服務型政府：和諧社會的政府角色定位

摘要：構建社會主義和諧社會，需要政府角色的科學定位。服務型政府是在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的，以為公民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府。服務型政府是構建和諧社會的必然選擇。而要建設服務型政府，就需要按照社會主義和諧社會的基本要求，深化政治體制改革，完善經濟體制改革，促進社會組織的發育。

關鍵詞：服務型政府；和諧社會；政府角色

中圖分類號：D62 文獻標識碼：A 文章編號：1003—1502(2006)06—0057-04

黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》指出，社會主義和諧社會是社會主義社會建設的目標。構建社會主義和諧社會，需要政府的科學定位與改革創新。服務型政府是構建和諧社會的必然選擇。

一、政府角色隨社會發展不斷變化

人們為什么需要政府?從理論上說，它涉及到政府存在的價值問題。亞里士多德認為，城邦國家是一種至高而廣涵的社會團體，它的目的是要使人們過優良而幸福的生活。洛克在《政府論》下篇中指出政府存在的目的是為了保障公眾的福利與安全。密爾認為政府是一個管理和安排公共事務的組織機構，又是一個對人類精神起巨大作用的力量。馬克思在分析古代印度社會時，強調了“公共工程部門”對于促進經濟發展，緩和社會矛盾，實現統治階級利益具有重要意義。“政治統治到處都是以執行某種社會職能為基礎，而且政治統治只有在它執行了它的這種社會職能時才能持續下去。”社會生活規模的擴大與復雜化需要專門從事社會公共事務管理機構的出現。政府最初是為了解決社會公共問題，控制社會沖突和保持社會秩序而產生的，所以政府的價值體現于維護社會公共利益，政府只有在與社會的互動關系中才會實現其價值。

從歷史發展來看，政府是人類社會最基本的組織形式，也是推動、控制和影響社會發展的強大力量。任何國家的治理，都需要政府的存在與運作。政府作為國家權力的執行機關，通過有效地運用國家權力，把人、財、物和信息等各種資源合理地組織起來，協調政府內外各種關系，經過組織、領導、控制等行政過程，向社會和公眾提供公共產品和服務，以實現政府的各項職能和國家的總體目標。各國實踐表明，無論社會治理方式如何變化，迄今為止，政府組織在社會治理中的作用無可替代。1997年世界銀行報告指出：“政府對一國經濟和社會發展以及這種發展能否持續下去有舉足輕重的作用。在追求集體目標上，政府對變革的影響、推動和調節方面的潛力是無可比擬的，當這種能力得到良好發揮，該國家經濟便蒸蒸日上，但如情況相反，則發展便會止步不前”。

如果說政府的存在是社會秩序的需要，那么在社會發展的過程中，政府角色到底如何定位?縱觀人類歷史，政府的角色隨著社會發展、經濟形勢和人們的政治觀點的變化而不斷變化。

古典自由主義的政府理論建立在社會契約論和功利主義的基礎之上，他們信奉的政府都是有限政府，權力有限，職能有限。古典經濟學家亞當．斯密發展了有限政府論，指出政府不應當干預社會與經濟生活，政府的職能只是對自由經濟進行保護，具體來講，政府的職能就是三項：第一，保護社會，使之不受其他獨立社會的侵犯；第二，盡可能保護社會上的各個人，使其不受社會中任何其他人的侵犯，也就是說，要設立嚴正的司法機關；第三，建設并維持某些公共事業及其某些公共設施。古典自由主義政府論者強調，“政府越小越好，政府應扮演‘守夜人’的角色，盡量減少干預市場和社會的運行。”古典自由主義的有限政府思想在實踐中就是國家放任主義的政策。從亞當·斯密開始至20世紀初，國家放任主義政策一直占統治地位，政府的角色就是充當“守夜人”。

人類進入20世紀以后，西方世界經濟危機頻繁而激烈，國家放任主義者所說的資本主義經濟的自律性調節機制失效了。經濟學家凱恩斯給國家放任主義政策畫上了休止符。凱恩斯指出政府職能是要為實現充分就業做出努力，認為現實中市場機制的失靈，必須由政府干預來替代，主張充分運用貨幣政策、財政政策和稅收政策調節經濟發展，對經濟體系中的一些關鍵因素加以控制和管理，以促進經濟增長。這一理論從20世紀40年代末開始被英美等主要資本主義國家奉為建設“福利國家”的指導思想與基本政策。

20世紀70年代后，資本主義社會的“經濟滯脹”宣告了凱恩斯主義的結束，主張修復“看不見的手”，反對政府干預的呼聲高漲。其中自由保守主義的代表哈耶克強烈反對一切形式的政府干預，認為政府干預活動將扭曲市場，聲稱“自由高于一切”。經濟學家弗里德曼認為，現代歐美各國的政府干預與其說是解決了危機，不如說是加劇了危機，它給社會帶來了不必要的負擔，阻礙了經濟的發展。弗里德曼將政府的角色理解為游戲的裁判，其基本任務是：提供修改規則的手段，調節人們在規則理解上的分歧。

事實上，政府角色的定位從來都不能用一個絕對的標準去框定。政府作用的發揮程度取決于社會對政府的預期要求。上述三種政府角色論都曾在一定的歷史時期發揮作用，其原因就在于這三種對政府角色的定位符合當時社會發展的要求，促進了社會經濟的發展。為了適應變化的社會經濟環境，有效地履行職能，政府自身總是處于不斷的變革之中。從19世紀西方充當“守夜人”角色的政府到20世紀初形成的“行政國家”，直至20世紀70、80年代西方發達國家興起的“政府再造”運動，社會越是發展，社會事務越是繁雜，政府就越需要創新改革。

二、和諧社會需要服務型政府

歷史唯物主義認為，社會的物質生產活動是社會發展的決定性力量，制約著社會政治上層建筑；但是社會政治上層建筑同樣對社會物質生產活動起到這樣那樣的作用，有時是決定性的作用。如果政府角色缺乏科學定位，政府機構則無法有效運作，政府功能也無法有效達成，社會的健康發展就無法實現。在中國這樣的發展中國家，政府合理的定位可以加快社會主義和諧社會的建設，但是另一方面，政府定位一旦不合理，將會對構建和諧社會造成負面影響。

新中國建立以來，政府的角色定位有過三次變化。計劃經濟體制時期是全能政府角色，這有利于我們能在較短的時間內集中社會資源加快新中國政權的鞏固與建設。改革開放以來，經濟建設型政府對經濟起到極大推動作用，但在社會管理與公共服務職能上有所欠缺。社會主義市場經濟體制的建立，政府的角色也要向服務型政府轉變，即政府的發展目標必須從傳統的單純追求經濟增長轉向全面、協調、可持續發展，從經濟發展目標優先轉向社會發展目標優先，把自己的主要職責放到管理社會公共事務與提供公共服務方面，才能使社會發展與經濟發展同步進行，真正實現社會和諧。

和諧社會是社會各種要素融洽相處的狀態，涉及公民、社會、政府、市場與自然等多重關系，涵蓋了人們的經濟生活、政治生活、文化生活和日常生活，體現了經濟、政治、社會與自然和諧統一的發展。建設民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會，作為社會管理主體的政府，必須合理定位、轉變職能，才能協調各種利益矛盾，維護社會秩序，實現社會公共利益的最大化。建設與社會主義市場經濟相適應、能夠促進社會經濟協調發展的服務型政府，是構建社會主義和諧社會的必然選擇。

服務型政府是一個全新的概念。“服務型政府是在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府。”建設服務型政府不僅是服務態度和行為方式的改變，而且是政府的理念、價值、體制的深刻變革；不僅以公共服務為政府職能，而且以服務作為政府行政的本質特征和價值取向。服務型政府將從根本上消除全能政府和管制行政的弊病，調整政府與公民、政府與社會、政府與市場的關系，在構建社會主義和諧社會進程中發揮主導作用。

服務型政府是民主政府。美國著名的公共管理專家戴維·奧斯本和特德·蓋布勒在《改革政府：企業精神如何改革著公營部門》一書中寫道：“民主政府是為他們的公民服務而存在的。”專制政府是為統治階級服務的，政府是遠遠高于社會之上的異化產物，一個代表人民利益、服務于人民的政府首先必須是一個民主的政府。民主是和諧社會得以長期維持與維護的根本保證。只有在人民支持和參與的前提下，社會主義和諧社會才能建立起來。托克維爾在談到“美國社會從民主政府中獲得的真正好處”時指出，“民主并不給予人民以最精明能干的政府，但能提供最精明能干的政府往往不能創造出來的東西：使整個社會洋溢持久的積極性，具有充沛的活力，充滿離開它就不能存在和不論環境如何不利都能創造出奇跡的精力。這就是民主的真正好處。”公民通過行使政治權利促進政府決策的民主化和科學化，實現公民對政府的有效制約，有效協調社會的利益沖突，實現公共利益的維系和增進。公共利益得以維系和增進，社會就能良性運轉和協調發展。

服務型政府是責任政府。維護公共利益，促進社會發展是政府的責任，這是由政府與人民之間的基本關系所決定的。履權必負責，濫權必問責。責任政府必須接受來自內部和外部的控制以保證責任的實現，并且對自己的行為承擔政治上、法律上、行政上和道德上的責任，實行重大決策失誤責任追究制。缺乏完善的責任制約機制，就會導致政府管理過程中責任的喪失、效率低下、回應性差以及各種尋租、腐敗現象的出現，直接損害政府與公民之間的關系，最終導致公共利益受損，使社會出現不和諧的音符。只有責任政府才能積極地應對社會需求并做出回應，采取有效措施，公正、有效率地實現社會公眾的需求和利益。

服務型政府是法治政府。法治政府是依法產生，依法行政，它要求依靠法律這種普遍、穩定、明確的社會規范來治理社會，而不是依靠任何特權或感情。依照法律規則來治理社會，人們就有章可循，有法可依，社會就有了和諧的基礎。法治的直接目標是規范公民行為，管理社會事務，維持社會秩序，但其最終目標是保護公民的自由、平等及其他基本政治權利。即法治不僅僅是規范公民的行為，更規范政府的行為。政府權力具有天然的擴張性與滲透性，如果沒有法律制約，必將走向權力的腐敗。政府是否能真正服務于人民、民主的具體實施和體現、政府責任的落實都取決于法治的實施效果。沒有法治，就不可能有權利與權力之間、公民與政府之間制約平衡關系，也不可能有真正和諧的社會秩序。

服務型政府是有限政府。政府不是一個全知全能的道德圣人，既不具備充分的理性，也不具備完備的德行。如果沒有被有效控制，政府必然利用對公共物品的壟斷來提高費用、擴充機構、增加人員、增加支出，導致官僚主義，誘發財政赤字，甚至為了政府自身的特殊利益而偏離或侵害公共利益，破壞社會公平，引發社會動蕩。服務型政府的權力和職能受到法律、民意機構和社會的限制，不再是“無所不包”“無所不能”，只是對市場和社會功能缺陷的彌補，共同推進公共服務的社會化與市場化。通過市場、社會組織與政府三者之間的制約與合作，對復雜多元的社會利益進行協調整合，共同承擔起社會管理的職責，形成良性互動的新型社會治理模式。

三、服務型政府的建設

科學定位政府角色，最大的難點其實不在理論層面，而在于制度建設。行政改革是政治上層建筑中的一環，從制度安排的相容性來看，政治制度、經濟制度、社會制度應該相互融合，彼此促進，如果制度之間不相協調，就會影響社會和諧發展。所以，政治體制改革、社會主義市場經濟體制的完善與社會組織的發育是建立服務型政府必不可少的條件。

第一，服務型政府的建立要尋求政治體制改革的支持。因為政府體制改革必須以政治體制改革為制度保證，而且政府體制改革本質上也從屬于政治體制改革，它無法回避政治制度建設方面的一些問題。就“服務型政府”制度建設而言，在政治制度方面需要制度安排的改革：國家、執政黨與人民的關系，執政黨與政府的關系，憲政改革問題，法治國家建設等。

第二，服務型政府的建立需要經濟體制改革的支持。政府改革和經濟發展息息相關，經濟的發展不僅要求政府發揮重要的作用，而且也推動著政府改革。只有以市場作為基礎性的資源配置方式，充分發揮市場機制的調節與配置作用，政府才能真正歸位于宏觀調控、公共服務、社會保障、制度供給的角色中。

第三，服務型政府的建立需要社會自治組織的支持。政府在某些社會領域工作的低效能需要政府以外的社會力量介入公共事務的管理，社會的組織化水平較低，社會自我管理能力較低，則不能很好地承接、行使社會管理的權力和職責。因此，增強社會自我管理能力、培育社會自我管理組織，是順利建立服務型政府的客觀條件。構建和諧社會，對于政府與市場都無效率的社會事務，必須發展社會組織的力量。通過社會自我組織、自我管理、自我整合，形成多元化的組織體系與政治參與渠道，構成對政府進行監督和制約的力量；建立一個有別于國家行政建制的、自主的活動領域，促成相互聯系、相互依存的和諧秩序。

責任編輯：宋 奇