聯系在一起的。改革推動了開放，開放也促進了改革。今天的中國已經加速融入國際社會，因此中國的改革更加不再僅僅是面對自己國情所考慮的事情，也更加不再是在一個封閉的領域內所采取的政策措施。現階段各項重大改革舉措，一定要更加有利于中國與國際慣例接軌，更加有利于中國全面深入地參與全球化并從中獲益，更加有利于促進中國與世界其他國家實現區域經濟一體化進程，更加有利于提高中國的國家競爭力，更加有利于提高整個國家的對外開放水平。

二、綜合配套改革試驗區的意義和作用

如上所述，總體來看我國現階段改革已經轉向了生產關系必須適應生產力的發展，上層建筑必須適應經濟基礎發展這樣一個新的歷史階段，在這個新的歷史階段中，需要新的改革動力，需要新的改革思路，需要新的改革試驗，也需要新的改革搖籃。這就是我國當前建立綜合配套改革試驗區的根本意義和作用所在。

在這里，有一個思想和理論上的誤區應當予以澄清?，F在有人認為，中國進入全面改革開放時代后，鄧小平提出的“摸著石頭過河”的理論已經過時了，局部地區的“先行先試”已經沒有必要了。他們的理論思維的立足點是，過去我們不知道目標和方向，現在已經知道應該怎么走了，所以“摸論”沒有意義了，像經濟特區那樣的改革開放試驗區也沒有必要存在了。

這種觀點和認識有兩個根本的錯誤。一是邏輯上的錯誤，二是實踐上的錯誤。

從邏輯上說，“摸著石頭過河”并不是看不清方向和目標所采取的舉措，既然要“過河”，當然目標和方向已經是很清晰的了?！懊^過河”是要解決一個如何“過河”的問題，是要解決一個在不清楚實現目標過程中路徑依賴和路徑風險的情況下，如何通過逐步探索和“試錯”來不斷前進的問題。從這個意義上說，“摸著石頭過河”永遠是解決任何復雜問題的根本手段，它永遠沒有錯，也永遠不會過時。

從實踐上說，中國這么大，國情這么復雜，做任何事情如果考慮不周都會存在很大風險。因此毛澤東和中國共產黨人從來都主張搞“試點”，找一個局部地區“先行先試”，獲得成功的方法和經驗后，再推廣到全國去。因此客觀地說，“摸論”和通過建立經濟特區先行先試為全國改革開放“殺出一條血路來”，這并不是鄧小平的創造，而是中國共產黨一貫的優良傳統和實踐經驗在新時期的成功運用。如上所述，當前我國改革開放已經進入到了全面深入改革上層建筑的階段，進入到了轉變增長方式和構建和諧社會的階段，進入到了需要不斷調整各種利益主體以鞏固改革群眾基礎的階段，進入到了每個方面的單項改革都必須考慮全局和綜合配套的階段，進入到了更加敏感和更加復雜的“牽一發而動全身”的階段，這就更需要進行“試點”，更需要在局部地區進行先行先試，取得成功的經驗和方法后，再向全國推廣。從這個意義上看，現階段建立“綜合配套改革試驗區”，就是非常重要和非常迫切的了。

因此，上海浦東新區、天津濱海新區和深圳經濟特區作為我國現階段改革開放先行先試的“綜合配套改革試驗區”，絕不僅僅是為了本地區的發展尋找更好的途徑和模式，而是要為全國的體制改革，包括經濟體制改革、政治體制改革、社會管理體制改革、文化體制改革和社會其他各方面的改革，提供新的經驗和思路，創造新體制、新機制、新模式和新優勢。

三、當前綜合配套改革試驗區的主要任務

當前綜合配套改革試驗區的主要任務是什么，這是所有關心這項改革試驗的人都關注的問題。盡管這三個綜合配套改革試驗區情況不同，發展階段不同，所面臨的問題不同，因而綜合配套改革的重點也有所不同，但一年來的實踐已經表明，以下八點應該是共同的，它們都是當前綜合配套改革試驗區所面臨的主要任務。

(一)政府體制改革

各個綜合配套改革試驗區都把轉變政府職能、改革政府行政體制作為中心任務。在創新政府管理機制方面，主要探索如何進一步理順各級政府的事權和財權，建立一種互補、高效的新的管理體制，解決現有的城市管理中部門條塊分割、管理扯皮的普遍現象，建立對社會管理、經濟發展和重大問題發現解決機制以及降低行政成本等問題。同時，積極穩妥地推進鄉鎮和街道等基層組織的行政管理體制的改革，強化基層組織的社會管理和公共服務職能。在提高政府的行政效能方面，各地都逐步建立和完善行政效能評估機制和投訴監督機制。內部通過審計監察渠道，外部通過電子網絡平臺和其他社會公眾監督形式，對政府部門的行政效能進行評估和監督。同時提高財政支出績效，努力推進財政收支管理改革，加強各方面對財政支出的監督。在強化社會管理和公共服務職能方面，主要是深化公共服務領域的改革，建立政府提供公共服務的新的方式和機制。在教育、醫療、社會保障、就業培訓等方面，加強政府的服務管理職能，積極探索財政投入方式的改革，為社會提供更優化的機制和方式，提供更多更好的服務。在弱化微觀經濟管理的職能方面，主要是減少行政審批的事項，建立行政事項的審核公開制度，規范審批程序，優化審批流程，提高辦事效率。

(二)社會管理體制改革

如何建立和完善社會管理機制是我國進入新時期所面臨的新問題，是構建社會主義和諧社會的核心內容。最新理論研究的成果已經將社會管理機制作為一種獨立的社會第三發展機制與政府機制和市場機制相提并論。目前我國原有的社會管理體制已經陳舊落后，新的社會管理機制尚待建立，因而社會服務功能相對較弱，社會矛盾日益積累和突顯。各綜合配套改革試驗區在這方面所采取的主要措施有，解決社會綜合治理、綜合執法和綜合執政的問題，形成新的城市管理快速發展機制和促進機制；強化街道、社區等基層組織的城區管理服務職能；改革街道和社區基層管理體制；大力發展行業協會和社會中介組織；加強和優化人口管理，特別是外來人口管理，重點解決進城農民工的就業、居住、醫療、子女教育和社會保障等問題；改革現有的公共事業體制和社會保障體制，當前主要解決就業、收入分配、社會保障、住房、衛生和教育方面的問題等。

(三)建立創新型社會的體制和機制

建立創新型社會是我國轉變經濟增長方式，貫徹落實科學發展觀，提高我國國際競爭力的重要內容，各綜合配套改革試驗區所采取的措施主要有：深化科技管理體制創新，建立市場經濟條件和自主創新的體制，減少政府部門的多頭管理、職能錯位問題；建立完善以政府引導、以企業為主體、全社會參與的科技、科研技術創新體系，并在投融資、外貿進出口、采購和消費政策等方面形成協同一致的機制；改革和創新財政支持研發的資金配置方式，同時政府部門逐步從科技資源配置的主體變成政策的制訂者和績效的評估者；拓寬科技創新型企業的融資渠道，建立風險投資基金和風險投資機制，加大對中小科技創新企業的資金扶持力度，并健全風險投資企業的進入和退出機制；政府下大氣力建立知識創新公共服務平臺，營造知識創新和研發的良好條件；加大知識產權保護力度。探索這方面的行政執法與刑法相銜接的機制；改革人才的管理機制和管理體制，為自主創新提供有力的人才保障等。

(四)建立法制社會

中國改革已進入到改革上層建筑的階段，其重要的方向就是建立民主法制的社會。各綜合配套改革試驗區都把建設法制社會作為自己最重要的內容之一，都把綜合配套改革措施與建設法制社會結合起來，通過立法來鞏固改革的成果，通過執法和依法行政來轉變政府行為和健全完善社會管理模式等。

(五)建立循環經濟

建立循環經濟，提高資源利用效率，節約資源和能源，加強生態和環境保護，建立環境友好型經濟，這既是科學發展觀的核心內容，也是轉變經濟增長方式的根本要求。各個綜合配套改革試驗區的主要舉措有：在立法和戰略上把循環經濟作為最重要舉措予以明確；建立以循環經濟為核心內容的新的統計指標體系；通過政府管理方式的轉變以及促進企業內部管理改革來推動循環經濟的發展，實現節能降耗的目標；將環境資源的指標納入干部考核指標當中，創立監管體制；以循環經濟為目標，制訂社會和經濟發展規劃和城市土地開發規劃；在價格、稅收、信貸、財政補助等方面建立有利于發展循環經濟的約束機制等。

(六)改變城鄉二元結構

努力改變城鄉二元結構，積極推進城鄉一體化進程，建設社會主義新農村，是新時期黨和國家最重要的發展戰略之一，也是我國進一步深化改革的最重要任務之一。各個綜合配套改革試驗區的舉措主要有：積極推進城市郊區綜合改革試點，配套推進規劃、建設、土地等領域的一系列改革措施；全面深入改革農村基層管理體制；積極推進農村集體產權制度的改革；實行城鄉一體化的教育和醫療體制的改革；積極探索建立城鄉一體化的就業和社會保障機制等。

(七)金融體制改革

金融體制改革是我國目前最重要的改革目標之一，也是我國面對全球化提高國家競爭力的最重要舉措之一。各個綜合配套改革試驗區的舉措主要有：深化金融機構的改革和推動金融要素市場建設；積極推進金融產品創新；積極推進外匯管理體制改革；進行社會誠信體系建設等。

(八)土地管理制度改革

土地是我國最寶貴的資源，現在加強對土地的規劃和管理，已經納入到我國新時期轉變經濟增長方式、實現科學發展觀、建立循環經濟的國家發展和國家安全戰略之中。各綜合配套改革試驗區的舉措主要有：加強和完善政府對土地的宏觀管理和統一規劃；建立和完善科學的土地收益分配機制；增強政府對土地供應的調控能力；探索和完善土地價格形成和土地市場交易機制；對農村集體建設用地流轉等方面進行改革試驗；改革征地補償的制度等。

四、綜合配套改革試驗區能否成功的關鍵

在我國進入新的歷史時期后，綜合配套改革試驗區肩負著先行先試的重要使命，它們能否取得成功的經驗，能否探索出新的發展路徑，能否在新時期國家整體發展和改革上起到示范作用，是至關重要的。然而，綜合配套改革試驗區的目標能否成功實現，不僅僅取決于滬津深三地政府的努力，更取決于中央政府和國家各有關部門能否對這些地區落實“先行先試”的有關政策，這才是綜合配套改革試點能否成功的關鍵。

首先，從目前我國體制上來看，不同領域和政策之間內在的聯系還相當薄弱，因此在綜合配套改革試點時，不可避免地會在一些領域突破國家現行的某些法規和政策。另一方面深化改革的主要目標就是與時俱進地對原有制度、法規和政策中不適應的內容進行調整，因而先行先試的結果也必然會與現行法規、制度、政策相互沖突和相互矛盾。

其次，現在中央和各級地方政府都沒有一個統籌協調改革全局的部門，改革基本上都是由國家各部門從各自角度推進和實施的，這就不可避免地要摻進本部門的利益，不可避免地產生一定的局限性，甚至與其他部門利益發生沖突，與全局利益不協調。在這種情況下，各個綜合配套改革試驗區如果任何一項改革措施不能得到上面的認可和同意，要想在下面進行推進和實施是很困難的。

因此，綜合配套改革試驗區能否成功，關鍵在于中央能不能給這些地區一定的空間，允許他們的機構設置不和中央有關部門對口，允許這些地區率先實現“小政府、大社會”的運行模式，允許這些地區推進的某些改革措施突破現行制度、法規、政策和有關國家管理部門的限制。換言之，允許這些地區在先行先試時，與現在國家的大政策和大全局有所不一致。只有這樣，才能真正體現先行先試的意義，才能真正推進綜合配套改革的試點工作，也才能使綜合配套改革試驗區取得相應的成效。另一方面，各個綜合配套改革試驗區也要積極地向中央和國家有關部委進行匯報，以加強國家對這些地方的綜合配套改革的指導，上下兩方面共同推進，最大限度地減少綜合配套改革的阻力，形成自上而下和自下而上兩種推動的合力，促使綜合配套改革能夠取得最大的成效。

(收稿日期：2006-09-16 責任編輯：張書啟)