基于過程的政府管制對市場結構演進的影響機理研究

摘要：基于傳統的管制理論和市場結構理論，本文打開了“政府管制”和“市場結構”的黑箱，從動態的角度把管制過程分為行政過程和市場過程。政府管制對被管制市場結構的影響機理體現在，管制中的委托代理關系、組織機構、制度協同、聽證設計、產權界定、管制方式和策略性活動的變化對市場結構演進中的社會關系、分工協作和產業組織的影響。最后總結并針對我國的問題給出一些政策建議。

關鍵詞：政府管制；市場結構；影響機理中圖分類號：F406

文獻標識碼：A

一、問題的提出

在理論界，政府管制與市場結構的關系一直是產業組織研究的熱點。相關內容分為三大類：(1)在有效率的市場結構下政府管制政策的制定和執行。因為壟斷會產生協調機制，更有助于社會福利的提高，所以管制傾向于維護壟斷而不是競爭(Wickelgren，2004)，完全壟斷是中國產業市場結構管制的理性歸宿(孫天法，2006)，政府管制政策的目標應當是維護市場有效率的信息交流，從而節約交易成本(黃淳，何偉，2004)，在自然壟斷產業中集中體現為把原有的壟斷型市場結構改造為競爭型市場結構，形成“有效競爭”的格局(王俊豪，2003)。(2)政府管制政策對特定企業行為的影響及其與市場結構的交互作用，如政府對RD的補貼(chirstopher，2005)和研發預算的投資趨向(Kato，2005)，企業的兼并(Gelos，2004)與聯盟fEerola，2004；任劍新，2004)，產業關聯(Bonaccorsi，2001)和產業融合(周振華，2004)，以及股權結構(馮根福，2002)和產權結構(劉小玄，2003)等于市場結構的交互作用。(3)在放松或者加強管制的背景下特定產業的市場結構的演進．如美國電力行業(Kamerschen，2005)、網上拍賣業(Lin，2005)、信息產業(謝志剛，2005)的市場結構的演進。研究發現管制變遷具有很強的路徑依賴性，政府管制，市場結構和企業行為選擇之間存在的互動關系，管制制度變遷決定市場結構形態(藤穎，2004)，而市場結構演進要求管制不斷從非均衡的結構變遷到一個新的對稱均衡的結構(陳宏平，2002)，見右圖。可見，市場結構的演進與政府管制變遷之間存在對稱均衡的關系。但是，現有研究存在以下不足：(1)局限于特殊產業背景；(2)過多關注市場結構的均衡問題，沒有系統考慮“政府管制”和“市場結構”的內部機理，只是把二者作為兩個黑箱來研究；(3)沒有考慮政府管制變遷中的多種策略性活動對于市場結構演進的影響。這些不足很可能會對管制政策和市場結構的相關研究和實踐活動產生負面影響。在實踐中，對我國自然壟斷產業進行管制時，管制機構必須回答的基本問題是：在一定的需求和技術水平下，一個市場中存在多少數量的買賣雙方。它們之間的壟斷與競爭達到什么程度，才能實現“有效競爭”；而當市場需求和技術水平發生變化時，管制目標、政策和手段如何變遷才能維持市場的“有效競爭”。這要求在理論上從動態的角度回答：“政府管制影響市場結構的機理是什么?”研究二者的作用機理，對于管制機構制定和實施有效的管制政策，提高和維持資源配置效率和協調社會發展的目標，是十分有益的。本文將盡量克服上述不足，從政府管制和市場結構演進的過程出發，試圖打開“政府管制”和“市場結構”兩個黑箱，系統地說明管制變遷對市場結構演進的機理系。

二、政府管制與市場結構演進的過程分析

1．政府管制的過程分析

“管制是由行政機構制定并執行的干預市場配置機制或者間接改變企業和消費者的供需決策的一般規則或特殊行為”，“管制過程是由被管制市場中的消費者和企業，消費者偏好和企業技術、可利用的戰略以及規則組合來界定的一種博弈”(D．F．史普博，1989)。由于信息不對稱，在公民與政府、政府與管制機構、管制機構與被管制主體之間的存在委托代理關系，其中普遍存在著逆向選擇和道德風險問題(sappington，1988；laffont，1994)。可見，管制既涉及政治、經濟和法律等行政程序，又涉及生產、交換和消費等市場配置機制。在多重委托代理鏈條中，制定和實施管制政策的過程是各個利益相關主體在管制的行政程序和市場配置兩方面進行討價還價的過程；前者是指政府建立明確的委托代理關系．構建管制機構，并且在此基礎上，制定管制法律和程序，建立和實施管制聽證制度等政府主導的活動；后者是指管制機構界定被管制主體的產權，直接或者間接利用市場配置機制執行管制政策，參與各方利益主體策略性活動等市場主導的活動(維斯庫斯等，2004)，本文把它們簡稱為“行政過程”和“市場過程”。

從管制過程看：(1)管制具有不完全的強制性契約的特征。一方面，由于信息不對稱，在公民——政府——管制機構——被管制主體之間存在的多重委托代理關系是一種不完全的契約關系。另一方面，從政府管制原因的復雜性看，管制契約具有強制性。由于政府管制可能源自市場失靈，也可能源自政府財政稅收的需求，更可能源于政府實現特定目標的要求(查理德．吉爾伯特，2004)，所以它與一般的法律契約的差別在于，管制的不同主體之間地位不可能完全平等，他們在管制簽約過程中不可能完全自由，這充分體現了管制是國家運用強制權力為利益集團服務的本質屬性。在行政過程中委托代理關系越明確，管制的契約約束力就越強。(2)管制具有治理約束和激勵約束并存的特征。在管制中代理人和委托人同時面臨著激勵機制和治理機制雙層約束。在委托代理關系中，受機會主義和有限理性等制約，不同利益主體必然存在“逆向選擇”和“道德風險”。管制機構可能出現“創租”和“抽租”的行為(F．s．McChesney，1987)，而且可能被利益集團“俘獲”。因此委托人面對的問題往往是如何設計治理機制和激勵機制，使得代理人“說真話”而又“不偷懶”，防止代理人出現“逆向選擇”和“道德風險”等問題。政府對管制機構進行有效的授權和科學的監管，通過一定的管制治理結構(比如獨立管制、政監合一、監管合一等)和激勵結構使管制機構分享到一定的剩余索取權和剩余控制權；管制機構對被管制主體通過產權權能的限制(比如獨立董事制度等)影響其治理結構，同時給其適當的激勵使之參與管制；這就完成了管制被管制主體和管制管制者的雙重任務。在構建管制機構，制定管制法律和執行程序時，建立限制管制者濫用權力的互補機制．提高管制立法和執法的透明度，可以改善管制中的治理結構和激勵結構(B．Levy and P．T．SpiRer，1994；維斯庫斯等，2004)。管制中的激勵機制和治理機制的設計直接決定著管制的績效，管制機構和被管制主體的治理結構和激勵結構越完備，管制失靈或者低效率的風險就越小，管制收益和管制效率就越高。(3)管制具有多級動態博弈的特征。在管制過程中，在委托人之間、代理人之間和委托人與代理人之間同時發生各種各樣的多級的動態博弈的活動。在行政聽證機制下，利益各方以管制為中介不斷地協商和爭論，試圖制定出對自己有利的博弈規則和管制政策；而在市場價格機制下，各方利益主體不斷地討價還價，試圖對管制資源進行競爭和壟斷。在聽證機制和價格機制的有效作用下，如果管制參與者討價還價能力越強，市場主體的各種策略性活動越頻繁，管制博弈的均衡結果就越有效。(4)管制的實現方式具有互補性和替代性的特征。在管制的市場過程中，實施管制的方式有價格管制，進入管制，產品特征的管制、企業投入或技術的管制，以及作業場所健康和安全的管制，環境管制和合同條款的管制等等，它們之間既可能相互補充，又可能相互替代。如果管制實現的方式之間的互補性越強，替代性越弱，管制方式的選擇范圍就越廣，那么多種管制方式的組合使用的效果就越明顯。(5)管制具有與制度環境協同互補的特征。行政制度和法律法規為市場交易能夠提供一定的規范和準則，政府管制只是對它們一種制度性補充，因此管制必須與相應的制度環境(政治和法律制度、體制特征等)實現協同互補。在轉軌體制下，管制制度與制度環境的協同程度越高，管制體系與司法體系的互補程度越高，管制政策越有效(愛德華L．格萊澤，2002)。(6)管制具有補充配置資源的特征。在市場失靈的情況下，管制作為市場機制的補充或者替代，通過直接干預或者間接干預實現配置資源的功能(Levy and SpiUer，1996)。在配置手段上，直接干預更多的使用行政手段，而間接干預則更多的順應市場規律，在配置效率上前者一般小于后者。在市場過程中，間接管制方式被使用得越多，直接管制方式被使用得越少，管制的市場配置效率就越高。

2．市場結構演進的過程分析

市場結構的內涵包括社會關系、分工協作和產業組織三個方面。從市場的社會屬性看，當社會主體為了獲得經濟交換的機會而展開競爭時市場就產生了，它以許多行動者之間的競爭開始，而以少數行動者之間達成交換結束(Swedberg，1994)。市場結構是依賴于權力建構的競爭者之間的一個“社會關系網絡”(L·布朗，1940；H·懷特，1981)，具有強烈的政治、社會、文化等方面的屬性(塞爾頓，1990)，文化系統、政治系統和制度系統在社會大系統中的不同位置會導致不同的市場結構(帕森斯和斯梅爾瑟，1984)。從市場的分工協作屬性看，市場是一種促進交換的社會制度，它以文化制度、社會秩序和政治權力等上層建筑為基礎，通過勞動分工與協作完成交換和競爭；市場競爭過程就是發現和利用分散知識的過程。市場結構是滿足產權、治理結構和交換規則三個的制度條件的，若干個經濟主體的選擇結構的組合，它依賴于交易效率、專業化的遞增報酬的相對規模(Bofland J．and Yang x，K，1992)和社會分工水平(Yang，1928)。市場的制度基礎越健全，交易效率越高，分工和專業化的水平就越高。從市場的產業組織屬性看，市場結構就是市場特征的劃分體系(o．B．塔克，1996)，包括賣方和買方的數量、進入壁壘、規模經濟、集中律和產品差別化(Dined A．H．and Derek I．M．，1991)等屬性；市場結構的演進取決于市場內部的壟斷力量與競爭力量的對抗，當市場競爭力量比壟斷力量強大時，市場進入壁壘就會降低。

基于市場結構的這三個內涵，市場結構的演進過程可以描述如下：由于經濟活動總是嵌入于社會活動中，生產與消費直接依賴于非正式的社會關系網絡；隨著社會系統中的政治權力、經濟制度、文化習慣、法律規范等正式關系的確立，市場交易的水平不斷提高，市場逐漸形成了制度性要求和分工協作關系。隨著企業的生產分工和社會的職業分工不斷細化，市場交易方式都得到了發展，壟斷力量與競爭力量的較量，導致一個產業內的買賣的數量、市場集中率、產品差異度、進入壁壘和競爭程度不同，從而使企業獲得的市場份額、企業利潤率發生變化。如果市場中的社會關系網絡越活躍，分工協作的水平就越高，市場進入壁壘就越低，那么市場結構演進就越迅速，市場競爭就越明顯；反之，市場結構的演進就越緩慢，市場壟斷就愈明顯。

三、政府管制過程對被管制市場的結構演進的影響機理

1．政府管制的行政過程對被管制市場的結構演進的影響

(1)管制中的委托代理關系影響著被管制市場的結構演進。根據管制的不完全契約特征．管制的主體之間具有地位不完全平等性和管制簽約過程不完全自由性。因此，在消費者——政府——管制機構——被管制企業這條多級委托代理鏈條中，不同主體之間在地位和權力上就形成了金字塔式的科層關系。在市場演進過程中，這種管制的等級權力結構體系嵌入于社會活動，推動市場交易和分工協作在不同的層次上發展，各個主體之間交易效率和競爭關系隨之發生分化。不同層次的分工協作水平導致需求多元化，這必然推動技術創新水平和壟斷競爭關系發生變遷。市場集中度、買賣雙方的數量和產品差異化程度也就相應的發生變遷，這就決定了市場結構本身的層次性。在管制的委托代理關系中．契約的不平等性和強制性約束越強，市場中“金字塔”式的科層關系網絡就越穩固，平等的市場的制度基礎越脆弱，自由交易的效率就越低，那么分工和專業化的水平就會受到阻礙，市場結構的演進就越緩慢，市場壟斷就愈明顯。

(2)管制機構的組織特征，尤其是治理結構和激勵結構影響著被管制市場的結構演進。管制機構在委托代理關系中充當的角色不同，相關的治理結構和激勵結構就不同。作為代理人，管制機構的激勵結構和治理結構受到政府左右；作為委托人，管制機構影響被管制主體的激勵結構和治理結構；作為一個仲裁者，管制機構要建立和維持廉價而有效的聽證機制和價格機制。從而對相關主體實施有效的激勵約束和治理約束。此外，作為行政機構之一，管制機構與其他行政機構存在著科層關系或者分工協作的關系，這些并不是管制的激勵機制和治理機制所能夠解決的問題。因此，管制機構還應該具有明確的權力范圍、組織設置、合作關系、實施手段等組織特征。在管制的委托代理關系鏈中，不同的角色定位及其激勵約束和治理約束會導致消費者、政府及其管制機構和被管制的企業的社會關系網絡發生不同的變遷，從而決定市場結構的制度性約束不同。管制機構的角色定位和相應的組織特征越明確．市場制度性前提越充分，分工協作關系就越發達，市場結構演進就越迅速，市場競爭就越明顯。

(3)管制目標設計的協同程度影響著被管制市場的結構演進。根據管制的制度協同特征，在不同的制度環境下管制的目標設計不同。在一個公共利益主導的制度環境下，管制目標是把“弱勢非效率”的市場轉化為“強勢有效率”的市場。實現有效競爭．實現社會福利最大化。但是在一個集團利益主導的制度環境下，管制是政治家控制私人經濟權力，重新分配社會財富的的機制(塞爾頓，1990)，是生產者維護壟斷利益，設置產業進入壁壘的手段(stigler，1971；1989；s．Peltzman，1989)，是消費者維護合法權益，實現消費者剩余最大化的方式。在管制各方的社會關系，權力欲望和利益均衡等因素綜合作用下(SternHold，1999)，管制者既要保護消費者、生產者的利益，又要考慮到政治家的利益，最終管制政策目標是各方利益主體討價還價之后相互妥協的結果(保羅．威爾曼，2002)。因此。管制目標設計的協同程度的變化，首先改變利益集團的權力建構．使社會財富重新分配的機制發生改變，市場的社會關系網絡結構必然發生變遷。這些必然直接影響被管制的產業的所有權結構、市場集中度和進入壁壘，最終體現在每個企業的分工協作與創新投資等行為的變遷。如果管制目標設計與制度環境的協同程度越高，社會關系網絡越活躍，分工和專業化的水平就越高，市場結構演進就越迅速，市場競爭就越明顯。

(4)聽證機制對被管制市場的結構演進的影響。“聽證機制”是在成文法和憲法的控制下，為了收集市場信息，創立法律和標準，執行自由裁決，管制機構作為中介，使各個利益主體進行充分的信息交流和討價還價的有效機制，其目的是既要維持消費者對市場的未來參與，又要保證被管制企業正常的生存，并盡量減少管制機構法規執行的成本。在反復聽證中，管制法規將不斷變遷其形式，以適應參與者之間的沖突及現存法律對資源配置的結果。總之，聽證過程既影響著非正式的社會關系，又依賴于法律規范等正式關系，是壟斷力量與競爭力量在市場之外互相討價還價，游說管制機構的過程。它提供的信息影響著消費者的需求函數、企業的生產函數和管制者的管制函數，也就影響著市場結構的演進。如果管制的聽證機制越健全，各方主體討價還價能力越強，市場進入壁壘就越低，那么市場結構演進就越迅速，市場競爭就越明顯。

2．政府管制的市場過程對被管制市場的結構演進的影響

(1)被管制主體的產權結構對管制市場的結構演進的影響。因為市場交易的前提假設是產權的初始分配權和排他性明確。并且可以有效而合法交易，因此在執行管制政策的市場過程中，管制機構首先必須明確被管制主體的產權結構。在被管制市場上，受產業經濟特征和企業技術進步的作用，管制政策通過影響產權結構對市場結構產生間接影響。如果產權管制改變了既有的政治權力配置、產權歸屬的法律關系和資源配置的分配格局，原有的市場交易關系和分工協作關系就會自動重新調整。隨著市場交易的關系等方面的調整，既得壟斷力量與競爭力量的對比就會發生變化，從而導致一個產業內部的結構發生相應的變化，在企業內部的治理結構和激勵結構相應發生變化。通過明晰界定和改革產權結構，可以降低管制風險，明確責權利的利益關系，擴大市場交易機會，提高管制的政策績效，進而影響市場結構(W．K．Viscuse，2002)。被管制企業的產權結構界定越清晰，產權變革的方向越明確，交易關系和分工協作關系的調整就越迅速，市場進入壁壘就越低，市場結構演進就越迅速，市場競爭就越明顯。

(2)管制的方式對被管制市場的結構演進的影響。管制機構采取的管制方式不同，對市場結構的影響就不同。根據管制的資源配置特征和管制方式的可選擇性，管制方式可以歸納為直接的行政干預或者間接的市場干預兩種方式。直接干預方式包括價格管制、產權管制和契約規則管制等。間接干預主要通過影響消費決策和生產決策來影響市場配置，包括稅收、補貼方式，轉移性支付、進入管制、對企業投入、產品或生產技術的限制、以及作業場所健康和安全的管制等(D．F．Spuiber，1989)。價格管制制約著市場價格的自動調整，制約著買賣雙方之間的談判范圍，最高限價限制市場供給但是可能導致過度需求，最低限價限制市場需求但是可能導致過度供給。對企業進入某一市場或專家進入某一職業進行管制，會限制買賣雙方的市場交易的機會，這就有效的限制了企業可能提供的產品品種，限制社會分工的發展，減少了企業和消費者之間的社會關系的互動。對產品質量、數量、耐久性及安全等方面的管制既限制了消費者選擇產品的范圍，也限制了企業產品創新的范圍，這就決定了產品差異化和需求多元化的程度，減少了進行交易的數量，最終決定了市場中買賣雙方的數量。對企業投入或技術的管制，必將影響產業上下游的交易行為，限制交易的機會和產品種類，使企業一體化的趨勢明顯。對安全和健康等輔助性物品的管制，對勞動會合同中補助性工資支付的種類，保證有效的工作環境所需要的沉沒投資以及勞動者的自愿性行為等作了限制，這就構成了產業的進入壁壘。而對自然環境污染的管制在原先產權不明顯的地方創造出了可以交換的產權，從而增進了交易契約的范圍，增加了市場交換的機會。最后，對合同條款規則的管制通過降低形成合約的成本和提供違約補救條款的辦法，可以增進交易機會，實現有效競爭；對這些契約的強制保護和執行節約了大量討價還價的成本，減少了交易的風險，增加了生產和投資的激勵，增加市場的競爭程度。在管制的實施過程中，不同管制方式往往組合使用：如果各個方式之間的互補性越強，間接管制的方式越多，那么市場結構演進就越迅速，市場競爭就越明顯。

(3)利益集團的策略性行為對被管制市場的結構演進的影響。利益集團的策略性行為就是由政治家集團(政府)、管制機構集團、被管制集團和消費者集團等在市場管制過程中為了創設、取消和變更管制政策，并進一步維持、擴大或縮小管制執行的效果，與集團內部或者其他集團成員的博弈行為。首先，在被管制集團內部，被管制企業之間一方面通過“學習機制”提高自身效率，實施縱向一體化策略(Crossman et a1．，1991；斯蒂格勒，1996)；一方面憑借市場實力和“排他性契約”實施“信號威脅”，提高實際或潛在競爭對手的成本(HartTirole，1990)。被管制企業之間的策略性行為影響著一個產業內部的市場供給的格局。其次，被管制集團與消費者集團之間存在策略性行為。一方面，在市場需求中占據絕對份額的消費者可以通過垂直一體化、垂直約束等途徑進入上游企業，以用戶身份操縱要素市場，取消上游產業的供給競爭，排除競爭對手，達到“大用戶壟斷”市場的目的(參見D．卡爾頓等，1998)。另一方面，在討價還價中，消費者憑借抵制聯盟，擴大搜尋，隱藏偏好等方式來獲得更多選擇的主動權，影響著市場價格、企業的生產和效率。反過來，在兼容性條件下，獲得市場網絡效應的企業，通過捆綁交易、知識專利保護、掠奪性定價等鎖定消費者(Shapiro et aJ，1999)；尤其是企業憑借廣告展示引導消費潮流，挖掘潛在需求，引出了更多的派生需求，這會推動企業的創新和短期的高額利潤。被管制集團與消費者集團之間的策略性行為影響著市場供求結構。最后，被管制集團、消費者集團與政府管制集團之間也存在策略性活動。企業不僅通過價格和產量決策等信息影響管制聽證，也通過利益集團的形式試圖游說管制集團，使其指定對自己有利的政策(施蒂格勒，1971)；當然，集聚度高的產業憑借“卡特爾組織”自我保護壟斷利益，而集聚度不高的產業只有通過政治活動來保護自己(Kevin B．G．et a1．，1990)。相反，政府管制集團通過立法程序的修定“創租”，或者通過立法威脅“抽租”，來對企業實施策略性活動(F．s．McChesney，1987)。而政府管制集團與消費者集團通過最優稅制設置(R．A．Ponser，1971)和公民投票機制等途徑實現策略性的互動活動。這樣就形成了一個在政府管制下的供求互動的市場結構。各個利益集團之間的策略性行為的能力不同。管制博弈的規則的設計和管制主體的策略選擇就不同。如果利益集團的策略性活動能力越強，不同主體的策略性選擇就越多，社會網絡中政治關系、管制制度等的形成就越復雜，交易效率和分工水平受到的限制就越多，市場進人壁壘就越高，那么市場結構的演進就越緩慢，市場壟斷就愈明顯。

四、小結與政策建議

1．小結

政府管制的行政過程和市場過程中的每一個步驟的變化，都可能在不同水平上影響市場結構的演進過程(見圖1)。在這種影響機理分析中，市場結構在下列條件下會緩慢地向壟斷演進：(1)委托代理關系中的契約的不平等性和強制性約束很強，(2)利益集團的策略性活動能力很強；市場結構在下列條件下會迅速地向競爭演進：(1)管制機構的角色定位及其相應的組織特征很明確，(2)管制目標設計與制度環境的協同程度很高，(3)管制的聽證機制很健全，(4)被管制企業的產權界定和變革方向很明確，(5)不同管制實現方式之間的互補性很強，替代性很弱，直接管制的方式少于間接管制的方式。

2．政策建議

(1)建立和完善我國自然壟斷產業的市場基礎，進一步明確市場結構中的社會關系、分工協作和產業組織的互動關系，使得市場結構演進的進入良性的循環狀態。這是我國對自然壟斷產業的市場結構進行管制的基礎。(2)建立和健全我國政府管制的體系，使得我國管制過程本身具有較高的效率。我國管制體系的建設，應該從行政過程和市場過程兩方面著手，結合轉軌背景，具體在委托代理關系、管制機構的設置、立法和執行的程序、管制聽證以及產權改革、管制方式等方面加快發展。(3)為了適應國內外的競爭，我國管制的政策和實施必須既和國際接軌，又要適應我國經濟情況的變化，這就要求我們實行穩健的政府管制變遷，從而使得市場結構在動態的變化中始終朝著“有效競爭”的狀態演進。

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