農業稅改革后我國農村公共產品供給問題及對策分析

摘要：農村公共產品的供給不僅影響著農村社會的正常發展，而且影響著我國全面建設小康社會的任務和目標的順利實現。農業稅改革在確保為農民減負增收的同時，也勢必會對鄉鎮基層政府公共產品的供給能力造成影響。要打破城鄉“二元結構”，加快農村經濟發展；加大中央政府對農村公共產品供給的轉移支付；改變鄉鎮基層政權對農村公共產品“自上而下”的供給模式，充分尊重廣大農民意愿；拓展農村公共產品投資渠道；加強對農村公共產品的供給的監督；推進農民自主創業，努力促進農民增收。

關鍵詞：農村公共產品；供給體制；問題；對策

中圖分類號：C912．82 文獻標識碼：A 文章編號：1003—1502(2006)06—0072-04

農業稅改革前，在我國“二元經濟結構”的影響下，農村公共產品的供給主要依靠制度外供給，基層政府可以通過各種途徑向農民籌集農村公共產品供給資金。農業稅改革后，隨著農業稅的取消，農村公共產品供給開始依靠上級政府的財政轉移支付，并輔以“一事一議”的村民集資方式，即開始轉向制度內供給為主。但在這樣的供給模式下，一方面，由于轉移支付體系以及預算體系本身存在的制度缺陷，基層政府資金往往入不敷出：另一方面，隨著農民“經濟人”的理性同歸，“一事一議”的籌集方式也存在很大問題。因此，在農業稅改革后的新形勢下，研究農村公共產品供給出現的新問題，并探索符合我國基本國情的農村公共產品供給體制，是很有現實意義的

一、農村公共產品的界定

所謂公共產品，是指具有非競爭性和非排他性的產品。非競爭性是指一個人對公共產品的消費不妨礙其他人對該公共產品的消費。非排他性是指公共產品的消費難以排除不付費者或者因成本很高而放棄排除。根據公共產品的定義，農村公共產品，是指相對于農民“私人產品”而言的，用于滿足農村公共需要，具有非競爭性和非排他性的產品。根據在消費過程中的性質不同，農村公共產品又可分為純公共產品和準公共產品。農村純公共產品，是指在消費過程中具有完全的非競爭性和非排他性，從而應當由地方(鄉鎮級)政府免費提供的產品。這類產品主要包括：農村基層政府行政服務、大型骨干水利工程、農業基礎科學研究、農村道路建設以及全國性的農業蟲害防治等。農村準公共產品，是介于純公共產品和私人產品之間、在消費過程中具有不完全的非競爭性和非排他性的產品，這類產品主要包括：一是在性質上近乎純公共產品的準公共產品，如農村義務教育、農村電力設施、小流域防洪澇設施建設、農村公共衛生、社會保障等；二是一般準公共產品，如水利設施、農技推廣和農業機械推廣、醫療、道路建設等；三是在性質上近乎私人產品的準公共產品，如農村電信、自來水、治蟲等。

二、農業稅改革前，我國農村公共產品的供給體制

農業稅改革前，我國農村公共產品的供給主要依靠制度外供給。改革開放前，我國農村實行的是政社合一的人民公社體制，公共產品的供給和使用都是由集體統一組織安排的，農民只是集體經濟組織內的勞動者。由于通過財政稅收手段籌集到的公共資源十分有限，實際上公共產品主要依靠勞動力代替資本的制度外供給，即由政府以行政命令的方式組織勞動力承擔土壤改良、水利建設、修筑道路等公共項目。改革開放后，農民的負擔主要由四部分組成：一是國家稅收；二是向集體組織交納的各種統籌提留以及土地承包費等，包括村提留的公積金、公益金、管理費、農村教育附加費、計劃生育費、優撫費、民兵訓練費、鄉村道路建設費等等；三是各種行政事業性收費、教育集資、鄉村范圍內的生產和公益事業集資以及各種攤派、罰款和收費；四是按國家法規規定，農村勞動力每年應承擔的義務工和積累工。從農民負擔構成可以看出在改革開放后到農業稅改革前，農村公共產品的提供主體依舊是農民。在實行家庭聯產承包責任制后，農民在農村公共產品方面的負擔其實落在了家庭和個人的頭上，且大部分被貨幣化了。

三、農業稅改革后，我國農村公共產品的供給體制

我國農村稅費改革于2002年首先從安徽省進行試點，隨后在全國二十多個省市全面鋪開。農村稅費改革方案的具體內容涉及：調整農業稅的計稅依據和農業稅附加：取消屠宰稅及各種統籌、提留和逐步取消勞動積累工、義務工；通過上級政府的財政轉移支付填補基層財政缺口；村內興辦各種其他集體生產和公益事業所需要的資金，采取“一事一議”的辦法，由村民大會討論決定等等。其主要目的是通過規范以“耕地”為征稅及負擔對象的農業稅制，取締以“人頭”為稅費負擔對象的各種制度，以規范政府行為，堵住基層政府向農民亂集資、亂攤派、亂收費的“口子”，減輕農民稅費負擔，理順農村公益事業的決策機制。

四、農業稅改革后我國農村公共產品供給凸現的新問題

農業稅改革后，一方面縣鄉基層政府財政的制度外籌資途徑基本上被堵住，這從根本上減輕了農民的負擔，為農民的增收提供了保障，從而保證了農民的合法權益。但另一方面，它也間接地削弱了鄉鎮基層政府的財政能力。另外，隨著農業稅改革的不斷發展，農民權利得到保障，農民“經濟人”理性開始復蘇，這使我國農村公共產品的供給在農業稅改革后出現了許多新問題。

首先，農業稅改革后，鄉鎮基層政府財政收入大幅度減少，公共產品供給能力大幅度下降。農業稅改革后，鄉鎮基層政府向農民集資、攤派、收費等制度外籌措財政資金的途徑被封鎖。農業稅的取消，使全國受益農民達到8億多，免交農業稅達220億元(2005年)，這使得鄉鎮基層政府的財政收入大幅度減少。而從制度內供給的模式來看，由于我國現行轉移支付體系以及預算體系本身存在的制度缺陷，上級政府的轉移支付對基層政府來說總是存在較大缺口，不能從根本上解決農業稅改革后給鄉鎮基層政府帶來的財政困難。地方政府在沒有更多資金來源的情況下，迫不得已減少了農村公共產品的供給。

其次，農業稅改革后，鄉鎮基層政府單一提供公共產品的模式受到沖擊。在我國，由于行政權力的高度集中，導致公共產品的生產準入壁壘森嚴。不論在城市還是農村，承擔公共產品生產職能的主要是政府部門，私人企業和外國資本因嚴格的政府管制和行政審批制度不能進入到公共產品的生產市場。從中央到地方以及地方各級的行政審批制度，幾乎覆蓋了全國性與地方性各種公共產品的生產、分配與消費。農業稅改革后，由于農村公共產品由鄉鎮基層政府單一供給，導致了一方面因公共產品生產市場準入壁壘，大量閑置的民間資本不能進入公共產品生產領域；另一方面，隨著農村經濟的發展和農民生活水平的不斷提高，社會對公共產品的需求數量與質量不斷提高，而鄉鎮基層政府的財政資金難以滿足居民對公共產品的需求。

最后，農業稅改革后，農民“經濟人”理性回歸，“一事一議”制度難以運行。農業稅改革以前，從政社合一的人民公社體制到家庭聯產承包責任制，農民對國家、對集體始終肩負著責任與義務。農業稅改革取消了農民對國家、對集體一直承擔的義務，農民從“國家”回歸“社會”，擁有了自己決定是否愿意承擔義務的權利。按照中央農業稅改革的設計，“一事一議”肩負著表達農民需求與對公共產品提供進行決策的雙重任務。但從實際操作來看，“一事一議”制度難當重任。一方面，任何公共選擇的規則，要實現公共利益與私人利益的完全兼容都是困難的。依靠“一事一議”來決定公共產品的提供，不但增加了村民之間討價還價的成本，也難以形成一個大家都滿意的決策，降低r供給的效率。另一方面，由于我國政府現行的是自上而下的公共產品供給決策機制，在該體制下，農村公共產品的供給主要不是由鄉、村社區內部的需求決定，而是由上級政府和鄉鎮政府的指令決定的。造成這種現象的原因在于：一是在政績考核和經濟利益的驅動下，鄉鎮基層政府往往依靠對公共產品生產的壟斷權力追求自身的利益，而其行為目標經常和農民的需求發生沖突；二是在現行體制安排下，由于鄉鎮基層政府職能不斷向村級組織滲透，村民委員會喪失了其應有的自治色彩，而成為鄉鎮政府執行自上而下的公共產品供給制度的執行機構，不能夠很好地反映農民的意愿。農業稅改革后，隨著農民“經濟人”理性的回歸，農民開始從自身利益需求考慮而拒絕為某些“象征性”的公共產品出資，這也造成了“一事一議”的制度難以有效運行。

五、農業稅改革后重構新型農村公共產品供給體制的創新思考

農業稅改革后，我國農民對公共產品的需求已經發生了一系列深刻的變化：以有利于自己所處的生活環境和所從事的生產經營活動為目的，更加注重公共產品的實用性和多樣性；農戶家庭作為農業核算的基本單位，對公共產品的成本分攤極為敏感、也很反感；農民開始有了自主產權意識，同時參與供給決策的要求也逐漸增強。相對于農民需求的變化，現行鄉鎮基層政府公共產品供給體制在資金籌措、供給模式等方面的改革明顯滯后于農村經濟發展的要求，因此，積極進行體制創新、努力構建農村公共產品供給的新體制具有深刻的現實意義。

1．打破城鄉“二無結構”，加快農村經濟發展。長期以來，由于受到城鄉“二元結構”以及我國“以農補工”、“重城輕鄉”的發展戰略的影響，我國農村經濟的發展一直滯后于城市經濟的發展，尤其在公共產品供給方面，農村得到的中央財政支持更是少之又少。在全面建設小康社會的關鍵時期，國家在發展戰略和政策引導上，要統籌城鄉發展，加快推進城鄉“二元結構”的改革，塑造新型的農業與整個國民經濟的關系，建立起“工業反哺農業、城市反哺農村”的新型機制，使國民收入分配適當向農業和農民傾斜，切實把解決好“三農”問題、建設“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農村作為工作的重中之重，不折不扣地落實黨和國家及各級政府對農業、農村和農民問題的各項政策，加快農村經濟的全面發展。同時要逐步建立起適應社會主義市場經濟要求、城鄉統一、公平、公正的新型現代農村公共產品供給體制和制度。

2．加大中央政府對農村公共產品供給的轉移支付。一方面，可以設立從中央政府到地方政府，以及地方各級政府對農村公共產品供給的專項資金。鄉鎮基層政府在提供必要的公共產品缺乏資金時，可以向上級地方政府申請，如果項目較大、申請資金較多，地方政府可以直接向中央政府申請專項資金。申請項目的鄉鎮基層政府必須確保項目的必要性和可行性，并向地方政府提交可行性報告，地方政府在經過對項目的可行性分析后，符合要求的可從專項資金直接撥款，協助鄉鎮基層政府對農村公共產品的建設，待項目建成后，地方政府要對項目進行考察驗收。另一方面，要加大中央政府每年對農村公共產品供給的財政預算支出。農業稅改革后，鄉鎮基層政府對農村公共產品的提供主要依靠制度內的上級政府的財政轉移支付填補，因此，為確保農村公共產品的質量與數量，使其滿足農村居民對公共產品不斷增大的需求量，中央政府要加大對鄉鎮基層政府的轉移支付。而且在撥款過程中，要保證款項流通渠道的透明性，確保基層政府如實如數得到政府轉移支付的資金。對此，中央政府可以定期組建特派員隊伍，抽查基層政府的轉移支付資金獲得情況，如有中途貪污、留用的行為發生，則給予嚴厲查處。此外，對于那些與農民的基本人權相關的公共產品，如農村義務教育、基本醫療衛生、社會保障服務等以及那些覆蓋全國范圍的農村公共產品和服務，如全國性的農業技術推廣、全國性的農業和農村管理服務、全國性農業公共信息等超越地方政府管轄范圍的公共產品和服務，可以由中央政府直接組織供給。

3．改變鄉鎮基層政府對農村公共產品“自上而下”的供給模式，充分尊重廣大農民的意愿。(1)要打破農村公共產品供需長期由農村行政人員主宰把持的局面，建立由農村村民內部決定公共產品供需的新機制，通過在農村組織中設立村民對公共產品需求的表達制度和傳導機制，使多數村民的需求意愿能夠得以如實的體現。如：完善鄉鎮人大的職能，發揮人大代表作用，建立村民議事、理財和監督小組等。(2)在農村應積極推進村級組織制度改革，全面落實《中華人民共和國村民委員會組織法》，推行村委會組成人員直選制度，真正把村委會建設成為村民自治組織，使村委會真正對村民負責，反映村民的呼聲，代表村民的需求，維護村民的利益，將村民對公共產品需求的偏好及時、準確地傳遞給鄉鎮基層政府，為政府合理地供給公共產品提供決策依據。(3)要量化基層政府官員的自由裁量權，減少政府官員供給公共產品的隨意性，使“一事一議”制度真正承擔起反映農民需求表達的責任。

4．拓展農村公共產品的投資渠道，構建多層次、多渠道的公共產品供給機制。目前，我國農村公共產品的投資渠道單一，完全由政府投資建設。農業稅改革后，在基層政府財力受到限制的條件下，應該打破基層政府對農村公共產品的壟斷供給，積極探索新的投資渠道，使農村公共產品的供給走多元化、多層次的道路。具體來看，對于不同類型的農村公共產品應采取不同的供給模式。(1)對于農村純公共產品，如大型骨干水利工程、農業基礎科學研究、農村義務教育、全國性的水土保持工程、農村道路建設以及全國性的農業病蟲害防治等，由于其只有外部收益而沒有內部收益，應該由政府提供。但在提供方式上，政府可以采取合同制的方式，直接交由私人部門生產，然后再由政府購買。(2)對于農村準公共產品，如地區性農業病蟲害防治、農業科技教育、農技推廣和農機推廣、中小型水利工程、農村電力、節水農業等，通常既有社會受益又有生產者個人受益的特點，可以按照政府補貼和私人投資相結合的方式由政府和農民個人混合提供。(3)對于小范圍的低級公共產品，如農業灌溉、治蟲、種植、農村道路建設、農產品加工等，由于外溢性相對較小，受益群體相對固定，可以考慮把農民組織起來，通過俱樂部的方式提供，如成立農業合作社，通過合作化，提高供給效率。

5．加強對農村公共產品供給的監督。一方面，要建立透明的鄉鎮基層政府的財政預算制度。鄉鎮政府的各項收入與支出均要列入年度財政預算，并由農民選舉組成的權力機構——鄉鎮人民代表大會審議通過。鄉鎮政府規模的大小應根據農民對政府公共服務、公共產品的需求來確定，政府內部工作崗位的設置也應向農民公開，并聽取農民的意見。另一方面，要建立農村公共產品供給的聽證制度，擴大農民的知情權、質詢權和參與決策權。政府所處的“某些迫切需要的公共產品的壟斷供給者的地位”決定著其擁有對許多公共產品的壟斷經營權。這種沒有競爭的壟斷極易導致政府喪失對效率、效益的追求。因此要打破政府對公共產品的壟斷經營操作，實行對公共產品供給的價格聽證制度，讓農民對公共產品的種類、價格等擁有質詢權。從制度上保證農民參與公共產品供給的全過程，只有公共產品供給的全過程進入了公眾的視野，公眾掌握了充足、真實的信息，才能發揮聽證制度應有的監督功能，也才能有效地控制政府部門將追求自身利益凌駕于公共利益之上。

6．推進農民自主創業，努力促進農民增收。農民收入水平的高低，決定著農民對農村公共產品成本的負擔能力的高低。農業稅改革后，農村公共產品的供給資金開始轉為制度內財政轉移支付填補為主，但對于那些準公共產品及小范圍的低級公共產品，仍需要農民私人資金的介入。在這種情況下，減輕農民負擔的最好途徑就是增加農民的收入。鄉鎮基層政府應通過各種途徑，如加強對農村教育的投入，引進新型農業技術、農業機械，推廣先進經營管理方法等，鼓勵公民自主創業，努力提高農民收入。

責任編輯：懿 勤