綜合配套改革：制度需求、改革重點與推進戰略

[摘要]制度改革起步于制度變革需求，決定于制度變革的激勵。綜合配套改革與26年前的農村經濟體制改革和20年前的城鎮經濟改革相比，均有不同的制度變革需求和制度變革激勵，基于此，文章認為綜合配套改革應關注四個推進戰略：以“以自主性制度創新”推進綜合配套改革；主張有效制度創新；提供足夠而持續的改革激勵；探索普適性的制度創新內容。

[關鍵詞]綜合配套改革 改革激勵 制度均衡

[中圖分類號]F127．9 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623(2006)05-0015-03

[作者簡介]袁易明(1963－)，貴州赤水人，深圳大學中國經濟特區研究中心教授、博士生導師。研究方向為產業組織理論與政策。

一、不同時期改革的制度需求

大體上可以將中國改革分為三個時期：上世紀70年代末至80年代初期的農村制度改革、80年代中期的城市經濟體制改革和現在啟動的綜合配套改革。農村經濟體制改革源于安徽小崗村農民的實踐，具有典型的誘致性制度變遷特征。這次改革以重新安排農村土地使用權為基本內涵，制度變遷的實質是改革農民、土地、生產隊三者間的關系，土地的集體所有、集體經營的農村土地產權連鎖被新的制度打破，土地使用權從所有權中分離，個體農戶成為土地使用權主體。在巨大變革收益的激勵下，新農村經濟體制得以迅速推開，中國快速地在80年代的前5年間完成了第一次市場化的制度變革。這一次制度變革以土地要素為核心，也就是說，經濟制度變革是圍繞土地要素展開的。

80年代中期開始的第二階段的中國經濟變革，其戰略重點從農村轉向城市，由農村經濟領域轉向以工業為主體的城市經濟領域。由于城市經濟的基本構成單元為企業，而計劃經濟的實現形式是國有制，所以，城鎮的國有企業就自然成為改革的主要對象，走了一條由“單項突破”到“綜合改革”的基本路徑。1989年9月9日，在深圳發生了土地以協議價方式出讓的事件，這一事件是城市國有土地使用、管理體制的一次大突破。與早10年在農村實施的土地“兩權分離式”的改革如出一轍，城市土地使用權改革在本質意義上也是土地使用權的“兩權分離”，兩次改革的不同在于國有與集體所有之間的區別。與農村比較，城市土地資源對經濟增長的決定性作用要小得多，因此，僅有土地單一要素的改革不可能創造與農村制度變革那樣顯著的利益。城市經濟發展所需要的高度集約決定了推進經濟的快速發展必須變革資本制度與人的制度，必然地，“放權讓利”、“引進外資”、“價格改革”、“改革勞動用工制度”等相繼成為城市經濟改革的重點和中心內容。“放權讓利”的改革手段，給經濟存量創造了活力，使得國有企業具有了資本積累的能力。而“引進外資”，顯然是以緩解國內資本稀缺和伴隨資本引進所得到的“副產品”——比如觀念、技術、管理等為直接動機的，而終極目的在于作為外資載體的企業的大量產生對建立市場機制的重要作用。改革勞動用工制度是以建立新的勞動力參與經濟過程的方式和報酬機制為主要內容的。當由被指令、支配向經濟過程的作用者、參與者的角色轉變時，勞動者在制度變革過程中便獲得了寶貴的權利——自由選擇權。勞動者、經營者、企業資本所有者三者間的嶄新關系就誕生了。以上看來，在城市，經濟體制的改革是圍繞資本和勞動力兩要素展開的，勞動力在企業組織中的地位與身份的變化和由此帶來的“自由權利”是制度改革的關鍵效應，只不過，城鎮的改革顯然必須以較農村復雜得多的方式去應對。當面對需要依賴于分工與專業化才能產生效率的城市經濟時，便產生了市場體系建立和價格改革等更多的單項改革內容，計劃背景下的“產品”演變成“商品”，具有了“交換”的屬性，使得城市的分工與專業化真正地出現了。

二、綜合配套改革尋求新的制度均衡

上世紀80年代中期經濟改革由農村向城市轉移是中國改革時間秩序的體現，這是改革的“漸進式”道路所規定的，并非真正意義上的制度非均衡結果。自80年代中期至今。制度改革在廣度與深度上均獲得顯著進展，集中體現在諸如經濟運行的市場化程度提升，國有經濟的市場化改革和企業制度建設取得突破，等等，但更值得注意的是另外一面，即現有經濟制度安排下不斷激化的矛盾，以及矛盾積累引致的對未來的發展挑戰，這種制度性失衡表現在以下這些方面：

1．現有制度的增長動力效應已經大幅減弱。改革開放的前期，在大面積的計劃體制背景里，僅僅是一單項改革，比如土地用地制度的變革，就可能釋放出巨大發展能量，成為經濟增長的推動力。十幾年之后，這樣的動力效應已經難以出現，制度的增長作用明顯弱化。“聯產承包責任制”改革所形成的土地資源分散使農業經營規模減小，已經表現出對規模經營效率的制約作用。

2．現行經濟制度下正在面臨諸多問題與挑戰。正如國務院發展研究中心盧中原所言，中國發展面臨著四個內部的發展挑戰：其一，資源環境對發展的約束日益加劇。極為有限的人均占有資源量和粗放式的經濟增長方式對資源的高強度消耗，引起資源供求的嚴重失衡，已成為經濟發展的主要制約因素，體制是一個重要原因。其二，盲目投資與經濟的低水平擴張。這是審批制度、投融資體制、財稅體制、土地資源配置方式等一系列不合理體制機制作用的結果，盲目投資與低水平的聯結使社會資源無效配置，影響經濟增長的質量與經濟體系的穩定性。其三，區域間發展差異不斷擴大，發展的協調性弱。除了區位條件以外，更重要的是制度原因，是典型的“區域性制度非均衡”結果。市場建設的時間滯后、推進力度弱，經濟結構中國有經濟與外資、民營經濟的比重差別等，直接引起發展速度的差別。其四，社會發展與經濟發展的失衡。社會發展與經濟發展間的不平衡和社會發展在東中西部之間、城鄉之間不平衡共同構成整個社會發展相對于經濟發展的嚴重滯后。教育資源配置機制的缺陷和教育制度的改革不足是導致教育服務不足的根本原因。醫療衛生的發展與資源配置結構與教育類似，醫療衛生服務總量的嚴重不足，運作低效與過渡向城市傾斜等多個矛盾并存。

3．收入分配差距繼續擴大。近年來，中國整個社會的收入分配差距仍在擴大，制度性的收入分配基尼系數在0．45左右，如果加上非經濟體制因素(如腐敗等)，整個社會收入分配差距的基尼系數更大。構成社會收入分配差距的三大成份，即城鄉間、地區間和地區內的行業間收入分配差距，均有一個共同的根本性原因，即經濟體制變革的滯后。

經濟制度的非均衡性引起以上發展過程和結果失衡，這是對新一輪制度變革的現實需求。

三、綜合配套改革的戰略重點

制度變革的任務是通過推進制度演進，實現新的制度均衡，在舊的非均衡制度到新的均衡制度之間創生發展的新動力，由此推進社會與經濟發展。

與前兩個時期的制度變革比較，綜合配套改革有以下不同：

第一，關注社會發展。綜合配套改革需要為實現社會與經濟發展的失衡提供制度保障。不論是上世紀80年代初期的農村體制變革，還是稍后的城市經濟體制改革，其基本目標均是創造效率，通過效率提升財富水平，因此，這兩次改革是“效率導向”的變革，制度被“內生化”在中國經濟的增長過程中。綜合配套改革則需要首先關注社會發展過程，是一次“公平導向”的變革，制度將被“內生化”在社會發展過程里，成為未來中國社會發展的一個重要變量。

第二，注重經濟增長質量。其基本點在于通過制度變革，改變資源利用方法，提升利用效率，轉變增長方式，走科學發展道路，以協調資源的日益稀缺與需求量迅速上升的矛盾。

第三，注重協調性。這里的協調包括兩層含義：區域之間發展的協調和區域內不同領域之間的協調，前者主要在于縮減東中西部間的發展差異，提升地區發展協調性，后者以社會、經濟、文化、環境的發展協調為主要內容。

有以上幾個特征的新一輪改革，具有三個重點內容：(1)圍繞消除不利于發揮市場基礎性作用的體制機制障礙深化改革，重點是改革行政管理體制、完善所有制結構、推進現代市場體系建設；(2)圍繞消除不利于貫徹科學發展觀的體制機制障礙深化改革，重點是財稅、金融、價格等方面的改革；(3)圍繞消除不利于構建和諧社會的體制機制障礙深化改革，其重點在于推進就業、收入分配、社會保障制度和教育、衛生體制改革，建立有利于逐步改變城鄉二元經濟結構、有利于實現基本公共服務均等化的體制。

不言而喻，在社會主義市場經濟基本框架基礎之上，完善市場經濟體制將是這一輪改革的核心任務和中心目的，改革的直接目標是為實現新的發展模式與發展路徑提供制度保障。

四、推進綜合配套改革需要關注的幾個戰略問題

通過綜合配套改革的實施，建立新的均衡制度，實現新的發展均衡，這是已經確定了的戰略。完成這一次的改革任務，我認為，有四個方面必須關注：

1．以“自主性制度創新”推進綜合配套的制度變革。在以往的改革中，制度變革的重要內容是建設市場經濟運行機制，其主要途徑是借鑒別人的做法，引進若干市場手段并對其進行試驗、推廣，因此，制度改革的關鍵內容為制度的選擇與引進。到現階段，無論是先進的市場經濟國家還是新興的發展經濟體，都難以提供適應國情和制度改革需求的現存制度選擇。如果只是簡單的學習、引進、模仿，顯然已經難以完成制度創新任務，制度創新已經進入了高一級階段——更需要在現有制度基礎上建立一套適合自己的制度內容，因此必須強調制度的自主性創新。這里的“自主性”強調“創造性”，當然，自主性的制度創造絕非僅僅是從無到有的生產，雖然可以借鑒國際上的有效體制機制，然后結合現實進行制度的再造，形成符合需要的新體制。必然地，這樣的制度變革自然要比“引進型”的制度創新來得困難。

2．主張有效制度創新。不是所有的制度創新努力都能產生有效的制度，換句話說，只有具有正效應的制度變動才具有意義，效應為零甚至為負的制度創新是無效變革，這樣的改革浪費社會資源，加大社會改革成本。無效制度改革在誘致性變遷機制里是不易發生的，因為制度的變動是以社會的需求為基本出發點的，具有很強的針對性，而在一個政府主導的強制性制度變遷的機制里，或者出于政績的原因，或者出于改革實施者知識、信息的不足，易于產生無效改革，如果只強調“改”的行為而不注重“改”的效果，無疑會大幅度地降低綜合配套改革的成效。

3．提供足夠的改革激勵。“聯產承包責任制”后土地產出的增長對普遍貧窮的農民而言，其激勵作用可想而知，這是農村經濟改革得以迅速推廣并富有成效的原因，其后，“放權讓利”的國有經濟改革使經營者和職工分享到改革利益，對于工資低下的城鎮居民的激勵作用也顯而易見，這同時，引進外資和發展民營經濟讓資本所有者的平均利潤大幅增加，無數的農村村民移居城市，不僅可以分享城市的文明，更可以獲得出乎他們原來預期的勞動回報，這樣一來，改革的激勵自然是足夠的。綜合配套改革則不同。它與以往的改革相比有大相徑庭的制度改革利益和利益分享機制。不論是促進社會發展的制度創新，還是轉變經濟增長方式，促進社會、經濟、環境發展協調性、縮小社會發展差距等的制度設計，其變革過程都具有公益性，同時，制度的創新過程充滿風險，加上改革過程涉及現有利益格局的調整，形成較高的改革成本。當政府作為改革主體時，地方政府在中央的改革框架內創造具體的制度內容，是制度的創造者與實施者，在上述的改革收益與成本面前，作為制度創新者的地方政府易于產生改革行為的激勵不足，因此，綜合配套改革的啟動和持續推進，需要中央賦予地方政府創新體制的權利，通過建立改革成效的評估機制、改革風險的免除機制和對有效改革的政績獎償機制等，對地方官員進行改革激勵。持續性的激勵機制的存在是綜合配套改革能按預期計劃推進的前提。

4．探索普適性的制度內容更為重要。天津濱海新區和上海浦東新區已將綜合改革具體化為城市的發展策略與舉措，比如天津濱海新區在金融企業、金融業務、金融市場和金融開放等方面的改革，在投資體制上的改革，在行政管理體制上的改革等，而浦東新區則將綜合改革的重點任務確定為轉變經濟運行方式和相應的具體行動，如設立“國家知識產權試點園區”；率先開展知識產權權利質押業務，建立知識產權糾紛調解仲裁庭等。浦東的主要發展重點確定為，在城市開發建設方面，由基礎開發和功能開發并舉向全面提升城市功能轉變；在發展動力上，由政策創新為主向制度創新為主轉變；在發展布局上，由重點小區開發為主向城區整體統籌發展轉變；在社會發展方面，由促進社會事業發展向改變二元結構和社會結構，努力構建和諧社會轉變。以上看來，兩個試驗地區均集中于本地的發展和功能提升上，重心在于自身城市的建設。由于國家賦予試驗區“以建立綜合配套改革試驗區為契機，探索新的區域發展模式，為全國發展改革提供經驗和示范”的歷史使命，因此，試驗區的首要任務是基于自身發展基礎上更高層次的具有普遍適用性或借鑒意義的一般性經濟制度，或者社會經濟發展模式的探索與實踐，以完成為全國綜合配套改革創造經驗的基本使命，只有這樣，試驗區的綜合配套改革和先行先試才具有全國性意義。

(收稿日期：2006-09-15 責任編輯：垠 喜)