從“善政”到“善治”：我國城市治理的現代轉型

摘要：隨著改革開放以來我國城市社會轉型的加速，城市治理現代化成為公共治理的重要問題，傳統“善政”管理模式日益顯現出局限，“善治”治理模式應運而生。“善治”是一個以政府為主導，包括非政府組織、企業、社會公眾等在內的多元治理結構。我國城市社會管理主體日益多元化、公民主體意識日益明晰化、國家政治生活日益法治化，為“善治”提供了現實性基礎。轉變政府職能、精簡政府機構、引入市場機制、推動公眾參與、完善法治體系、創新治理手段，是我國城市實現“善政”向“善治”轉型的實踐理路與方法論選擇。

關鍵詞：善政；善治；政府職能轉變；市場機制

中圖分類號：D621 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502(2006)06-0115-05

改革開放以來，隨著我國城市社會轉型步伐的加快，城市治理問題日益突出，城市可持續發展問題、農民工流動問題、土地合理利用問題、城市擁擠問題、社會公平問題、環境污染問題等等，都是當前城市治理中日益凸顯的焦點問題。這些問題隨著城市發展呈現出由隱性到顯性、由局部到區域的發展態勢。傳統“善政”管理模式下的權力控制、行政命令和制度約束等管理手段暴露出它們的局限；而城市政府——作為城市傳統“善政”管理模式中的唯一管理主體，面對日益繁多的社會問題，必須轉變管理模式，采用新的管理手段，不斷擴大與非政府組織、企業和社會公眾之間的廣泛合作，大力提升自身的治理能力，從而促進社會問題的解決，保證城市運作的整體性、效益性和公平性。易言之，我國城市治理必須實現從“善政”到“善治”的現代轉型。

一、傳統“善政”的特征與局限

“善政”建立在傳統的社會統治結構和韋伯式官僚體制之上，是統治的最佳狀態，政府壟斷、行政集權和金字塔式的科層官僚組織是其主要特征。自從有了國家和政府，“善政”便成為人們所期望的理想政治管理模式，古今中外概莫能外。“善政”(good government)，即“良好的政府”或“良好的統治”。古今中外對其理解均基本相似，其基本內容一般包括以下要素：嚴明的法度、清廉的官員、較高的行政效率、良好的行政服務等。毫無疑問，只要國家和政府存在一天，“善政”都將始終是公民的一種理想和期待。這種理想和期待對于城市而言，就是百姓希望有一個好的城市政府，希望有一個好的城市領導者，希望有一支廉潔有為的公務員隊伍，希望城市和諧發展、社會安定團結。

但是，隨著社會主義市場經濟體制的完善和城市社會轉型步伐的加快，城市建設和發展越來越強調運作的整體性、效益性和公平性，而僅僅依靠國家和政府的計劃和命令等強制性行政手段并不能夠達到目的，因此傳統“善政”日益顯現出它的局限性。

當代社會哲學家哈貝馬斯在《合法化危機》一書中認為，當代資本主義有四種危機：經濟危機、合理性危機、合法化危機、動機危機。其中“合理性危機”是指行政系統不能做出足夠的合理決策以協調經濟系統發出的矛盾指令。他認為當行政系統結構所能容許解決問題的可能性低于該系統繼續生成所必需的限度時，就會產生合理性危機。從這個意義上說，合理性危機是行政系統整合的持續性失調。雖然我國城市和西方城市有著質的不同，但是在發展過程中也出現了與西方城市發展過程中類似的社會問題和社會矛盾，我國城市的“善政”也面臨著“合理性危機”。

在傳統“善政”管理模式下，公共權力配置的核心在政府，非政府組織、企業、社會公眾完全處于政府權力的控制范圍之內。一方面，城市政府是城市管理的唯一主體。它既是行政管理中心，又是經濟中心、文化中心，整個城市儼然是一個典型的科層體，政府以行政管理模式推動其發展，政府的強制性行政手段控制著社會生活的方方面面。另一方面，公民社會難以成長。公民社會(CivilSociety)，是伴隨著市場經濟的發展而成長起來的。在我國傳統“善政”模式下，即便已經確立了社會主義市場經濟體制，但城市政府仍是一個大包大攬的“全能政府”、“無限政府”。隨著社會的變革與發展，城市政府不可避免地出現了績效低下、腐敗嚴重、官僚主義、財政赤字等現象，而城市經濟發展趨于緩慢，城市社會問題日益突出。這在某種意義上可以理解為“合理性危機”。

在傳統“善政”管理模式下，還存在著壓力型體制下的地方政府功能缺位問題。壓力型體制一般是指一級政治組織為了實現經濟趕超，完成上級下達的各項指標而采取的數量化任務分解的管理方式和物質化的評價體系。在壓力型體制中，上級行政機關制定各項經濟社會發展目標，并加以具體化和數字化，以指標和任務的形式分派給各個下級行政機關，并以其完成情況作為評價和考核下級行政機關的主要依據。下級行政機關承受著來自上級行政機關的巨大壓力，而且所處的層級越低，其面臨的壓力越大。城市政府在負責本地經濟和社會事務、維持一方秩序的同時，還面臨著發端于中央并逐級傳遞的各項目標指令以及如何妥善處理與下級行政機關之間關系的問題。因此，城市政府必須尋求本地事務和上級任務之間、下級指標與本地事務之間、上級任務與下級指標之間的平衡。然而，事實上很少有城市政府能夠做到這一點，大多數往往都窮于應付名目繁多的升級達標活動，極少有時間和精力投入到本地事務上，只能把上面的指標傳達給下一級，由此產生了各級地方政府的“功能缺位”。一方面，地方政府為了完成上級任務，或弄虛作假以蒙混過關，或通過犧牲民力的方式尋求超常規發展，由此損害了地方政府的形象；另一方面，當地的社會經濟事務得不到有效發展，公民的社會福利得不到增加和保障，由此導致地方治理危機。

二、現代“善治”：我國城市治理的期待

“治理”與“善治”理論最初是由西方學者根據西方的社會政治現實提出的。1989年世界銀行在概括當時非洲的情形時，首次使用了“治理危機”一詞，此后“治理”便被廣泛地運用于各國的政治發展研究中，治理與善治理論成為近年來備受關注的國家或組織管理理論。它有四個特征：治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。“從政治學角度看，治理是指政治管理的過程，包括政治權威的規范基礎、處理政治事務的方式和對公共資源的管理；從公共行政學角度看，治理理論則強調一種多元的、民主的、合作的和非意識形態化的公共行政”。治理和善治理論的興起與政府的失效和市場的失靈聯系在一起，是補充政府管理和市場調節不足而產生的一種社會管理方式。它強調管理主體的多樣性，強調政府和公民社會的合作，強調政府對社會的服務，強調自上而下管理和自下而上參與的結合。毋庸置疑，這是一種比“善政”更理想、更適合國家發展的政治和社會管理形式，是當前各國行政管理改革所追求的目標。

從“治理”與“善治”的理念訴求中，我們不難得出，“善治”作為現代治理模式，它在結構上必然是以政府為主導的多元治理結構。正如英國學者格里·斯托克所言：“治理指出自政府、但又不僅限于政府的一套社會公共機構和行為者。”“善治”治理結構是一個以政府為主導的多元治理結構。在“善治”模式下，政府是其中的主體之一，但不是唯一主體，非政府組織、營利組織和社會公眾均是非常重要的治理主體。

1．政府——核心治理主體

在“善治”模式中，政府不再是唯一主體，但卻是核心主體。“國家在經濟與社會發展中的中心地位，不是作為增長的直接提供者，而是作為合作者、催化劑和促進者體現出來的。政府通過國家行為直接提供商品和服務以及改善人民福利的做法注定是要失敗的，政府只能依靠市場，為市場提供條件，并通過有效的公共政策支持市場運作，這樣才能實現真正的發展和繁榮，并改善人民福利。”因此，城市政府應掌舵而不劃槳，授權而不躬親；少做具體治理事務，多做統籌規劃安排；做好“該做”的事，把“不該做、做不好、做不了”的事轉移給各類市場主體去做；同時要健全法律法規，完善市場規則和市場秩序，創造公平合理的競爭環境，規范各類市場主體的行為，從而保證以政府為主導的多元治理結構和諧運行，城市治理井然有序。

2．4#政府組織——重要治理主體

非政府組織(NGO)，又稱非營利組織(NPO)，或第三部門(Third Sector)。國際著名管理大師彼得·德魯克于1994年曾說：“知識社會必然是由三大部門組成的社會：一是公共部門，即政府；二是私人部門，即企業；還有一個社會部門。”據此，非政府組織是這樣一個社會組織：不以營利為目的，介于政府和社會、企業之間，從事政府與企業“做不好、做不了或不愿做”的事。非政府組織的主要職能是彌補政府和市場的不足，可以提供某些公共產品以滿足特殊利益群體的需要，也可以代行政府職能，是政府自身以外執行自身部分職能的得力助手。

3．私營企業——特殊治理主體

在“善治”模式下，企業不僅生產和經營私人產品和服務，而且也承擔部分公共產品和服務的生產任務，主要是通過合同承包、特許經營、政府補助、志愿服務等形式提供的。當然，不能忽略社會的公共利益和企業的社會責任，因此必然要對參與提供公共產品和服務的企業做出承擔公共責任的要求和規定，主要包括企業應遵守的行為準則，企業應保護人類的健康、安全和環境等。

4．社會公眾——必然治理主體

“善治”是公共權力向社會回歸的過程，是一個還政于民的過程，沒有公眾的參與不可能有善治，因此，社會公眾是“善治”模式的必然治理主體。善治提倡公眾參與式的城市管理：政府自上而下管理，公眾自下而上參與，由此形成治理合力。這不僅有利于提高政府決策的科學和民主程度，而且有利于實現公眾對政府的監督，從而減少行政成本，提高行政效率。為保證公眾發揮必然治理主體的作用，不僅必須健全相關的制度和規則、創造有效的參與途徑，如完善城市社區自治制度、建立市民聽證制度等，而且要培養公民的參與管理意識，不斷增強公眾的城市歸屬感、責任感和榮譽感。

治理與善治的理論和實踐雖出自西方，但我國自改革開放后，隨著社會轉型步伐的加快和城市化進程的逐步推進，也具備了實踐“善治”的現實可能性和必然性條件，“善治”成為我國城市治理轉型的必然選擇。

第一，我國城市社會管理主體日益多元化。改革開放打破了公有制和政府一統天下的局面，政府不再是公共權力的核心，不再是唯一的管理主體，政府開始不斷向市場和社會放權，中央不斷向地方放權，而經濟性放權和行政性放權不斷改變著政府與市場、社會的關系，政企不斷分開、政府市場不斷分開，這為社會各利益主體和行為主體的涌現提供了契機，因此不斷出現各種獨立化、分散化、多元化的利益主體和行為主體，如非政府組織、私人企業、民間組織、社會公眾等。這是“善治”的前提條件。

第二，公民主體意識日益明晰化。改革開放后，隨著社會主義市場經濟體制的建立，社會開始承認并尊重個體價值，我國公民的主體意識日益覺醒并日趨成熟。一方面，公民的自主獨立意識明顯增強。利益源泉的多元化和政府行政控制的弱化，使公民個體的行為自由度大大增加，同時由于社會諸多客觀因素的限制，迫使人們根據市場和社會需要進行自我設計，謀求自我生存和發展。長期的自主性社會實踐不僅鍛煉了人們的自我管理能力，而且增強了公民的自主獨立意識。另一方面，公民的責任義務意識普遍提高。改革開放明確承認逐利行為的正當性，人們在追求個人利益的同時，不斷了解憲法和法律所賦予的諸多權利和義務，認識到權利與義務的對立統一，從而萌生權利義務觀。值得一提的是，一個相對獨立的公民社會正在慢慢成長起來，由公民自發組成的民間組織的數量迅速增加、種類不斷增多、獨立性明顯增強、合法性日益增大。這是“善治”的社會基礎。

第三，國家政治生活日益法治化。改革開放首先帶來的是政治領域的變革，而后才是經濟、社會領域的改革，而經濟社會領域的變革反過來促進國家政治生活不斷法治化。改革開放后，人民代表大會制度逐步完善，尤其是在改進基層民主選舉方面，以村民自治為代表的“草根民主”取得了很大的成就；同時，政治參與渠道進一步拓寬，各民主黨派作用日益顯著。黨的十五大后，中國從“法制建設”階段進入“依法治國”階段，國家政治、經濟和社會生活逐步走向法治化。經過多年的實踐，從中央到地方各級政府不斷向法治化、服務化、公開化、高效化發展。這是“善治”的政治基礎。

概言之，隨著改革開放以來我國城市社會的轉型與發展，“善治”已經具備了實踐的前提條件、社會基礎和政治基礎，現代“善治”成為我國城市治理改革與現代化的期待與選擇。

三、我國城市“善治”的制度依托和實踐理路

從“善政”到“善治”并非僅僅是治理理念的簡單轉變，而是治理范式的整體轉型，它是我國城市治理現代化的必然選擇，蘊涵著公共治理的現代性意義與價值。我國城市以“善治”為目標的轉型，是傳統治理模式全方位轉換，仰仗于理念、制度、結構與方法的全面創新。

1．樹立治理意識，轉變政府職能

“善治”要求政府向基層和社會削減和轉移自身過度膨脹的功能，即政府從不應干預的領域退出或將某些職能轉移給地方政府和社會，并采用各種方式促進與地方政府和社會組織的合作，最終達到“更少的統治，更多的治理”的目標。

我國幾十年的城市管理實踐表明，城市政府在推動城市經濟和社會發展方面起了積極作用，但是我國城市政府職能尚存在一些不合理的地方，如職能越位、缺位、錯位，經濟管理職能過多、社會管理職能過少，服務意識淡薄、服務效率低下等。隨著市場經濟的發展，這些問題日益尖銳突出。要解決這些問題，根本途徑在于樹立治理意識，轉變政府職能。要樹立“小政府、大社會”的公共治理理念，摒棄“全能政府”陋習，明確政府“掌舵”而非“劃槳”。政府少做具體治理事務，多做執法者、監督者、倡導者和服務者，不斷培育和增強非政府組織、私營企業和社會公眾的自治功能，實現自身向有限型、服務型轉變。

2．變革政府構架，創建精干政府

“善治”是對僵化、繁瑣和低效的韋伯式官僚體制的挑戰，是對傳統“善政”的發展與替代。它倡導建立扁平式的組織結構以代替傳統的科層金字塔結構，從而促進和加強政府與社會的接觸和合作，形成“政民互動”的合作治理網絡。

我國城市政府的框架是與傳統計劃經濟一脈相承的，但是這種框架日益呈現出層次過多、職能交叉、人員臃腫、權責脫節等缺陷，已經不再適應市場經濟的需要，迫切需要進一步深化改革。首先要擴大城市的自治權。城市的非自治性導致城市政府沒有足夠的權限和動力去謀求城市的發展。我國應該擴大城市的自治權，不僅要以法律形式明確規定政府的職能，而且要賦予政府以全權負責本轄區具體事務和制定與城市發展相適應的城市法規的權力。其次要精簡政府機構設置。我國城市政府的機構設置過于龐大臃腫，部門過多、職能交叉、政出多門、權責不清，當務之急應當根據現實需要和未來預測增刪有度、精簡機構，構建真正強而精的政府。最后要實行省直管市縣制。我國城市目前實行的市管縣體制在一定程度上發揮了城市經濟文化的輻射功能，促進了城鄉的協調發展。但是這一體制一方面增加了城市政府的負擔，降低了運作效率；另一方面截留了縣級市政府的部分職能，使其缺乏自主性，容易產生市縣爭利的矛盾。因此，應該逐步調整和轉變市管縣體制，最終實現省直管市縣制。

3．引入市場機制，提高治理效率

公共事業和公共產品市場化是“善治”的要求之一。通過部分國有企業和公共事業的產權轉移，由市場和社會承擔其生產和服務功能，從而為政府解壓降壓，降低財政赤字率，提高經濟效率、顧客滿意率和投資回報率。

我國城市政府應該根據社會主義市場經濟發展的需要和城市發展的形勢要求，轉變壟斷公共產品供給市場的錯誤意識，逐步退出公共產品和服務供給的競爭性領域，全面引入市場機制，把一些本來屬于政府所有、政府控制、政府經營的資源和資產市場化、資本化、社會化，促成城市公共資源和資產的戰略性資本重組，通過市場競爭實現城市資源的最優化配置。這不僅可以提高公共資源和資產的配置率，而且政府可以通過獲取國有資源和資產的變現收益，增強對市場無法提供的其他公共產品的投資、建設和管理能力。

4．推動公眾參與，科學民主決策

“善治”是國家權力向社會回歸的過程，是一個還政于民的過程，故“善治”的基礎在民間社會。在“善治”過程中推進公眾的廣泛參與，可以提高公眾對政府政策的理解、支持和認同程度，可以減少政策推行的阻力、降低政策執行成本，從而提高政策的科學性和可行性。

當前，如何增強城市治理決策的科學性與民主性和如何實現決策執行的有效監督已成為我國城市發展的兩大重要課題。我國城市管理應走“市民參與路線”，不斷推進公眾參與的發展進程。首先，要加強民主監督和輿論監督建設，保證市民的監督權，廣大市民和新聞傳媒有權了解市政府的決策，有權對市政府的決策提出質疑與質詢，市政府應當向市民和傳媒提供監督所需的信息與材料。其次，要建立健全政務公開制度，保證市民的知情權。市政府應該采用各種方式實施政務公開，如公告欄、網絡、報紙或廣播等，廣泛征求市民的意見與建議。再次，應建立健全市民參政制度，保證市民的參與權。市政府可以采用民主聽證等形式，不斷提高市民在政策制定中的政治參與程度和參與能力。最后，以社區為單位完善城市居民自治制度。不僅要弱化政府對社區的行政控制，而且要培養社區居民的自我管理與自我服務意識，同時要加強社區自治組織的建設。

5．完善法治體系，依法治理城市

“世界上政府能力比較高的國家，都是實行法治政府的國家”。法治政府是“善治”的制度平臺之一。法治政府不僅要求政權的合法性必須建立在民主選舉的基礎上，必須依靠民眾的同意和社會共識來管理社會，而且要求公共管理機構必須擁有一套完善的法治體系，并依法行政。

對于我國城市而言，一方面要制定專門的城市法。國外大都制定有專門適用于城市的規范性法律文件，稱為市鎮法典、市政章程、市憲章或特許狀等，而我國迄今為止還沒有專門的城市法，導致了城市管理缺乏直接有效的法律依據和保證，這在很大程度上遏制了城市功能的發揮，阻礙了城市社會的發展。因此，應該盡快制定專門的城市法，對涉及城市的根本問題做出規定，如城市的性質、地位、任務，政府的宗旨、職能、權力、機構設置及其主要工作制度，市政工作人員的產生和職責，城市的規劃建設與管理等。另一方面注重法律法規的執行。不僅要提高城市管理人員法律意識和素質，而且要強化執法監督，執法必嚴、違法必究，從而提高執法水平，確立城市治理法規的權威性、嚴肅性、公平性和長期有效性。

6．創新治理手段，提高治理效益

研究治理理論的權威之一、英國學者格里·斯托克認為：“辦好事情的能力并不在于政府的權力，不在于政府下命令或運用其權威，政府可以動用新的工具和技術來控制和指引，而政府的能力和責任均在于此。”

西方國家治理經驗表明：先進的治理手段，特別是先進的技術是降低治理成本、提高治理效益的決定性因素。運用電子技術進行治理，可以減少治理的層級障礙，提高治理的效率。因此我國城市應加強對現代科學技術建設的政策引導與支持，加快引進和應用成熟的信息網絡等現代技術，促進城市治理和決策的電子化、信息化、科學化與及時化，全面提高我國城市的治理效益。而這就是“善治”模式下作為核心治理主體的城市政府的重要職責和能力所在。

責任編輯：王之剛