循環經濟及政策體系研究

摘 要：發展循環經濟的目標是實現人類的可持續發展，將不斷增大的經濟系統控制在賴以生存的地球物理和生態極限之內。為此，提高生態效率將成為實現循環經濟目標的重要路徑。發展循環經濟應在輸入端、過程中、輸出端“三個階段”應用5R減量化手段進行全過程管理，并遵循5R減量化手段的應用原則。最后，本文構建了基于伙伴關系的政府、企業、社會三方聯動的3P治理模式，并建立了發展循環經濟的政策體系模型。

關鍵詞：循環經濟；生態效率；治理模式；政策體系模型

中圖分類號：F120．4

文獻標識碼：A

文章編號：1009—3060(2006)01—0112—07

一、循環經濟的源起及目標

1．循環經濟的源起

循環經濟理念是20世紀90年代在國際上形成，1998年引入我國并已廣為流行。循環經濟是針對工業化運動以來高投入、高消耗、高排放的線性經濟而言。傳統工業經濟，是一種由“自然資源一產品和用品一廢物排放”流程組成的開放式經濟。人們通過生產和消費把地球上的物質和能源大量地提取出來，然后又把污染和廢物大量地扔棄到大氣、水體、土壤、植被中。線性經濟，正是通過不斷地加重地球生態系統的負荷來實現經濟增長。從根本上說，當前的人口膨脹、資源衰竭、環境退化等全球危機，正是工業化時代以來線性經濟模式負面效應的積累性爆發。

與此不同，循環經濟是一種善待地球的經濟發展新模式。它要求把經濟活動組織成為“自然資源一產品和用品一再生資源”的封閉式流程，所有的原料和能源要能在不斷進行的經濟循環中得到合理利用，從而把經濟活動對自然環境的影響控制在盡可能小的程度。

2．宏觀經濟的規模和生態閾值的約束

通常認為，宏觀經濟系統并不是一個整體，相反它本身是一個更大的、有限的、非增長的生態系統的子系統(戴利，2001年)。在工業化初期，環境的脆弱性還不是人們關心的話題，資源看上去取之不盡，人們把自然當作“地球母親”，認為它能夠永遠地創造出資源，它吸納一切，并不斷繁衍著。許多人相信永遠有一大片沒有被破壞的處女地(麥克唐納，2005年)。當時，經濟系統只是整個生態系統的很小的一部分，自然資源是豐富的，環境容量是巨大，并不需要特別關注生態系統。但是，隨著技術的改進和管理水平的提高，人類正以前所未有的速度消耗著自然資源，并向生態環境排放出大量的廢物。人類從一個“空”的世界，正在進入一個“滿”的世界。

一般地，一個國家、地區和城市發展的空間有一個允許最大經濟增長的生態閾值(也稱為生態承載力)，這包括兩個方面，一個是經濟系統輸入端的資源閾值，一個是經濟系統輸出端的表現為各種排放的環境閾值。對生態閾值的關注來自于我們經濟系統的不斷增大。隨著經濟系統的不斷增大，稀缺資源發生了變化。經濟系統的增長受到了資源環境的強約束。若超過了生態閾值，經濟不但不能繼續增長，人類的發展甚至面臨著崩潰的危險，經濟也將面臨崩潰式的衰退。目前我們的經濟系統正在接近或超出地球的承載能力。

3．循環經濟的目標是實現人類可持續發展

循環經濟是基于生態經濟原理和系統集成戰略的減物質化經濟模式。循環經濟是一種以資源的高效利用和循環利用為核心，以低消耗、高效率、低排放為基本特征，是對“大量生產、大量消費、大量廢棄”的傳統增長模式的根本變革。經濟系統的持續發展只能以生態環境和自然資源的持久、穩定的支承能力為基礎。發展循環經濟的目標是實現人類的可持續發展，并至少能保證人類福利不下降，甚至能有持續性的提高。可持續發展的定義在1987年由布倫特蘭夫人領導下的世界環境與發展委員會提交給聯合國的報告《我們共同的未來》第一次得到生動的闡述：可持續發展是既滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構成危害的發展。這個定義并未給出清晰地關于人類如何實現可持續的路徑，更多地是反映了人類實現可持續發展的共同理想。對于可持續發展的具體化的定義可以參考可持續發展的基本原則：可再生資源的消耗速度不能超過其補給速度；不可再生、稀缺資源的消耗速度不能超過可以替代它們的可再生資源的發現速度；不能嚴重破壞地球上的生物多樣性；污染物排放速度不能超過地球自凈能力。這個定義要求負責提供產品和服務的經濟系統在不斷增長的同時，應能滿足上述基本原則，將經濟系統控制在賴以生存的地球物理和生態極限之內。

目前我國的狀況是無論國家層面，還是地區和城市層面均表現為資源環境強約束下的經濟增長。在這種情況下，若要實現經濟、環境、社會協調發展，實現中國的可持續發展，必須重視增長的質量，控制增長所消耗的自然資本的數量和規模。

二、循環經濟實現的路徑是提高生態效率

生態效率是經濟社會發展的價值量(即GDP總量)和資源環境消耗的實物量比值[如公式(1)]。

生態效率表示經濟增長與環境壓力的分離關系(decoupling indicator)，是一個國家綠色競爭力的重要體現。發展循環經濟就是要實現資源環境的強約束下的經濟發展，減物質化特征要求實現循環經濟的路徑和手段即是大幅提高生態效率(Eco-efficiency)。(見表1)

當經濟發展消耗的物質規模接近或達到生態閾值?自然資源和環境容量成為經濟增長的稀缺資源。如同19—20世紀，那時的工業化面臨的主要矛盾是勞動資源稀缺，而自然資本相對寬余。那時主要是通過發展機器等人造資本來節省勞動力，但21世紀的主要矛盾已經成為自然資本稀缺，經濟系統正在“從一個輸入輸出沒有限制的世界，走向輸入輸出日益受到退化和污染限制的一個有限環境的世界。限制性因素的特征從人造資本遷移到我們剩余的自然資本，從捕魚船遷移到了在海中尚剩的魚群——因此政策也必須發生重大的改變”(戴利，2001年)。在新的情勢壓力下，要求我們改變發展的思路，由過多地關注勞動生產率提高，轉變為關注生態效率的大幅提高；要求我們在發展經濟的同時，還要實現減物質化的目標，并把它視為一種重要的發展戰略。

三、循環經濟5R減量化手段及原則

1．循環經濟5R減量化手段

自然資本可分為不可再生資源、能源和可再生資源、能源，總稱為自然資本。經濟系統中自然資本的利用過程可以分為三個過程，即輸入階段(1nput)、過程階段(Throughput)和輸出階段(Output)。輸入階段資源、能源輸入到經濟系統中，對其管理的目標是投入的最小化，以減小對生態系統的壓力；過程階段資源能源在經濟系統中被利用及循環利用的過程，對其管理的目標是循環利用、梯級利用的最大化，以最大化地提高資源能源的生態效率；輸出階段是資源能源離開經濟體以各種廢物排放的形式重新回到自然環境中的過程，對其管理的政策目標是達標排放的最小化，使其對生態系統的影響最小化。

按照以上思路，為了在輸入階段實現最小化目標，需要應用減量化(Reduce)手段；為了實現過程階段實現最大化目標，需要應用再使用(Re—use)、再制造(Remanufacture)、資源化(Recycle)等手段；為了實現輸出階段排放最小化目標，需要應用減量化(Reduce)手段。以上統稱循環經濟5R減量化手段。(見圖1)

(1)手段一：減量化(Reduce，輸入階段)要求用較少的原料和能源投入來達到既定的生產目的或消費目的，從經濟活動的源頭就注意節約資源和減少污染。在生產中，減量化常常表現為要求產品小型化和輕型化。此外，Input階段減量化還要求產品的包裝應該追求簡單樸實而不是豪華浪費，從而達到減少廢物排放的目的。

(2)手段二：再使用(Reuse，過程階段)要求制造產品和包裝容器能夠以初始的形式被反復作用。這需要抵制當今世界一次性用品的泛濫，生產者應該將制品及其包裝當作一種日常生活器具來設計，使其像餐具和背包一樣可以被再三使用。再使用方法還要求制造商應該盡量延長產品的使用期，而不是非常快地更新換代。通過再利用，可以防止物品過早成為垃圾。

(3)手段三：再制造(Remanufacture，過程階段)

要求對報廢的或過時的產品進行的一系列修復或改造活動，要恢復、保持、甚至提高產品的技術性能，最大限度重新利用報廢產品。再制造要求對產品進行全生命周期設計和管理，是以優質、高效、節能、節材、環保為目標，以先進技術和產業化生產為手段。再制造工程必須克服很大的技術難度和特殊的約束條件，這就要求在再制造過程中必須采用比原始產品制造更先進的高新技術，再制造工程是產品全壽命周期管理的延伸。

(4)手段四：資源化(Recycle，過程階段)

要求生產出來的物品在完成其使用功能后能重新變成可以利用的資源，而不是不可恢復的垃圾。再循環有兩種情況，即廢品被循環用來產生同種類型的新產品，例如報紙再生報紙、易拉罐再生易拉罐等；另一種是次級再循環，即將廢物資源轉化成其它產品的原料。原級再循環在減少原材料消耗上面達到的效率要比次級再循環高得多，是循環經濟追求的理想境界。資源化能夠減少人們對垃圾填埋場和焚燒場的壓力。

(5)手段五：減量化(Reduce，輸出階段)

要求資源能源經過經濟系統的全過程后，排放最小化。這將極大地減小經濟系統對生態系統的環境壓力。本階段要求生產系統和消費系統排放出的廢氣、廢水必須經過處理后達標排放；同時，對固體廢棄物處理原則是盡可能將其有用物質進行回收和利用，包括生化處理、焚燒發電等手段的應用；最后，對剩余殘渣進行環境無害化處理，主要手段是衛生填埋，既可以減少污染，又盡量減少土地的占用。

2．循環經濟減量化原則

(1)全過程控制，重源頭減量

發展循環經濟的目的，不是僅僅減少待處理的廢棄物的體積和重量，使得諸如填埋場等可以用得時間長一些，相反，它是要從根本上減少自然資源的耗竭，減少由線性經濟引起的環境退化。按照循環經濟的原理，減少資源消耗和廢物排放要實行輸入端、過程中、輸出端“三個階段”的全過程管理，實現源頭減量、過程控制、末端循環的有機結合，努力形成“三個階段”相互配合、協調發展的格局。由于歷史的原因，我國的生態政策上一直有末端治理的特征，按照系統論的觀點，當前的思路應該實現由末端控制到全過程管理的轉變，進而從源頭上實現減量化。

(2)5R減量化手段的排列順序

5R減量化手段的運用并不是并列的。通常按照以下層次區分其重要性：A、通過預防減少廢棄物的產生；B、盡可能多次使用各種物品；C、盡可能通過修復或改造活動恢復產品的功能使產品重新投入使用；D、通過盡可能地使廢棄物資源化和堆肥；E、只有當避免產生和回收利用都不能實現時，才允許將最終廢物(這部分被稱為處理性廢棄物)進行環境無害化的處置。

根據熵理論，再使用、再制造、資源化三種減物質化手段中所涉及到的廢舊產品，其熵是遞增的。通過以上三種手段使廢舊產品重新回到經濟系統并被消費的過程，就是降低其熵的過程。這個過程中需要消耗的能量也是遞增的。通俗地講，物質循環范圍越小從生態經濟效益上說就越合算。比如，清洗與重新使用一個瓶子(再使用原則)比起打碎它然后燒制一個新瓶子(再循環原則)來更為有利。而通過再制造工藝，使舊機械設備中沒有達到設計使用年限的零部件重新得到利用，比將所有的零部件全部回到原材料狀態要有利。因此，物質作為原料進行再循環只應作為最終的解決辦法，在完成了此前的所有的循環(比如產品的重新投入使用、元部件的維修更換、技術性能的恢復和更新等)之后的最終階段才子實施。在物質循環階段，我國的循環經濟戰略思路應是，首先強調高品質耐用消費晶的生產(Reuse)，其次注重零部件級的循環(Remanu—facture)，最后才考慮原材料級的循環(Recycle)。

四、制度設計的原則

只有完善的制度才能保障循環經濟的實現，在建立循環經濟發展的制度保障體系時，應遵循以下幾個基本原則。

1．污染者付費原則“污染者付費”原則，即對污染者進行收費。英國經濟學家庇古1920年在《福利經濟學》中提出的污染征稅方案：應當根據污染所造成的危害對排污者征稅，用稅收來彌補私人成本和社會成本之間的差距，使二者相等。后來人們將其稱為庇古稅。“污染者付費”原則確立了針對末端的治理污染的思路，在環境問題逐漸成為各工業國家的急迫問題后，均被各國所接受，成為環境立法的一個基本原則。循環經濟強調從源頭上解決資源和環境問題，堅持全過程治理的思路，必然繼續包括為末端環境問題找到合理的解決方案。“污染者付費”是用市場價格機制來調控環境與經濟關系的長期解決方案。“污染者付費”原則必將被長期堅持。

2．生產者責任延伸制度

生產者責任延伸制度(Extended ProducerResponsibility，簡稱EPR)，指在產品的全生命周期(從生產到使用、廢棄、再至廢棄后的利用)中，應增加生產者對其產品所負擔的物理和經濟上的責任，如：一是使生產者盡可能通過改善產品設計(包括在材質和結構上的改進等等)以最大程度地降低對環境負荷的影響和延長產品生命周期并加強其可循環利用性；二是對由產品使用與廢棄時所造成的環境影響，生產者也必須承擔一定的物理和經濟上的連帶責任。它不僅有利于促進廢棄物的回收和循環使用，而且可激勵生產者減少原材料、有害物質的使用，而使用更多的易于循環利用的材料。

3．排放者責任

指廢棄物的排放者必須首先負擔其相應的責任。這是制定有關對策和措施時最基本的一條原則。具體而言，產業的排放者必須在排放廢棄物的時候自行承擔廢棄物的循環利用和處理的義務，而對作為生活廢棄物的排放者的一般國民而言，也必須明晰其一定的義務和責任。

五、基于循環經濟理論的治理模式及政策體系模型

1．基于伙伴關系的政府、企業、社會三方聯動的3P治理模式

發展循環經濟，可以有三套機制和三種政策工具進行選擇，即現代政府一國家行政體制，企業一市場機制，非政府組織一社會機制，相應的政策工具包括規制性政策、市場性政策以及參與性政策。行政機制體現著政府自上而下的努力，社會機制可以促進非政府組織自下而上的努力，市場機制則可以發揮出贏利性組織橫向的努力。這三套機制和三種政策工具在激勵政府、企業和社會三類主體的積極性、發展循環經濟中發揮作用的領域明顯不同。由于我國仍處于傳統線性經濟模式中，我們現有的環境法規和政策體系大多采取末端控制、指令性控制，在資源輸入端和污染排放端缺少有效的經濟控制手段和社會參與手段，這不利于發揮企業和社會的積極性。循環經濟發展要求強化基于市場機制的方法，發揮企業主體的積極性。目前的市場價格體系不但不能反映資源的稀缺性，反而因為回收利用的材料價格高于原材料的價格，不利于原材料的節約和二次材料的大量利用，同時，污染排放端也缺乏強有力的經濟約束。循環經濟還要求運用社會機制，制定參與性政策，強調非政府非贏的社會組織的作用。目前的政策體系較少考慮采用市場性和參與性的政策，排除了市場主體企業和社會力量在推進循環經濟中的作用，客觀上造成企業和社會參與積極性不足的缺陷。

按照現代城市治理理論，發展循環經濟應發揮各類主體的作用，政府、企業、社會公眾三類主體應建立合作伙伴關系(即3P模式。3P-public，private，people)，共同參與。以政府為主導，營利性企業、以及公益性組織、社會公眾等構成的社會多元主體共同參與，形成政府、市場、社會三種機制在治理體制上的有機整合。政府主要進行政策支持和制度約束，在企業和社會無法有效運作的領域發揮作用；消耗資源能源、排放廢物、銷售產品的企業，應按市場規律和規則運作，履行其排放者責任和擴大生產者責任；事業單位等非營利組織應為政府制定管理目標和運作規則提供技術支撐；非營利組織和社會中介的參與，可以彌補政府失靈和市場失效，同時還可以充分發揮社會公眾和輿論媒體的監督作用。

2．實現循環經濟的政策體系模型

(1)研究思路

循環經濟的政策體系的構建應從兩個維度進行研究：一個維度是基于生命周期評估理論制定有針對性的輸入端控制政策、過程性控制政策、輸出端控制政策；另一個維度是政策性質決定的規制性政策、市場性政策以及參與性政策。

1)基于生命周期評估理論制定有針對性的輸入端控制政策、過程性控制政策、輸出端控制政策(3R)。生命周期評估理論立足于整個過程和整個系統，對一個經濟系統(無論企業、家庭還是城市、國家)的輸入輸出和環境影響進行分析評估，它要求從物質和能源的整個流通過程即從開采、加工、運輸、使用、再生循環、最終處置六個

輸入、過程、輸出三個階段的政策目標各有不同。輸入階段的政策目標是資源能源投入的最小化，以減小對生態系統的壓力；過程階段的政策目標是循環利用、梯級利用的最大化，以最大化地提高資源能源的生態效率；輸出階段是的政策目標是廢物達標排放的最小化，使其對生態系統的影響達到最小。

環節對系統的資源消耗和污染排放進行分析，從而得到全過程全系統的物流情況和環境影響，由此評估系統的生態經濟效益的優劣，因此，生命周期評估理論等構成了循環經濟的基礎技術思路。由此制定輸入端、過程性、輸出端的循環經濟政策。生命周期評估理論作為制定政策的基礎，可以避免傳統線性思維從整個經濟系統的某一個單獨的環節進行環境影響評估，并由此制定政策的局限性。發展循環經濟要努力借鑒國外的經驗，在經濟過程的兩端加強政策調控的力度，重點加強輸入端的資源稅費政策和輸出端的污染稅費政策，使得經濟過程的整個物流能夠在其中循環起來，真正有利于減少經濟發展對生態環境系統的壓力。(如圖2)。

2)基于政策性質決定的規制性政策、市場性政策以及參與性政策(3I)。

發展循環經濟需要政府、企業、社會三方的共同參與，同時使用組合的政策工具，即規制性政策、市場性政策、參與性政策構建的全方位政策體系。(如圖3)

2，整合后的3P+3R+31政策體系模型促進循環經濟發展的政策體系需要將兩個維度的政策體系整合研究，形成三主體、全過程的、全方位的政策模型(見表2)。