中國地方政府管理變革的國際化動力

摘 要：外商直接投資對中國經濟增長起到顯著的推動作用，但也帶來在特定行業的壟斷、經濟安全等負面影響。從制度轉型的角度，人們應關注它對地方政府管理變革的影響，從而全面評價其作用。外商直接投資促進了地方政府管理理性化水平的提高，促進政府效率的提高。它是推動地方政府管理變革的國際化動力。

關鍵詞：外商直接投資；地方政府；管理變革；國際化

中圖分類號：D67

文獻標識碼：A

文章編號：1009—3060(2006)0l—0119—06

中國加入WTO以后，外商直接投資(For—eign Direct lnvestment以下簡稱FDI)成為政府官員、學界、商人等討論的一個熱點話題。由于外資對中國經濟增長、外貿出口、工業技術進步、產業結構的升級、就業等方面產生明顯的影響，因而有人主張大幅度吸收外資，發揮比較優勢，融入國際產業鏈條。另一方面，由于跨國公司對中國特定行業壟斷、經濟安全、對中國政府經濟調控能力、技術創新等方面帶來不利影響，因而有人提出中國“開放過度論”。美籍華人著名經濟學家黃亞生認為：中國大量引進FDI是其經濟存在某些本質弱點的標志。(1)這個觀點已引起了學界的廣泛討淪。本文從FDI對中國地方政府管理變革的溢出效應出發，力圖全面評價其作用。

一、研究邏輯

經濟學家邁耶(GeraldM．Meier)在《老一代發展經濟學家和新一代發展經濟學家》中，提出新一代發展經濟學家(根據他的分類，屬于第三代發展經濟學)的主要任務之一就是關注制度的影響。他說：“要理解不同國家取得廣義‘發展，的不同經驗，更充分地鑒別組織和制度的作用是必要的。……這些都是新一代發展經濟學家研究日程上的重要問題。”把制度納入到解釋發展的一個主要變量主要歸結于新制度經濟學的開拓，提高了經濟學對制度的分析能力，并逐步揭開了被新古典主義認為是“黑箱”的成分。經驗也表現，制度核心是長期成功的經濟發展的根本。

轉型經濟學(transition economics)對制度的關注來源于“華盛頓共識”的失敗。華盛頓共識的核心內容有：(1)價格自由化；(2)緊縮的貨幣政策和平衡預算以穩定宏觀經濟；(3)國有企業私有化以引進利潤最大化行為。這些政策建議在實踐中的失敗導致了轉型經濟學的發生了革命性的變化。比若爾#8226;羅蘭在《轉型與經濟學》中認為變革的方向是“大大強化了制度學派的觀點，強調成功的資本主義經濟由各種制度支撐的重要性”。轉型經濟學主要關注的內容有：關注制度之間的互動互補關系，制度與環境之間的關系；要理解轉型，人們必須理解大規模制度變遷的動態過程(如制度是如何演化的，為什么轉型如羅納德#8226;H#8226;科斯(Ronald H．Coase)所指出：交易成本依賴于一國的制度，如法律制度、政治制度、社會制度以及教育文化等諸方面的制度。

本文從制度轉型的角度來研究FDI的作用。盡管從理論上說，中國的經濟制度和政治制度存在著差異，但在計劃經濟體制下，兩者之間運行機制是一致的，都是以命令——控制的行政機制為主。從計劃經濟體制向市場經濟體制轉型的本質上是建立一套現代市場經濟制度，所以轉型的關鍵是把政治一經濟一體化制度分離，充分發揮市場機制在經濟生活中的主導地位。在這個意義上，轉型就是政府管理的變革。

大體上說，中國的政府管理分為中央政府和地方政府管理兩類。傅軍、黃亞生等人都關注到FDI進入中國與它所采取的分權化政策聯系在一起的。中國之所以能夠采取分權化策略推進經濟轉型，這與中央計劃遺產的組織機構類型相關。錢穎一、許成鋼比較了中國與東歐中央計劃組織形式上的差異。蘇聯經濟是由專業化部門或職能部門主導生產活動。這一系統被稱之為“條條”，象U型等級機構。中國經濟主要以區域原則組織起來的，被稱為塊塊。它是一個非集中化的結構，很像國家會陷入無效率的制度結構的困境。羅蘭把該路徑的轉型研究概括為“漸進——制度”學派。

制度的基本含義是一套規則，包括正式的或非正式的兩種形式。本文關注的是正式制度，包括經濟制度和政治制度。經濟制度主要用于協調生產、交換和分配的所有經濟活動，主要包括產權制度和契約制度。與經濟制度緊密相關是交易成本問題，包括談判、監管和執行的成本。政治制度包括國家的結構和政治過程。它們能夠制定并執行經濟制度，特別是經濟政策及其行政執行力。一個社會的交易成本的構成不僅僅是來源于經濟制度，而且也來源于政治制度。誠M型，比如經濟特區例子。1980年中國正式建立四個經濟特區，在經濟的其他部分仍然是計劃經濟的情況下，M型組織使經濟特區的地方政府能夠對各行業的經營活動進行協調。后來，特區政府管理變革的經驗推廣到全國。

從外資統計數據來看，中國實際利用外資是按地區和部門分別統計的。1983年，在中國實際利用外資總額中，各省市合計占33．1％，部門合計占66．9％。隨著分權化政策的實行，如地區優惠政策，各省市所占的比重不斷上升，到1996年提高到88．0％，到1999年提高到97，7％。地方政府在吸收FDI上發揮主要作用。

本文的分析邏輯是評判FDI的作用必須從經濟發展和經濟轉型兩個維度來看，制度是兩個理論流派關注的共同主題。中國計劃經濟體制向市場經濟體制轉型是一個發展與轉型交雜在一起的動態過程。在計劃經濟體制的運行模式里，政治一經濟制度一體化，轉型的實質是兩者的分離，所以FDI對發展和轉型的影響集中體現在政府管理的變革上。在分權化背景下，地方政府是推動制度變革的主要行動者之一。因此，需要關注FDI對地方政府管理變革的影響。從地方政府管理變革的動力系統來說，可以分為國內政治、經濟、社會、文化的變化以及政治精英的推動；源自地方政府在參與全球化中國際因素的推動。從分析的角度看，兩者是可以區分的，但在實踐中卻是交雜在一起的。國際化因素包括參與全球市場活動、文化交流等方面，本文把國際化因素限定在吸引FDI上，并沒有涉及到“走出去”投資、對外貿易、文化等方面。

二、FDI對中國地方政府管理變革的影響

1978年以來，中國吸收FDI呈現出明顯的階段性、區域分布不均衡、行業分布差異性等特征。目前流行的解釋是主要原因來自中央政府的推動。根據殷華方、魯明泓對中央政府和地方政策的有效性檢驗：“第一層為稅收優惠和外匯資金，其中稅收優惠的系數為0．810，外匯資金的系數為0．76l，表明某一地區的稅收優惠和外匯資金的分值每增加1分，流入該地區的外商直接投資分別增加0．819％和0．761％。因此，稅收優惠和外匯資金方面的政策支持對吸引外資很重要。”“除資金籌措外，各地方政府出臺的各種物資供應、外匯收支、行政管理等政策無一通過顯著性檢驗，這些政策甚至在某種意義上起相反作用，因此，地方政府政策幾乎沒有影響力。”這種觀點不足之處在于：由于他們依賴全國總的數據檢驗，各個地區在相同優惠政策框架下，吸收FDI量上的差異并沒有關注，換言之，對地方政府利用優惠政策的能力沒有進行分析。其次，缺乏時間性的檢驗，在不同時期內，中央政府政策的有效性是不同。對外開放的初期，優惠政策的影響非常顯著，到加人WTO以后，中央政府政策效應開始逐步下降。如為推進我國“西部大開發”戰略，中央政府在中西部吸收FDI上制定相應的政策措施，但政策效應并沒有體現出來。

從1979—1984年，FDI主要集中在四個經濟特區，其影響集中體現在對社會主義市場經濟體制的初步探索，地方政府開始運用市場調節手段來管理經濟。所有制結構的突破成為整個市場經濟體制逐步建立的一個必不可少的基礎。特區政府也在探索通過市場調節手段來管理外資企業。換言之，FDI培育了地方政府運用市場手段管理經濟的能力。

1984年到1992年，FDI在區域上開始逐步擴大，相應的地方政府管理部門也建立起來。茲威格(Zweig)把這些部門稱之為“聯結機構”(1inkageagents)。由于FDI對經濟增長、出口貿易、技術進步和管理經驗傳播等方面效應的初步顯現，逐步提高了這些部門(如經濟特區、經濟技術開發區、對外貿易合作部門、工商管理部門、海關等)在政府機構中的地位。它們的地位上升，與傳統計劃經濟活動相關部門的地位下降是聯系在一起的。對外開放政策嵌入(embedded)政府管理體制內，這些機構和人員與FDI的利益聯系在一起。因為此時的對外開放還是在計劃經濟體制下進行的，這些機構通過強化管理FDI活動，獲得權力、影響力和各種利益。他們成為推進對外開放進程的一支重要的體制內力量。體制內力量的成長保證了對外開放政策不因國內外政治因素的干擾而改變。

這些機構和人員在與外商接觸、交往過程中提高了對外交流能力、了解了國際規則和發達市場經濟體制運行的方式。由于外商主要來自發達市場經濟體制的國家和地區，他們把現代市場經濟運行的方式、企業管理經驗、企業經營行為的規則和規范等也傳播給聯結機構及其人員。其結果是提高這些機構和人員遵守法制和提高效率的意識，提升了它們運用市場調節手段管理經濟的能力和水平，從而大大提高了地方政府的理性化水平。地方領導干部交流日益制度化為政府管理的知識擴散提供了一個路徑。一是在地方政府內部，聯結機構的領導與其他部門的交流，把這些知識擴散到其他部門，帶動了地方政府管理水平的提高。二是這些機構的領導提拔交流到其他地區，促進管理知識在地方政府間傳播。

以經濟建設為中心的發展戰略確立和中央與地方關系的調整，地方政府領導人開始積極推動地方經濟發展。國有企業改革的困境、民營企業的發展不順利，導致地方政府領導人開始尋求通過吸收FDI來推動地方經濟發展。FDI能夠帶來地方經濟的快速發展(表2：廣東、上海工業產值在全國總產值所占比例的比較和排名)。上海的排名下降與廣東的排名上升，主要原因是因為廣東的對外開放和吸收了大量FDI的結果。

1992年鄧小平同志的“南巡”講話以后，中國的對外開放進入到一個新的階段，對FDI管制的區域和行業都在放松。1994年中國進行的分稅制改革，地方政府發展經濟的熱情高漲，地方利益化趨勢得到強化。經濟發達地區的領導由于經濟發展的政績而得到提拔和晉升。這些成為激勵地方政府吸收FDI的動力，但同時也帶來經濟條塊分割，學者用“蜂窩經濟、經濟封建主義”等詞匯來描述。山事實上，這已形成“一個國家，31個經濟體”的中國特殊經濟布局。黃亞生指出：“中國具有分散性的經濟結構，在這種經濟結構下，每一個地區都具有運營的自主性和財務的自主性，就像是一個企業中的利潤核心。”

地方政府為吸收FDI形成了政府間的競爭。地方政府競爭在全球各地都是普遍存在的。“政府競爭”(competitivegovernments)是指“市場經濟各區域經濟體中的政府圍繞著吸引具有流動性的要素展開競爭，以增強各區域經濟體自己的競爭優勢。”山，它可以分為縱向競爭和橫向競爭。縱向競爭是指一個層級的政府機構與上級機構之間的競爭，它是政府間關系的一個主要內容。橫向競爭是指處于不同地域上的政府之間相互競爭。

近年來，學者開始運用博弈論(game theo—ry)來解釋地方政府間競爭。有兩種假設：一個假設是地方政府間為吸引FDI的競爭能夠促進地方公共產品供給、政府效能提高，它關注競爭的正面意義。另一個假設是地方政府間為吸引FDI帶來“惡性”競爭，導致“囚犯困境”(prison—er，sdilemma)局面出現，競相降低稅率、降低環境保護標準和勞工保護標準，它關注競爭的負面意義。

黃亞生非常準確地指出了FDI在中國的分布類型主要受到了“企業的政治性主從次序、政治制度和法律制度將經濟效率最高的私人企業邊緣化、嚴重的市場分割”等因素共同作用的結果。FDI可以在中國各地區間形成自由流動。1992年以來，中國各級地方政府都把“招商引資”(初期主要是外資，近年來也包括民間資本)作為推動地方經濟發展的一個主要手段，從而造成了“開發區熱”、“招商引資大戰”等，進一步強化了地區壟斷和地方保護主義。在吸收FDI競爭中，地方政府利用控制的資源和制定政策的權力，在稅收、土地、環境保護、勞工標準等方面制定了“激勵政策”(incentives—based Compe—tition)。這些都符合“競爭的負面性”假設。

本文認為地方政府間競爭是推動地方政府管理改革的主要動力之一。競爭帶來的正面或負面影響是由地方政府間競爭框架不完善造成的。負面影響主要源自地方政府領導人政績考核標準的不科學、中央與地方政府管理權限不清晰、地方政府責任機制缺失等。

從正面的角度看，地方政府間競爭促進了地方政府管理制度的轉型。在FDI的研究文獻里，對地方政府競爭正面的評論主要有：跨國公司對投資區位的選擇關注的是宏觀經濟和政治條件，政治和宏觀經濟的穩定、市場準入、市場規模、長期投資的收益、基礎設施、人力資源、金融資源等；而激勵政策對其區位選擇影響不大。所以，地方政府間競爭能夠促成地方政府對上述公共產品增加投入，從而提高當地居民的生活福利、吸引更多的FDI，形成多贏的格局。在中國轉型的背景下，FDI對地方政府管理變革所帶來的積極意義往往被其他現象所掩蓋了。

其原因除了上述指出的“與FDI活動相關政府機構自身理性化程度提高”之外，主要來自政府間競爭導致地方政府效率的提高。政府間競爭帶來了先進的政府管理知識在各個區域內擴散，提高地方政府的學習能力。經濟發達地區的政府管理成為其他地區學習的榜樣，各類考察、學習等活動把發達地區的政府管理經驗擴散到全國。近年來，中央政府強化了經濟發達地區與欠發達地區的干部交流制度，進一步促進了管理知識的傳播和擴散。由于中國對外開放程度的加深，地方政府紛紛組織領導干部出國培訓、學習、考察，吸納國際先進政府管理的理念、經驗等，對于提高地方政府管理效率起到一定程度的促進作用。同時，各級和各類開發區管理委員會采取新型組織設計和運行模式，以市場友好為組織運行的目標，強化“親商”氛圍，避免舊體制對吸收FDI造成的障礙。對于這些管理委員會而言，改進效率，提高績效的動力在于吸收FDI可以進行量化比較。它對提高政府管理能力具有相當強的激勵。

加入WTO以后，中國已承諾建立一個公開、透明的FDI管制框架。地方政府間的競爭將從優惠政策轉向以制度運行質量為基礎的新一輪競賽。2001年以來，FDI繼續集中東部沿海地區說明了地方政府管理能力和水平仍然是影響FDI流向重要因素。中西部、東北地區應把地方政府改革作為吸收FDI的一個主要政策選擇。但是FDI對地方政府管理變革的影響力出現了下降的趨勢。

有關中國吸收FDI政策的爭論有可能繼續下去。從制度轉型的角度看，FDI對提高地方政府管理的科學化和理性化水平具有相當大的影響，盡管存在著負效應，但其正面意義應當納入引起決策者的關注。但是，FDI僅僅是在政府管理層面上產生了積極意義，對中國政治民主化進程是否產生顯著的影響，還需要進一步研究。本文的結論是進一步完善地方政府吸收FDI競爭的制度框架，充分發揮FDI在制度轉型中的積極作用，控制其負面影響。