國內外金融監管體制分析及對我國的啟示

[摘要]我國金融監管體制存在不少缺陷，致使金融監管不到位。本文通過對中外金融監管體制的比較分析，建議借鑒國外的先進做法，提高監管預見性，加快培育社會信用，加強監管法制化建設，增強監管透明度，不斷創新監管制度。

[關鍵詞]國內外金融監管 體制 分析

[中圖分類號]F832 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623(2006)05-0086-02

[作者簡介]宋賢榮(1970—)，廣東龍川人，供職于中國工商銀行深圳市分行。

對金融機構的經營管理行為進行約束和實施行業系統風險控制是金融監管部門的工作目標。由于種種原因，我國金融監管體制存在不少缺陷，致使金融業經營狀況長期得不到改善，因而借鑒國外經驗，加快金融監管體制改革顯得十分必要。

一、當今世界金融監管體制概述

金融監管是現代市場經濟和金融制度結構的重要組成部分。金融監管的目的是防范金融風險發生，維護金融秩序穩定，保護資產所有者的利益，保障金融體制的安全運行。金融監管模式涉及一國金融監管體系的構成及各組成部分的工作目標、職責分工和協調運作問題。由于受到各國的法律制度、民族文化、貨幣制度、信用程度、政治經濟制度等因素的制約，各國實行的金融監管體制不同。按監管機構的監管范圍劃分，目前各國(地區)的金融監管體制主要分為混業監管體制、分業監管體制和部分混業監管體制三種。混業監管體制，是把一國金融業(包括銀行、信托、保險、證券)作為一個相互聯系的整體統一進行監管，由單一的金融監管機構承擔起全部的監管職責，目前英國、瑞典、日本、新加坡等國實行這種監管體制。分業監管體制，是根據金融業內不同的機構主體及其業務范圍分別進行監管，一般由多個金融監管機構共同承擔監管責任，目前美國、法國、德國、波蘭、香港是實行分業監管體制的代表。部分混業監管則是將金融業的一部分實行單獨監管，其余部分實行混業監管的體制。另外，還有一種就是目前中國、印度實行的分業經營、分業監管模式。

混業監管和分業監管體制的優劣目前尚存在爭議。一般說來，混業監管體制能適應金融混業經營的總體發展趨勢，由單一機構獨家承擔監管職責，能協調監管矛盾，避免重復監管，可防止不同監管機構之間相互推卸責任，能有效提高監管效率并降低監管成本。但由單一監管機構實行混業監管存在以下缺點：(1)很難在不同類型金融機構和業務之間制定統一的、必要的措施；(2)由于行業及風險類型仍存在差別，難以針對不同機構和業務的特點制定相應的、一致的監管目標和監管方法，由于缺乏監管的差異性，不利于各類型金融機構風險的防范；(3)容易導致權力壟斷和極端官僚主義出現。而分業監管則相對可以克服這些缺陷。

二、國外典型金融監管體制的分析

1．美國。美國是實行混業經營、分業監管體制的國家。美國銀行以及儲蓄性金融機構的監管由國家財政部貨幣監管局、美聯儲和聯邦存款保險公司三大聯邦級監管機構和各州監管機構共同負責；證券交易委員會對證券經營機構、證券信息披露機構、證券交易所和證券業協會等履行監管職能；保險機構由所在各州的保險監管局負責監管。全美保險監督官協會負責協調各州保險立法，保證各州保險法和保險監管的統一性、協調性。1999年，美國政府對其金融監管框架進行了改革，由美聯儲繼續作為綜合監管的上級機構，對金融控股公司實行監管，允許金融控股公司實現銀行、證券公司、保險公司的業務相互滲透。美聯儲還對金融控股公司集團實行監管，必要時對銀行、證券、保險等子公司的限制監管行使裁決權。另外由國家財政部貨幣監管局、聯邦存款保險公司、證券交易委員會以及各州保險監督局等分別對銀行業、證券業、保險行業實行分業監管。若分業監管機構認為美聯儲的限制監管內容有重大惡劣影響時，則分業監管機構具有裁決權。

2．英國。在20世紀70年代以前，英國實行金融分業監管，由英格蘭銀行負責對銀行業監管，由證券和投資理事會負責對證券業和投資公司的監管，由貿易和工業部負責對普通保險公司和人壽保險公司監管。70年代以后，英國金融業務發展迅猛，呈現出混業經營的局面，特別是1986年倫敦證券交易所的改革，使銀行業可以從事證券及其他投資等業務，更加劇了金融機構之間的競爭，但此時英國的金融監管體制，未能跟上金融混業經營的形勢，以至引發了巴林銀行的倒閉事件。1997年英國政府對本國的金融監管體制進行了改革，將英格蘭銀行的監管權力剝離出去，英格蘭銀行成為執行國家貨幣政策、發展和改善金融設施、維護金融市場穩定的機構；并成立了金融監管服務局，主要負責對銀行、投資公司、保險公司和住房信貸機構的審慎監管，以及對金融市場、清算和結算體系的監管；英國財政部則全面負責金融監管組織架構的制定和金融監管的立法。至此英國已正式步入混業經營、混業監管的金融監管時代。

三、我國金融分業經營、分業監管體制的發展歷程及面臨的主要問題

我國的金融監管是隨著金融業改革發展的深入逐步建立起來的，經歷了四個階段：(1)從1984年開始，金融監管只限于一般性的行政檢查和管理，金融監管法規不健全，金融風險的控制、防范沒有成為監管的重心。(2)1992年10月，國務院成立了證券委和證監會，將證券業的部分監管職能從中國人民銀行分離出來。(3)從1998年開始實施人民銀行、證監會、保監會各司其責的分業監管。(4)從2003年4月開始，人民銀行不再承擔金融監管職能，國務院正式成立了中國銀行業監督管理委員會。至此，我國已建立起了由銀監會、證監會和保監會共同組成的分工明確、互相協調的金融分業監管體制。

雖然我國的分業監管體制集中了專業監管人才，在各個不同的歷史發展時期發揮了積極的作用，較好地維護了金融體系的穩健運行。但隨著我國加入世貿組織，我國金融業將逐步開放，金融混業經營已是發展趨勢，我國金融業及其監管體制將面臨更大的沖擊和挑戰，現有金融監管體制的弊端也逐漸暴露出來，亟待完善。

1．監管力度不大。金融監管機構缺乏行之有效的處罰措施，長期以來形成的礙于人情違規不究或執法不嚴的現象較為嚴重，直接影響到監管機構的監管權威及監管效果，不利于金融機構的規范運行。

2．監管手段單一，監管方式落后。近年來，隨著金融業務電子化的飛速發展，金融產品及其衍生產品日益多樣化，金融結算手段日益現代化，而監管機構的監管仍停留在傳統的操作模式，不僅效率低下，而且效果不佳，難以更深層次地發現問題。

3．監管機構力量薄弱。其突出表現是人員的素質較為低下，目前監管機構普遍缺少既懂經濟、金融知識，又懂法律、計算機知識，熟知金融業務流程的復合型監管人才，這必然會影響到監管的實際效果與權威性。

4．分業經營、分業監管的體制面臨沖擊。我國已加入世貿組織，隨著外資金融機構的不斷涌入，隨著我國金融業的改革與創新的不斷深化，各類型金融機構之間的業務交叉、合作和滲透將進一步深入，這對我國分業經營、分業監管的體制將形成極大的挑戰。

四、對我國金融監管體制改革的建議

1．充分發揮金融監管的可預見作用。監管機構需要對金融機構的經營全過程進行周密的監管，要根據審慎監管的原則，提前發現問題，及時采取措施，防范與控制金融風險。

2．努力建設社會信用體系。目前我國的信用制度尚不健全，信用意識比較淡薄，必須從建立規范、完善的社會信用監控體系入手，建設銀行賬戶管理系統、個人征信系統、支付信用監測系統和支付交易監測系統、反洗錢監測系統等社會信用監控體系。對簽發空頭支票或利用銀行賬戶逃貸、逃債、漏稅逃稅、洗錢等不良信用信息要如實、準確記錄，并最終實現各金融機構、監管機構、執法機構信息共享。還應發揮社會輿論的監督作用，建立信用“黑名單”制度，定期向社會公布，力爭營造一個誠實守信的氛圍。

3．加強金融監管法制化建設。雖然我國已經陸續出臺了《中國人民銀行法》、《商業銀行法》、《證券法》、《審計法》、《票據法》、《擔保法》、《會計法》等金融法規，初步營造出良好的法制環境，但是金融監管力度必須加強，對于違規、違法行為要有非常清楚的懲治措施，執法必嚴，違法必究，并建立起行業準入規則和退出準則。

4．增強金融監管的透明度。金融監管機構應定期披露監管信息，對其他金融機構也可起到警示的作用。另外要發揮會計、審計、律師事務所等中介機構的社會監督作用，對金融機構的經營管理行為進行全方位的監督。

5．不斷創新監管制度。隨著外資金融機構的入駐，混業經營已是大勢所趨。監管體系應隨被監管對象的變化而變化，建立一個更集中、更協調的監管體系。我們對這種監管體系的構想是，事前監管與事后監管分離，由中國人民銀行負責金融機構市場準入的審批即事前監管；成立直屬國務院領導的金融監管局，負責對銀行、證券、信托、保險等金融機構現場稽核檢查，以及破產兼并管理及應急措施，即事后監管。金融監管局可在區域設置分局，省(直轄市)設金融監管辦事處，金融監管局及辦事處行使對所有金融機構的現場監督管理職能。

(收稿日期：2006－07－24 責任編輯：垠 喜)