系統性原則下的公共政策過程

摘 要：公共政策是一個動態的系統過程，只有遵循系統性原則，才能實現公共政策的目標并達到目標的最大化。目前，影響我國公共政策有效實施的因素之一就是沒有很好地運用系統的視野和方法。針對這一現狀，文章從動態性、層次性、整體性、開放性、關聯性五個方面提出了對策。

關鍵詞：公共政策；系統；過程

中圖分類號：C931．2

文獻標識碼：A

文章編號：1009—3060(2006)01—0102—05

一、概念界定

我們可以從靜態和動態兩方面來給公共政策下定義。從動態角度看，公共政策的產生、實施、影響是一個動態的不確定的過程，包括政策問題的構建、前景的預測、行動的建議、執行結果的檢測等幾個環節。但通常情況下，我們把公共政策過程簡化為公共政策的制定、公共政策的執行和公共政策的評估。

所謂系統，就是有相互作用和相互依賴的若干既有區別又相互依存的要素構成的具有特定功能的有機整體。“整體大于部分之和”，部分通過組織整合而導致新的系統整體功能或屬性涌現(或稱突現)的系統整合原理，揭示了自然界進化規律的真諦，也揭示了近代工業化生產方式下社會生產力和社會財富何以會奇跡般地快速增長，指出其重要基礎是由于工廠制度的出現，社會的組織化程度不斷提高。隨著對“整體大于部分之和”現象普遍性的認識，出現了以系統整體功能最大化為目標，以實現對其各個組成部分的完全整合為手段的整體系統論。

公共政策是人類面對日益復雜的公共事務而誕生的公共產品，是實現公共意志、滿足社會需要的公共理性和公意選擇，是規范、引導社會公眾和社群的行動指南或行為準則。公共政策過程只有遵循系統性原則才能真正體現它的公共性，實現它的價值。

二、問題歸納

1．公共政策目標中的系統性問題

從公共政策的來源來看，公共政策來源于政策問題，政策問題來源于社會問題。公共政策實質上是為解決社會問題而存在的。然而，社會信息的特征又難以使公共決策過程中獲取全部的或完全真實的信息，公共媒體、利益集團對信息的影響與控制，往往會使公共政策在信息不完全甚至有誤的情況下制定出來，結果不能如實捕捉并且解決社會問題。

另外，在實際的政策執行過程中，政策的實施往往會遇到各種因素的干擾，從而使政策執行與政策目標偏離。我國中央政府的一個政策，在層層下達貫徹過程中，往往會被“加工”，有的部門對政策象征性地執行、附加性地執行甚至歪曲性地執行。

從公共政策的終極目標來看，公共政策追求的是公共利益的最大實現，目前流行的“花架子工程”、“形象工程”、“短視效應”等現象，從根本上說，侵犯了公共的、社會的利益，從而有違公共政策追求公共利益的最終目的。

2．公共政策協調中的系統性問題

中國是個擁有最龐大的地方政府體系的國家，又恰逢轉型時期，由于權利配置和信息溝通方面的障礙，中央與地方、地方與地方以及部門與部門之間的“政策打架”現象非常突出，這種沖突既不能實現政策目標，又為行政資源的浪費打開了缺口。“上面千條線”常使下面執行者苦不堪言，不同的部門有不同的政策下達，而這些政策有可能相矛盾。同樣，執行部門的執行手段不同也可能相沖突。

3．公共政策過程中的系統性問題

任何一個公共政策目標的實現都是公共政策過程的完成和循環往復，都需要經過政策的制定、執行、評估幾個環節。所謂公共政策過程“缺位”，就是指需要發揮公共政策作用的某些方面或某些環節，存在著的政策“真空”或不到位之處。一項公共政策即使制定得再科學再合理，如果到執行環節被誤解執行甚至束之高閣，“雷聲大雨點小”是無論如何也不能體現制定的意義的。同樣，制定和執行了公共政策，卻沒有通過監督反饋不斷調整完善，也不能很好地實現政策目標。

在我國較嚴重的是“政策斷面”，即政策已經作出，但在自上而下的傳遞過程中，被中途截留，政策內容不能傳達目標群體和利益相關人，從而切斷了政策執行，結果造成一些政策的“盲點”，部分政策目標群體無法了解政策，政策過程中制定和執行環節不連續，以致政策決定所指向的社會問題仍然存在。同時，我們的公共政策往往是一次性過程，然而任何一項公共政策都是一系列過程構成的過程系統，即經過制定、執行、評估幾個環節再往回循環的復雜過程。

4．公共政策環境中的系統性問題

環境是影響和制約公共政策效果的外部因素，“理想化政策、執行機構、目標群體、環境因素四者為政策執行過程所牽涉到的重大因素”。由此可見，環境對于政策執行是非常重要的。這些環境包括：(1)人文環境。人文環境包括兩方面：一是政策執行者的責任感、工作作風及其事業心，還涉及執行者的業務水平和業務能力、政策的掌握水平、政策尺度等。二是社會文化環境，主要是指民眾的政治態度、信仰、情感、價值取向等。(2)經濟環境。主要是指：市場經濟的發育程度、市場體系的完備程度、市場機制的健全程度等。(3)社會環境。

5．公共政策參與中的系統性問題

我們可以以一些突發事件為例，在非典病情初期，社會的反應有些慢，原因很多，但與我們的社會自組織能力不高不無關系。最主要是信息的了解不能自主，要依賴政府。雖然在社會經濟發展過程中，我國公民社會的發展有了一定進步，社會的自由度和自組織程度正在不斷提高，并在這次防治非典過程中起到重要作用，在公共政策過程中有了一些社會的聲音，對于公共政策的形成起到一些影響。但是，我國公民社會的參與程度，從自主性、自覺性和自組織性看還不高，在某種程度上還是在政府的動員下參與的，這表明我國公共政策過程與公眾在一定程度上是脫節的。

三、原因分析

主要原因有以下三點：

1．利益多元化：由于利益的沖突，政策過程中的執行主體和追求目標通常會沖突。全局性政策和局部性政策之間的沖突，一般表現為中央政府政策與中央各部門政策以及與地方政府政策之間的沖突，更多的表現為中央政府與地方政府之間的政策沖突。全局性政策和局部性政策之間的沖突一般是由于中央政府放松規制產生利益多元化而造成的。在轉型社會里，這種全局性和局部性政策之間的沖突，表現得尤為突出。在進入轉型期以前，所有的利益動機均被中央政府的強有力集權所壓制，利益表現形式單一化。但是這種利益的單一化是暫時的，一旦集權制被外來的力量所打破或者是內部產生松動，利益多元化的局面就會產生。這是因為人們之間的利益大都是與某一個“單位”相聯系，呈現出各個單位、各個地區之間利益的分化，這種單位為利益單元的局面，無疑會大大強化各單元追逐利益的。政策之間沖突的表現背后，是利益的沖突。這是轉型國家利益多元化的必然結果。

作為個體的人，由于“經濟人“本性的使然，一些政策執行主體會根據自己的理解和需要，附加上一些原政策目標中沒有的內容，搞“土政策”，為謀取自身利益、小群體利益或地方利益而另立一套、白行其是。特別是當公共政策本身對政策執行者的利益有所矛盾和沖突的時候，一些政策執行者就會尋找政策替代。他們或者鉆政策的空子，“上有政策，下有對策”；或者靈活變通，“用足用活”，“遇見黃燈趕快走，遇見紅燈繞道走”。有一些政策執行主體為了自身的利益，對原政策內容的有意曲解、肆意變通，甚至“軟拖硬抗”、“陽奉陰違”拒不執行政策，導致政策執行受阻，政令不暢，造成政策目標無法實現。

2．價值取向各異：由于價值是多元的，追求基本價值時有可能產生失衡甚至沖突。不管人們的背景和文化是什么，對絕大多數人而言，在選擇范圍既定的條件下，都有若干基本價值，即極普遍的肯定的高級個人偏好。在公共政策過程中，政策的主體和客體由于價值取向不同，在考慮和決定問題時目光有時會是局限的或短視的，只能看到或想到與自己相關的事物，因而往往會從自身的角度考慮問題作出選擇，同時也由于個人所處地位的原因，不能也不可能總是站在社會發展的角度來思考問題，因而在其活動過程中不可避免地會侵犯公共的、社會的利益。

3．制度不健全：在我國公共政策領域中，制度不健全、不完善的情況相當嚴重。越來越多的公共政策制定者開始意識到我國需要培育相應的政策制度和制度環境，建立一種能彌補公眾部分無知，協調基本價值，又能保障行為規范性的一系列規則和制度。

這里的制度是廣義的制度，既包括與公共政策聯系最緊密的行政制度，也包括法律制度和民主制度。

現有的公共決策體制與方式，由于自身的缺陷難以達到“制定出最優化或最理想的政策”境地。一個最優的理想化的政策，也會因執行機構不健全、各部門不協調、執行人員不力而導致失敗。最主要的是，政策評估制度一直沒有受到足夠的重視，忽視政策的評估，客觀上助長了決策的隨意性、盲目性，影響到了政策的執行效果和政策執行。

法律制度可以從合法性角度規范公共政策的內容和程序。而現實中，法制的不健全不能有力規制公共政策過程中的政策主體和對象，公共政策的缺位、錯位、越位現象屢次發生。同時，法制不完善也破壞了政策的穩定性和連續性。

我國的民主化程度不高，公民的知情權沒有得到尊重，因此，信息、資源的獲取面狹窄以及監督深度和廣度受限，這些不利于公共政策的系統運轉和有效實施。

正如塞繆爾#8226;亨廷頓所言：“一個擁有高度制度化的統治機構和程序的社會，才能更好地闡明和實現其公共利益”。

四、改進對策

1．動態性：不斷拉近問題與政策，政策與目標的距離

任何一項公共政策都是從實踐中來、最終又需經實踐檢驗的，脫離實際的公共政策必然沒有生命力。只有根據變化了的情況，對公共政策進行及時補充、修改和完善，公共政策才能有效地發揮作用，并保證其權威性。因此，在制定和執行公共政策的過程中，一方面要注意其穩定性，另一方面又要注意其可變性。

實踐表明，完善而有效的公共政策，必須保持政策的連續性、穩定性和動態性、可變性的統二。要保證公共政策的目標性和適應性，關鍵是公共政策過程的動態調整和不斷完善。在公共政策的制定過程中，對問題要綜合分析，經過反復研究論證后，才能成為公共政策的內容。任何前后矛盾、與目標不相關的公共政策，在實際工作中不僅難以操作，而且會危及行政行為，腐蝕行政權威。社會生活中任何問題的解決都需要有一個過程，公共政策會影響人們的政治、經濟利益，它的作用和影響也同樣需要有一個過程，尤其是公共政策引導人們的社會行為時，還需要一個被人們認識、接受的過程。這就要求公共政策執行中要具體問題具體分析，要講究原則性和靈活性的統一。并且通過反饋監督，不斷調整問題和目標的差距。

2．層次性：各個地區、層次、部門的合作協調

從一個角度來看，政策總是與一定的政府職能緊密相連，職能在不同管理者和相對人之間的不同劃分，使得政策的作用范圍也按照了定的方向輻射，輻射面總是和職能體相重疊。從現實中我們叮以看到，政策在結構得到優化的組織體中，總是能夠制定得較為正確，制定以后一般也能夠得以很好的執行。任何一個政策的表現形態，無不是組織結構使然。

為了解決各個層次和部門間的政策沖突問題，加強它們的合作協調，一方面，要建立和完善公共政策執行中的權利配置機制以明確責任。在縱向上表現為執行權有不同層級的分配問題，即各級政府組織之間，以及在同一組織內部各個層次之間的配置。在橫向上，公共政策執行權有不同地區和不同職能部門之間的配置。另一方面，要建立和完善公共政策執行中的信息溝通機制。信息溝通包括信息的下行、上行和平行三個方面的運動，它對公共政策的執行有著重要的影響。信息下行順暢，才能政令通行，上傳下達，政策執行才能順利進行；信息上行通順，有利于信息反饋及時、準確，有利于細化決策和追蹤決策的順利開展，有利于對政策執行進行有效的控制；信息平行順暢，有利于各政策執行主體之間的溝通和協調，有利于信息來源的多樣化，擴大信息的廣度，增加其全面性。

3．整體性：政策過程中的各個環節相協調

公共政策過程是指一定的社會組織及其成員為了實現公共政策目標而采取的一切實際行動。公共政策目標的實現既有賴于公共權威系統制定出正確的公共政策，也有賴于政策執行主體的有效執行，同時，執行過程的監督和執行結果的反饋也是必不可少的。這就要求遵循系統性原則中的整體性原則，只有整個過程中的各個環節相互協調，相互補充才能實現公共政策的目標。一方面，加強政策制定機關和執行機關以及監督機關之間的溝通，防止執行的盲目性；另一方面，這三大環節要緊密聯系并且相互協調，保證政策過程的連貫和暢通。

首先，增強政策制定的科學性和合理性。制定政策是政策過程的首要環節。制定往往決定了政策過程中其他環節的方向，從而決定了政策目標的實現和實現程度。

其次，強化政策執行的協調。一項公共政策的執行及其目標的實現，需要諸多機關、部門和人員之間的相互配合，密切配合，從科學管理的角度來看，政策執行的協調要注意如下方面：第一，政策本身自當明確，不可含糊不清；第二，執行計劃為執行之綱本，凡事預則立，不預則廢，依計劃而分工，避免發生事權的沖突；第三，建立統一有效的領導，才能集中各方面執行政策的力量，共同實現政策目標；第四，健全監督。

最后，高度重視反饋控制?？刂剖菆绦袡C關和執行人員根據執行過程反饋回來的信息和原設一定的標準對偏差行為進行矯正。政策控制的需要來源于政策與執行的偏差。任何政策都是面向未來的，由于客觀環境的變化和各種隨機因素的存在，即使在政策方案完全正確的情況下，實際效果與政策目標之間也存在著一定的差距，因此，需要不斷的進行反饋和控制。特別是在市場經濟條件下，在我們這樣一個大國中，由于地區發展不平衡，政策執行的效果也不一致，更要加強反饋控制。

4．開放性：重視適應和優化政策環境

羅伯特#8226;艾斯頓(Robert Eyestone)的定義最為寬泛，他是從行政生態學的角度來看待公共政策的。他認為：“從廣義上講，公共政策就是政府機構與其周圍環境之間的關系?！苯栌靡粋€廣為流傳的公式來表達即為P＝f(G，E)，P指公共政策，G指政府系統，E指生存環境。它表明政府做出的公共政策，是政府與環境相互作用的一個函數，因此其本質上必須考慮政府之外的其他許多因素的影響。日趨復雜的環境，各種非經濟因素對公共政策的執行起著很大的制約作用。

我們可以從兩個方面人手，一方面，公共政策的時效性、實踐性、針對性，要求公共政策針對特定時期的政策問題而采取行動，公共政策應隨著政策環境的變化而不斷地作出調整或修改，要遵循規律適應環境。另一方面，公共政策作為一個系統，總處在一定的內外環境之中，通過輸入與輸出不斷地與內外環境進行物質、信息與能量的交換。因此，積極地改變環境來服務于公共政策的運行也是重要的，即通過優化環境來暢通政策的實施和目標的實現。環境優化程度對公共政策的過程影響甚大，要提高公共政策的規范性和執行效果就必須優化其政策環境。包括健全靈活的制度環境、構建高效的政策文化氛圍和提高目標對象的認知和接受能力。

5．關聯性：加大公眾參與政策過程的力度

公共政策是關系到公眾的政策，其中公眾應該扮演重要的角色。一個積極的強大的公民社會的存在和發展，是好的公共政策過程能夠形成的重要原因。

在現代社會，一個關心自己利益的公民社會可以在公共政策過程中積極地表達自己的意見和利益要求，公眾可以通過媒體或民意機關向政府陳訴。當社會危機突發時，公眾也可以通過社會組織立即將資源、訴求、信息充分調動起來，進行自我防范，并要求政府采取行動。這樣的社會組織就可以將危機減少到最小的傷害程度，或盡快解決相關事件。在發達的公民社會中，社會的自組織程度很高，他們按照法律的規定活動。在事件或危機突發時，這些社會自組織可以迅速地產生反應、解決問題，或通過媒體、民意機構、利益集團向政府反映，影響政府的決策，形成公共政策。

如果公民社會不發達，無社會自組織能力，應付突發事件則一切都要依賴政府。此時若政府的反應及時、有力，則社會所受到的傷害就少；反之，社會就會受到很大傷害。這正是一個公民社會和非公民社會的差異之所在。

實現公共政策過程的公開化，應打破傳統的公共政策神秘感，提高公共執行活動的透明度，讓群眾和新聞媒體對執行的領導、協調和控制環節有所了解，接受群眾和輿論的監督，提高社會對執行的認識和配合程度。既有利于公共政策目標的實現，又促使公共政策的民主化進程。

五、結 論

公共政策既是調整社會不同集團利益的平衡器，也是政府及其他行政機構對社會實踐有效管理的杠桿。因此，公共政策就不應當是書齋里的成果，而應該是現實實踐與科學理論的有機結合，應該是一個動態性和系統性的過程。公共政策過程作為一個系統整體，只有對其所有組成部分進行充分地整合，通過“l+l>2”的機制，才能夠實現整體功能的最大化。

整體系統論，一方面為公共政策過程各個環節提供了科學的方法論基礎，另一方面，也滋長了一種整體神秘主義和整體崇拜，則形成了整體本位主義。因此，我們在強調系統性原則的前提下，也要防止整體本位主義在公共政策過程中的各個環節、各個層次誘發。