美國政府績效評估研究的回顧與評析

摘要：政府績效評估是公共管理的重點問題，受到了西方國家的廣泛關注。經過多年實踐，美國等發達國家在提高公共部門服務質量和公眾信任度方面取得了一定的成效。本文回顧了美國政府績效評估的發展，深入分析了取得的成果及存在的問題，對未來的研究進行了展望，以期對我國政府績效評估的理論和實踐提供一定的參考。

關鍵詞：美國政府；績效評估；政府再造中圖分類號：D035

文獻標識碼：A

一、政府績效評估的興起

20世紀80年代，西方國家在科技進步、經濟全球化的環境壓力下，又面臨經濟停滯、財政危機與公眾對政府滿意度下降等難題，為了走出困境，興起了重塑政府的改革運動，如美國的政府再造運動。在這種“以企業家精神改革政府”的運動中，績效評估作為一種評價和改進政府績效的管理工具，逐漸在公共管理的實踐中得到普遍應用，以至于許多人認為當今世界各國在政府治理方面正出現一種“評估國”(the Evaluative State)的趨勢。

政府績效評估的興起有很多根源。Halachmi(2002)提出，納稅人要求有更高的價值回報，公眾素質的不斷提高使他們要求更多地了解他們的錢是怎么花的。Philip Andrew Stevens(2005)認為，公共部門的績效之所以引起廣泛的興趣原因有兩個：一是公共部門的規模；二是其所提供的服務。

二、美國政府績效評估的發展歷程

早在1949年，美國就提出了“績效預算”的概念，它是政府編制和管理預算的一種新的理論和方法。自20世紀60年代以來，為了回應公眾與立法機構對政府改進行政管理水平的要求，幾乎每位總統在其任職期內都出臺了相應的改革措施：60年代的規劃一計劃一預算制；尼克松執政時期實行目標管理，并頒布了《聯邦政府生產率測定方案》，使公共部門績效評估系統化、規范化；卡特時代推行零基預算：里根和老布什政府提倡全面質量管理。政府的主要目的都是通過長遠的、前瞻性的規劃設計，使公共資源得到最有效的配置和利用，但這些改革并沒有取得預期的效果。

90年代是美國政府績效評估的高速發展階段。民間機構公開評價政府工作，進而促使政府主動開展績效評估活動。“坎貝爾研究所”就是一個典型的代表。1998年，該研究所對全美國的50個州政府展開了大規模的績效評估活動，評估的內容有五個方面：財政管理、人事管理、信息管理、領導目標管理和公益事業管理。1999年，又對全美35個財政收入最好的城市開展了績效評估。2000年，展開了第二次對50個州的政府績效評估。這種由民間機構測評政府績效并公布分數和名次的做法，引起了轟動效應。

自1993年起，政府績效評估進入了一個嶄新的階段。面對公眾要求精簡政府機構、強化對政府的監督以及提高政府工作效率的呼聲，克林頓政府成立了以戈爾為首的“國家績效評審委員會”(NationalPerformance Review，NPR)。同年，委員會發表了名為《從繁文縟節到結果導向——創造一個花錢少、工作好的政府》(簡稱《戈爾報告》)的報告，標志著美國政府再造運動正式拉開序幕。接著國會又通過了《政府績效與結果法案》(The Government Performance and Results Act，GPRA)，將這場運動推向了高潮。

法案的頒布使美國政府績效評估和管理走上了制度化的軌道。法案規定每個聯邦機構必須報告五個年度的戰略規劃和每年的績效情況。試圖通過把每年的財政撥款同工作績效相聯系的方式來增強對聯邦政府所支持項目的計劃和管理，增強聯邦機構工作績效的可評估性，從而提高政府的工作效率，增強公眾對聯邦政府的信任。

在民間機構和聯邦政府的推動下，美國州和地方政府成為政府績效評估的積極實踐者。除仿照聯邦政府的績效與結果法制定長期規劃、年度計劃和績效報告外，許多州和地方政府在績效評估方面有所創新：佛羅里達州了成立“政府對民眾負責委員會”，于1994年頒布《政府績效和責任法》，制訂出“佛州績效標桿報告”。賓州費城市政府將內部22個機構的政策績效以精確的量化指標顯現出來，形成“政策績效指標體系”。康涅狄格州、北達科他州和俄亥俄州正在進行績效評估的試點工作，以便從試點機構中獲得經驗。

三、法案取得的成果

法案實施了10余年，有力推動了以績效和結果為本的政府再造運動的開展，提高了政府的工作效率和公眾的滿意水平。從1993年1月至2000年9月，美國聯邦政府費用節省了1000多億美元；促使了政府規模的縮小，聯邦政府共裁員426200人，裁減了7．8萬個管理崗位；精簡規章制度，清除了厚達16萬頁的各種規章法則。法案實施的成果主要體現在以下幾點：

1．政府績效評估理念深入人心。在政府再造運動中，將政府績效提到了首要位置。法案頒布將政府績效管理制度化、法律化，確立了績效評估的制度框架即戰略規劃、績效計劃和績效報告制度。通過總統與所有聯邦機構之間的績效協議書，落實了法案的實施。近年來，美國審計總署公布了關于“評估標準”和“最佳工作方法”的各種指南及報告，內容涉及許多重要的管理因素，如信息技術、財務管理、結果導向戰略等。這些指南和報告促使國會把以績效為導向的管理思想逐漸滲透到整個聯邦政府的工作當中。

2．以結果為導向，促進各級政府的交流。在實現法案10多年后，各級政府機構建立了更多以結果為導向的目標和績效信息。法案要求通過績效協議將工作目標層層分解，這使得聯邦政府與州政府、地方政府之間，各聯邦機構之間，甚至各機構內部的關系變得更具有平等的契約色彩，使其權責關系發生了重大變化，打破了機構割據。同時，推動了各部門間的交流與合作，達到資源的最佳利用。

3．提高了公眾滿意度。《戈爾報告》中提出了政府改革的四項主要原則，其中之一就是顧客至上。1995年的一個調查顯示，只有46％的聯邦政府職員認為在他們的組織中具有為滿足顧客期望的服務目標，到2000年這一比例上升到了71％。2000年的調查顯示，80％的政府服務項目獲得了顧客的肯定，大大高于1992年36％的比例。羅納德·凱特爾研究表明，克林頓政府的績效改革在政府形象方面取得了很大成效．遏制住了公眾對政府信任的急劇下降趨勢，提高了公眾對政府的信心和信任度。

四、法案實施中存在的問題

盡管法案已經取得了一定的成功，但同時也暴露出很多問題，如在法案頒布后的幾年中都沒有引起足夠的重視，執行情況很不理想等。一些學者對此進行了深入研究。筆者將其歸納為如下幾點：

1．執行力度不足。因為法案只是一個績效評估的框架體系，各級政府在制訂自身戰略規劃、績效計劃時面臨很多困難；對年度績效報告缺乏監督審查機制。根本原因則在于執行層的領導并不十分認同該法案的實施，只是在表面上予以支持。由于對政府績效評估的研究并不系統，在實踐中，僅僅將績效評估進行制度化，管理人員很難清晰地闡明組織目標、成果和展望。Berman等人(1990)發現地方政府開展績效評估工作時，主要是進行工作量測評等，很少評價政府工作效率和效果。Howard和Jayesh(2004)對佛羅里達州一些郡進行調查，發現公共管理者可能將績效評估作為一般的理念予以支持，對于在他們各自組織中的執行情況持懷疑的態度。這種對績效評價的表面支持掩蓋了許多重要問題的暴露。

2．缺乏相應的獎懲措施。Melkers和Willoughby(1998)對50個州進行了調查，發現其中有47個州使用了績效預算的概念，但是沒有一個州對達到或超過績效標準制訂了相應的獎罰措施；此外，很少將分配決策與戰略相聯系。Grizzle(1999)的研究對Melkers和WiUoughby的結論進行了補充，她發現，在佛羅里達州只有少數政府機構利用績效數據將預算分配和個人績效評估相結合。2003年審計總署的一份報告指出，盡管很多聯邦管理者對完成績效目標負有責任，但只有少數管理者具有與職責相對應的決策權。由于任務沒有分解到個人，或者沒有權責對應的機制，使得獎懲措施也無法具體落實，各級政府缺乏相應的激勵來有效實施這一法案。

3．績效信息運用情況不理想。由于目前使用的信息系統無法提供及時、可靠、有效的信息，法案也沒有對此提出明確嚴格的要求，很多機構領導者很少花精力來改進信息系統。因此，政府機構中普遍對績效信息缺乏認同感。審計總署的調查發現，聯邦管理者在一些關鍵管理活動中使用績效信息的程度不如以前的水平。因此，Ken和Christopher(2004)認為，一些績效評價實施較為成功的組織，盡力去符合法案的要求，但并沒有更好地使用績效信息。這種現象類似于花架子工程，只重表面忽略其實質。

五、研究展望

政府績效評估是從企業引入到政府中來的一種管理方式，與企業相比，政府部門所面臨的外部環境及其內部組織結構和管理過程都具有很大的特殊性。政府的規模決定了實施績效評估所面臨的挑戰。目前，一些國內外學者將企業管理的方法和工具使用到政府績效評估中，如全面質量管理、標桿管理、平衡計分卡等，其中平衡計分卡在實踐中得到了最廣泛的應用，并取得了良好的效果。

Brigitte等人(2002)提出，聯邦政府需要標準的測量方法以保證評估的公正性和一致性，同時這也是一種發展趨勢。他們介紹了平衡計分卡用來評估并改進政府績效的實例，尤其是法案要求每個政府機構必須制訂戰略規劃，平衡計分卡的使用不但可以使戰略更加清晰，也能有效促進戰略的實施．從而改進政府績效。John Martin等人(2000)對平衡計分卡在地方政府中的運用也進行了研究，提出將戰略與績效相結合，不但要重視財務績效，也要重視內部流程和學習創新。Atkinson等人(1997)則從利益相關者角度對績效評估進行了研究，構建了戰略績效評估體系。

布什政府上臺后，確定了政府改革的三個指導原則：以公民為中心，以結果為導向，以市場為基礎。在績效測量方面有了新的舉措，首先表現在他所設立的改善政府績效的管理議程中。該議程包括五個目標：改善人力資本的戰略化管理；擴大電子政府；挑起公私部門之間的競爭，并對那些以最高的效率和最好的價格完成政府工作的組織進行獎勵；改善財務績效；將預算與績效掛鉤。另一個重要措施是開發并使用了執行情況計分卡，這一計分卡是為了確定各機構在實現改善政府績效五大目標方面的進展情況而開發出來的，聯邦政府各部門對五大目標表現出極大的興趣。

盡管我國公共管理學者在上世紀90年代末才開始關注西方政府績效測評的理論研究和應用。但政府績效改進是任重道遠的事，不能一蹴而就。通過反思美國等發達國家的評估經驗和教訓，加強對績效評估的理論和實踐研究，可以為構建富有中國特色的政府績效評估體系奠定基礎。

(責任編輯 顧 錦)