中國農民合作經濟組織多樣化的制度分析

摘要：目前，我國農民合作經濟組織形式多樣，有專業協會、合作社，也有股份合作社，它們在帶動農村產業化發展，連接農戶和市場方面起到了不可估量的積極作用。但是，我國農民合作組織呈現的多樣性，在組織結構、功能和作用方面各不相同，這一方面是由于合作組織產生的宏觀制度原因所致，另一方面是因為合作組織的參與者具有不同的行為導向。這些差異使得我國農民專業合作組織在很多方面偏離了國際合作組織的基本原則。

關鍵詞：農民專業合作經濟組織；多樣化；制度分析

中圖分類號：C912．2 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502(2006)06—0067-06

隨著政治經濟的體制改革，我國農村的宏觀和微觀組織環境發生了巨大變化，傳統的組織形式與新的組織形式同時存在，呈現了復雜多樣的情形。有的學者將農村社區合作組織、合作基金會、股份合作企業、專業協會歸為新型合作組織Ⅲ；有的學者將鄉村集體經營組織、供銷合作社、農民專業技術協會、農民專業合作社統稱為合作組織；也有學者將社區集體經濟、供銷社、信用社看作傳統合作組織，將專業協會、專業合作社、社區性合作社、各類經濟聯合體、聯合社看作新型合作經濟組織。

分類的多樣性反映了我國合作組織產生的體制內和體制外環境復雜。其中社區合作組織、供銷社、信用社、合作基金會是政府組織農民成立的生產、購銷、信貸組織，它們構成了農村的體制內組織環境；這些體制內環境隨著國家改革的推進而變更，由此也帶來體制外組織環境的變化，即由于體制內制度供給不足，農民便自發組織起來提供所需要的服務，使我國農村組織形式呈雙線條發展，即體制內組織的改革和體制外組織的創新并行發展。這些專業合作組織是農民自主建立的基于農民服務需要的組織，它們構成了農村自下而上發展的體制外組織環境。

這類合作經濟組織是以農戶為主體自主建立的，它們自身呈現出多樣性，在組織類型、產生方式、成員關系、外部關系、組織層次等方面都呈現差異。從組織類型看，當前農民合作組織可以分為經典合作社、具有股份化傾向的合作社和專業協會；從產生方式來看，分為內生型和外生型；從成員關系看，可以分為契約型合作社、出資型合作社和會員制合作社同；從合作組織與外部關系來看，有的公司直接參股與合作組織結成利益統一體，有的只是簽訂訂單建立互惠契約關系；從組織的層次看，有從事單一服務的專業合作組織，有產加銷一體化的協會，也有不同合作組織之間的聯合。

根據組織理論，組織是處于社會環境、歷史影響之中的一個有機體，組織的發展演變是一個自然和周圍環境不斷相互作用的過程，組織的結構取決于組織的具體環境條件、技術、目標和規模等。因此，組織的結構受組織的具體環境和組織行為者的目標期待的影響。在合作經濟組織的發展過程中，合作組織的形式受宏觀政策環境的影響，形成了不同類型的合作經濟組織。從微觀行為來看，由于我國農民的弱質性使他們不得不依托外來力量組建合作組織，使合作組織有很多非直接從事農業生產的人員參與，因此，不同組織成員的價值觀、行為模式、角色期待帶來了合作組織內部不同的規范和行動。

一、農民專業合作經濟組織多樣性的宏觀制度因素

1．我國農民專業合作經濟組織發展的歷史過程決定了它所具有的多樣化特征

我國農民專業合作經濟組織的形成和發展，經歷了三個階段。第一階段是農村技術協會的發展時期。20世紀80年代初，家庭聯產承包制改革使農戶取得生產經營自主權，成為獨立的商品生產經營者，他們在發展過程中產生了組織起來進行技術服務的需要，于是形成了在中國科協等有關部門扶植下發展起來的專業技術協會。20世紀80年代末，專業技術協會得到快速發展，1987年全國農村專業協會已有7．8萬個，這時的專業技術協會以技術服務為主，少量辦有經濟實體，大部分集中在生產服務領域，流通領域很少。

第二階段是20世紀80年代末到90年代中期購銷體制改革階段。隨著統購統銷體制的打破，流通領域也出現了很多農民自發形成的專業合作組織，同時，供銷社也開始了從官辦到民辦的改革，出現了很多供銷社組辦的合作組織。1987年中發5號文件《把農村改革引向深入》中指出：“供銷社要按照合作社原則，盡快辦成農民的合作商業組織，完善商品生產服務體系。”于是，從1988年起，供銷合作社的改革就圍繞把供銷合作社辦成農村綜合服務中心進行。1994年中共中央、國務院《關于農業和農村工作的意見》中指出，抓緊組建全國供銷合作總社，從政府行政序列中分離出來，使之真正成為農民群眾的合作經濟組織，抓緊制定《農民專業協會示范章程》。1995年，中共中央、國務院下發了《關于深化供銷合作社改革的決定》，提出了發展專業合作組織的意見。此后恢復成立了中華全國供銷合作總社，總社發布了《關于積極興辦專業社若干意見的通知》，要求各級供銷合作社以骨干產品或某一行業為龍頭，興辦專業合作社。

與此同時，1994年初國務院明確農業部作為指導和扶持農民專業協會的行政主管部門。1994年農業部以文件的形式發布《農民專業協會示范章程》，并和中國科協聯合下發了《關于加強對農民專業技術協會指導和扶持工作的通知》，推動了專業協會的發展。此后，農業部會同有關部門開始進行農民專業協會的立法和管理試點，確定陜西、山西為借鑒日本農協經驗的試點省，安徽為農民專業協會示范章程的試點省，黑龍江、四川等省也開展了農民專業協會或農民合作組織的試點工作。

第三階段是20世紀90年代末至今的多線條發展完善階段。在農業部、全國供銷合作總社、科協等部門的主管下，農村合作經濟組織的發展不斷推進。2003年中華全國供銷合作總社制定了《農村專業合作社示范章程(試行)》和《農村專業合作社指導辦法(試行)》。2004年農業部設立農民專業合作組織示范項目，對示范合作組織給予財政支持的同時，很多原來僅提供技術服務的專業協會也開始承辦經濟實體。此外，合作社立法工作也開始進行，2004年11月，浙江出臺了農民專業合作經濟組織(示范)章程，合作組織的結構、管理逐步向規范化方向發展。

2．我國對合作經濟組織缺乏統一的管理，使組織呈現多樣化特征

首先，登記注冊多樣。1995年中共中央、國務院《關于深化供銷合作社改革的決定》規定供銷合作社為企業法人，因此供銷社建立的合作組織一般在工商局登記為企業法人；農民自發的合作組織、技術協會、行業協會則按照《社會團體登記管理條例》(1998年10月)的規定，是中國公民自愿組成，為實現會員共同意愿，按照章程開展活動的非營利社會組織，一般在民政局按社團法人登記。根據《社會團體登記管理條例》，社團法人是非營利性社會組織，不得直接從事營利性的經營活動，但實際上很多合作組織都從事經營活動，與社團法人規定的資格不一致。其次，管理多頭。我國的合作組織缺乏一個統一的管理部門，管理權分散在農業部門、民政部門、工商局、科協、全國供銷合作總社等各部門中，相互之間職責交叉，缺少溝通協調。農業部門指導和扶持農民專業協會；民政部門管理合作組織的登記；工商部門管理合作組織的登記和經營；科協則是技術協會的主管部門；全國供銷合作總社指導和管理供銷系統內部事務。這些部門都對合作經濟組織進行管理，但是相互之間缺少溝通，各個部門對合作組織的統計也沒有統一的口徑。我國目前正在進行農民合作經濟組織的立法準備工作，這將對規范合作組織的發展和管理起到積極作用。

從合作經濟組織的發展歷程和管理環境可以看出，我國農民合作經濟組織的發展是和我國農村經濟體制改革相關聯的，從一開始就融入了很多制度性因素，不同制度背景下產生的合作組織同時并存，合作組織由技術協會、行業協會、供銷社辦的合作社等幾股支流匯聚而成，因而不同的組織來源構成了不同的組織形式，使合作組織呈現出巨大的差異性和多元性。

二、農民專業合作經濟組織異質性的微觀考察

以上考察的是合作經濟組織發展的宏觀制度因素，但是，作為農民的集體行動的結果，合作組織也是不同參與者之間利益聯結和權利博弈的結果，因此，不同的參與者的不同價值觀、行為模式、角色期待帶來了合作組織內部不同的規范結構和行動結構。從實際情況來看，合作組織的主要參與者包括農戶、村社區、政府及其職能部門和龍頭企業。

1．普通農戶在合作組織中的行為分析

隨著農村產業化水平的提高和農戶種植專業化的發展，農戶單一產品種植面積擴大，產量增加，結果農戶之間相互競價，出現“增產不增收”的現象。農戶一方面在和廠商打交道的過程中處于不利地位，另一方面受自然條件的影響，農業生產質量難以得到保證，缺乏市場競爭力。

面對這一問題，一些農戶或者生產經營大戶通過組織起來共同面對市場風險，為解決上面不同問題形成了生產流通領域、消費領域、金融信貸領域、技術支持領域的合作組織。生產經營大戶一般是當地能人，他們有文化，思想開闊，具有一定的經營規模，而且愿意帶動周邊農戶一起致富，在成立經濟合作組織之前對農戶有輻射力，奠定了合作組織的基礎。由農戶自發組成的合作經濟組織中，農戶的自主性強，對成員的權利和義務規定比較明確，一般要交會費或者股金，盡管會費數額不高，但是作為一種對會員的約束，體現了會員對組織的認同。但一個現實制約就是大部分農戶缺乏自我組織的經濟實力，因此，村社區或者當地政府職能部門、龍頭企業就成為農戶依托的主要對象。

2．村社區在合作組織中的行為分析

在我國農村，農戶由于受自身條件的限制，很難自主進行合作，因此，在村社區傳統比較強的地方，村民對村委會信任度較高，當村民缺乏聯合的實力時傾向于依賴村社區組織的力量。根據調查發現，江蘇和浙江兩地同為經濟發達的地區，但是蘇南地區社區股份合作經濟組織發展快于浙江，浙江的專業性合作組織發展比江蘇迅猛，其部分原因可以歸于蘇南地區擁有比較濃厚的集體經濟傳統。因此，在村社區傳統較強的地方，往往利用原有的組織資源組建合作組織，這種合作方式主要包括土地股份合作、資金人股以及對傳統集體經濟的改造。

但是，依托村社區建立的合作組織和集體社區合作組織存在差異。第一，入會資格不同。集體社區合作組織產權制度的核心是土地的集體所有制，農民耕種社區的土地，就自然成為社區合作組織的成員，而合作組織中的成員自愿加入、退出自由。第二，人員和功能的差異。從人員來看，集體社區合作組織的管理人員和村委會、黨支部一般合在一起，在人員上很難分開，但是合作組織機構人員與社區機構有重疊也有分設；從功能來看，前者的主要功能是社區福利和完成上級行政部門部署的任務，后者主要從事經營活動。第三，地域限制。社區合作組織是以村為單位的基層組織，服務對象是社區全體農戶，而合作組織沒有地域限制，可以吸收周邊鄉村的農戶加入。

3．政府在合作組織發展中的行為分析

理論上講，農村合作組織是在市場失靈和政府失靈的情況下，農民自發組織起來以保護自己的利益。因此，從國際經驗來看，在合作社的發展初期，作為民間產生的自下而上的互助自救組織，合作社十分強調政治的中立性，不需要政府的幫助和干涉，并將此作為合作社的一項基本原則。但是，由于合作組織是弱勢群體組成的，在實際發展過程中離不開政府的作用，后來對這一原則有所修正。在我國，由于農戶都是小規模經營，合作組織啟動過程中尤其需要政府的投入。

如果說農戶自發建立合作組織是為了應對市場風險和自然風險，那么，政府主導建立合作組織則有兩方面的動力。一方面是推動本地區主導產業發展的需要。政府參與合作組織建立主要是利用合作組織民間團體的性質聯結不同利益群體，將主導行業的相關群體聯合起來，進行信息交流，利益共享，從而起到政府部門不能起到的作用。因此，由政府或職能部門作為依托形成的合作組織大多以行業組織的形式出現，帶有較重的行政色彩，組成成員有團體成員，如龍頭企業、行政部門、民間團體，也有個體成員，如技術人員、生產營銷大戶等，政府官員和企業管理者在理事會中占有一定比例。和農戶自發的組織相比，這類組織的實力大，提供的服務更加全面，包括生產、加工、銷售等方面，試圖建立綜合的社會化服務體系。

另一方面，政府及其職能部門建立合作組織也是鄉鎮機構改革催生的結果。隨著我國稅費改革的推進，鄉村管理格局發生重大變化。首先，基層政府的財政以中央和省級財政轉移為主，但轉移支付的總量遠不能彌補稅費改革給鄉鎮財政帶來的缺口，鄉鎮可用財力比稅改前大大減少，鄉鎮運轉面臨嚴重的經費不足問題…；其次，稅費改革使基層政府主要職能發生變化，從收稅收費向為農民提供服務轉變。在這樣的背景下，鄉鎮事業單位也面臨改革，將公益性職能和經營性職能從行政性職能中分離，成為提供服務的自收自支事業單位。于是這些機構通過成立合作經濟組織，充分發揮本身的資金技術優勢，為農戶提供服務。這類合作組織一般由涉農服務機關工作人員發起成立，租借原單位的廠房和設備，提供啟動資金。由于這是一種自上而下成立的組織，行政色彩比較濃厚，農戶對合作組織的認同感相對不太強，愿意享受合作組織提供的服務，不愿意分擔成本。

4．企業在合作組織中的行為分析

除了政府以外，龍頭企業也是很多合作組織的依托對象。企業參與合作組織主要是為了降低和分散的農戶打交道的交易成本。成立合作組織前，很多企業和農戶已經有訂單服務，但是農戶比較分散，管理成本太大，而且農戶分散經營生產的產品質量參差不齊，影響企業原料的質量，因此，企業主動帶動農戶成立合作組織，通過和合作組織或者農戶簽訂購銷合同，保證原料來源，進行統一生產、統一管理和統一銷售。此外，這類合作組織也是農戶和企業博弈的結果。在市場上，企業和農戶作為利益相互獨立的主體有著各自的利益需求，企業追求利潤最大化，農戶追求成本最小化，因此企業和農戶打交道的過程中，農戶與企業互相規避風險，將成本轉嫁給對方。通過成立合作組織，建立企業和農戶之間的利益聯結機制，可以調動雙方的積極性，避免轉嫁風險。

三、合作經濟組織多樣性與國際合作原則的平衡

按照國際合作社聯盟制定的國際合作社原則，合作社的主要特征是成員資格開放；一人一票、民主管理；資本報酬有限，盈余按惠顧額返還。但是實際上，我國很多合作社并不嚴格符合這些標準。正如應瑞瑤對江蘇省農民合作組織的調查中指出的，中國的農業專業協會和專業合作社大多不具有合作社的特征，并認為這是“異化的合作組織”。因此，如何保證合作社成為社員聯合所有、民主控制的生產者聯合，減少政府和企業的干預，以及避免被部分大股東的控制，就成為發展我國農民專業合作組織的關鍵之處。借鑒國際經驗，可以通過規定合作組織中會員的成員資格、表決權大小和盈余分配來維護合作社的基本原則。

1．成員資格

我國大部分合作組織對成員資格的限制不嚴格。盡管部分合作組織對成員的生產規模、質量有一定限制，但是很多合作組織對會員身份、投資金額等沒有嚴格要求，這樣有可能導致合作組織被一些不從事生產的股東或者出資較多的股東控制，使普通社員的權益受到擠占。

合作組織創立初期規模小、資金不足，依靠政府、企業出資或者由生產經營大戶出資提供合作組織運轉所需資金。但是為了避免產權不明確導致盈余分配上的混亂，有必要在成立初期就對成員權利和義務給予限制。在日本農協，對成員有“正”組合成員和“準”組合成員的區分，“準”組合成員是為了吸收對農業協會有業務關系的力量加入，拓寬協同組織的經營業務而吸收的成員，但是為了保證農業協同組合是農業者的協同組織體、不被“非農業者勢力”支配，使組合的運作不受上述準組合成員的意愿的左右，農協對這些“準”組合成員參加組合運作的權利給予了很大限制，例如，準組合成員沒有決議權、選舉權，準組合成員被選為組合執行干部(理事)不得超過三分之一。因此，借鑒日本經驗，對不同成員的權利和義務做出明確規定是規范合作組織有序運轉的保證。

2．投票方式

一人一票是合作組織區別于各種資本聯合組織的特征。很多國家的合作組織立法規定一人一票，股金不具有投票權。比如在加拿大合作組織立法中，所有成員股份在投票權上都是平等的，即一人一票，如果合作組織除了社員股份還吸收投資股份，投資股并不具備投票權。隨著合作組織的發展，一些合作組織并不嚴格實行一人一票，在投票權上吸收了股份制因素，對交易額較大和投資較多的會員給予較多的發言權。例如，美國約有1／4的州允許社員有一票以上的投票權，額外投票權的獲得通常以交易量為基礎，也有少數州以持股量為基礎。但是，對按股投票的做法，各州對投票權份額都有限制，最多不能超2％、3％或5％，有的規定最多不能超過5票或10票。我國的《浙江省農民專業合作社條例》第十七條規定，“社員(代表)大會表決一般應當實行一人一票，也可以按交易額與股金額結合實行一人多票等方式進行。實行一人多票方式的，單個社員最多不得超過總票數的百分之二十”，也是結合了合作社原則和股份制因素作出的。

此外，一人一票的投票方式作用的大小在于會員(代表)大會在合作組織中的實際地位。作為最高權力機構，會員(代表)大會應該是合作組織重大事宜的決策機構，但是很多合作組織的會員(代表)大會往往成為集中成員進行信息交流和技術培訓的場所，有的合作組織的決策由理事會決定，會員大會僅走個過場。因此，合作組織除確立一人一票表決方式外，還需要確立會員大會的權威。

3．收益分配方式

資本報酬有限和剩余按交易額返還是合作組織的重要特征。國際合作社聯盟1995年對合作社原則修改后規定，“成員對盈余按以下目的進行分配：可以通過建立儲備金來發展合作社，其中至少有一部分是不可分割的；讓成員按其與合作社的交易份額收益；用于支持成員批準的其他活動。”如在美國，聯邦法和各州法都對合作社的股金報酬有最高限制。

盡管一些合作組織實行了按股分紅和二次返利，但是大部分合作組織認為組織通過提供給成員較低價格的生產資料和較高的產品收購價格，已經給成員優惠，因此將絕大部分盈余進行股金分紅，沒有實行按交易額返利，而且由于很多合作組織中股金主要集中在幾個大股東手中，合作組織就成為股東尋求資本報酬的地方。因此，合作社在成立時應該對股金分紅占利潤的比例進行限制，使合作組織區別于股份制企業。

我國農民合作經濟組織產生的歷史背景以及參與成員利益需求的多樣性決定了合作組織的形式必然具有多樣性。事實上，由于地區差異性大，也不宜用一種模式來統一合作組織。但是，作為區別于其他經濟組織形式的一種形式，合作社的特征主要在于它是弱勢群體的聯合，遵循民主管理和按惠顧額返還的原則，因此，在發展合作組織的過程中應該堅持這些原則，通過制度創新，使合作組織的一般原則與現實需要相結合，使參與各方的利益都得到保證。