清末憲政運動及其意義

摘要：清末立憲嘗試是中國憲政法制現(xiàn)代化的歷史起點。預備立憲是清末統(tǒng)治者在內(nèi)外的形勢逼迫下作出的選擇。一方面，預備立憲具有某種權(quán)變之策的意圖，是清末統(tǒng)治集團為了挽救自身統(tǒng)治地位而進行的一場法制改良運動，具有明顯的政治功利性和保守性。另一方面，它表明清末統(tǒng)治者已經(jīng)意識到不能按照原來的君主專制方式維護自己的統(tǒng)治，從而具有一定的法制改革意識。清政府在實行“預備立憲”過程中，相應地對舊有政治體制進行改革，在一定程度上限制了皇帝的權(quán)力，提升了國會地位和權(quán)力，提高了人民的政治地位和社會地位，直接沖擊了兩千多年的專制政體，不自覺地向政治憲政化邁進。因之，我們必須肯定這場法律變革運動在中國憲政法制現(xiàn)代化進程中的進步意義。

關(guān)鍵詞：清末；預備立憲；意義；歷史分析中圖分類號：K252；D033

文獻標識碼：A

清末憲政運動是中國憲政法制現(xiàn)代化的歷史起點。引發(fā)這場立憲運動的因素是多方面的，既有外部因素又有內(nèi)部的原因。毋庸置疑，西方憲政思潮對中國傳統(tǒng)君主專制法律文化的沖擊是中國憲政制度現(xiàn)代化的外部推動力量。正是西方憲政思潮所傳播的古典自然法觀念、分權(quán)學說和法治理念與近代中國民主革命運動的結(jié)合，推動了傳統(tǒng)政治結(jié)構(gòu)的解體與轉(zhuǎn)型。以康有為為首的維新派借鑒西方憲政學說，提出了改良主義憲政理論，其理論主旨是以設議院、定憲法、開國會為核心，以三權(quán)分立為原則，在中國實行君主立憲。雖然這一理論主張和憲政藍圖曾一度轉(zhuǎn)化為政治運動，但是維新運動并沒有頒布憲法性文件。只是在清朝末年，面臨內(nèi)憂外患的清政府逐漸意識到對上層建筑實施某些“變革”的重要性和緊迫性，進行了較大規(guī)模的法制改革和立憲活動，在政治制度改革的道路上又向前邁進了一大步，因此這場歷史性變革在中國憲政法制現(xiàn)代化進程中具有特殊的歷史意味。

一清末立憲的歷史背景

晚清政府之所以進行預備立憲的活動，有著深刻的歷史背景。從國際環(huán)境看，西方法律文化對中國的沖擊日趨猛烈，以自然經(jīng)濟為基礎、以專制政體為支架的傳統(tǒng)法律文化，在民族生死存亡面前，日益陷入深重的危機之中。“接踵而來的鴉片戰(zhàn)爭和不平等條約，通過強行規(guī)定港口城市為外商提供方便，使中國的主權(quán)遭到了嚴重的損害，這種條約口岸開始時為5個，后來增加到10數(shù)倍之多。固定關(guān)稅、治外法權(quán)和最惠國待遇條款以及最終的口岸辦廠制造權(quán)，大大限制了中國人對外貿(mào)易的控制和調(diào)節(jié)能力。中國領(lǐng)導人無法再阻止外國勢力、思想和貨物的涌入。”從此，中國閉關(guān)鎖國狀態(tài)被徹底打破，中國的領(lǐng)土完整與國家主權(quán)遭到了嚴重破壞中國社會內(nèi)部也是危機深重，先后出現(xiàn)了太平天國運動、小刀會起義、捻軍斗爭等重大歷史事件。內(nèi)憂外患交織在一起，到了19世紀末，中國的社會動蕩達到了頂峰，政治權(quán)威也達到了前所未有的衰落。師夷之長技以制夷的洋務運動雖然在一定程度上，促進了中國早期工業(yè)化的進程，但沒有根本地觸及到政治制度的變革，因而沒有達到預期的富國強兵的目的。中國在中日甲午戰(zhàn)爭的失敗，宣告了洋務運動的破產(chǎn)，中國朝野對此感到巨大的震撼，中國人第一次意識到政治制度的缺陷是導致戰(zhàn)敗的原因?！?9世紀中國的失敗，在很大程度上乃是由于中國政治結(jié)構(gòu)的固有脆弱性及后來其所遭到的腐蝕。中國政治體制不僅僅因其本身的性質(zhì)日益與世界上其他國家發(fā)生的變化不協(xié)調(diào)，無法應付與外部政治挑戰(zhàn)俱來的沖擊力所強加給它的問題，更重要的還是，19世紀末20世紀初的可悲記錄表明，舊的政治秩序受到嚴重的內(nèi)傷。”19世紀之前的中國社會精英理政模式，在一定程度上既符合統(tǒng)治者的利益又符合全社會的利益，它有力地抑制了家族和血親組織所表達出來的社會上各個別成員之間相互沖突的利益，并在其中求得某種平衡。但是，清朝統(tǒng)治者所采取的高度控制政務的手段則打破了這種平衡，窒息了官僚階層內(nèi)部可以涌現(xiàn)出來的主動性和積極性，導致政治精英不再努力維持國家體制的恰當平衡，轉(zhuǎn)而營造權(quán)力結(jié)構(gòu)中的私人幫派關(guān)系，相應地各級官員也日益利用手中的權(quán)力為家庭和宗族謀利，于是伴隨著政治的日趨腐敗，官僚機構(gòu)的理性也就日益散失，政治結(jié)構(gòu)成了一堆廢物，中央權(quán)威再也無力充任徹底實現(xiàn)憲政的歷史重荷。八國聯(lián)軍侵華戰(zhàn)爭之后，帝國主義列強進一步加緊了對中國的侵略步伐，各自劃分在華的勢力范圍，妄圖全面瓜分中國。但是，1900年的義和團運動粉碎了西方列強的美夢，迫使各國權(quán)衡利害并逐漸認識到，“與其摧毀當時尚在統(tǒng)治中國的清王朝，不如保留和控制它，脅持它作為自己利益的代理人，這樣更有利于維護自己已攫取到手的侵略特權(quán)，并有利于進一步掠奪更大的利益，于是便采取了扶植清朝繼續(xù)存在下去的政策，使其成為他們‘以華治華’的工具?！睘榱俗屒逭軌蛟趶碗s動蕩的社會環(huán)境中維持下來，當時各個強國也希望清政府進行形式意義上的法制和憲政變革。借此賦予清政府統(tǒng)治的合法性地位。

就國內(nèi)形勢而言，鴉片戰(zhàn)爭以后，西方國家得到了巨大的發(fā)展，中國則加速失去昔日的輝煌。十九世紀末，中國社會的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和階級結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了明顯變化?；蕶?quán)至上的封建專制政治結(jié)構(gòu)與資本主義生產(chǎn)關(guān)系的發(fā)展之間存在著不可調(diào)和的尖銳矛盾。置于這樣的社會背景中，以孫中山為核心的資產(chǎn)階級革命派領(lǐng)導和組織了反清民主革命運動，而代表資產(chǎn)階級右翼和一部分地主官僚的君主立憲派也積極活動，企圖通過立憲爭得一點權(quán)力。清朝統(tǒng)治集團在義和團運動的沉重打擊下和資產(chǎn)階級革命的震撼下也終于覺察到，其統(tǒng)治地位正面臨巨大的權(quán)威危機，如果再不做任何制度革新，必將面臨覆滅的命運。為了保住權(quán)威和權(quán)力，當時清政府所能采用的辦法就是在安撫、防范、和鎮(zhèn)壓的同時，用“政治上導以希望”的策略，穩(wěn)住人民、瓦解革命和拉攏立憲派，給當時各個階層的人士以民主的希望。

此外，鴉片戰(zhàn)爭以后的立憲思潮也為清末的立憲活動作了必要的思想鋪墊。19世紀不僅是中國社會變革最劇烈的時代，而且也是社會思潮最為活躍的時代，在各種思潮中影響最大的是立憲思潮。鴉片戰(zhàn)爭的失敗促使許多仁人志士睜眼看世界，尋求救國良方。在眾多近代思想家的推動下，越來越多的中國人試圖從中西對比中獲得啟迪和找到出路。在希望實現(xiàn)富國強兵的實踐中，一些具有近代意識的地方督撫、洋務派官僚和資產(chǎn)階級改良派發(fā)現(xiàn)歐美和日本實行立憲政治的優(yōu)越之處，從而發(fā)出加快社會變革、建立立憲政體的呼聲，匯成了頗具規(guī)模的立憲思潮。這股思潮促進了民眾的覺醒，激發(fā)了人民的愛國熱情，推動了中國憲政法制的近代化。

對于立憲活動得以展開的一個直接原因是1905年的日俄戰(zhàn)爭。經(jīng)過明治維新變革后的日本小國居然戰(zhàn)勝了俄國那樣一個專制大國，給清政府上下以很大震動。因此，這場以控制中國東北三省和朝鮮半島為目的戰(zhàn)爭，被視為立憲與專制之戰(zhàn)。當時社會上許多人將日俄戰(zhàn)爭的勝負歸結(jié)為立憲政體與專制政體之間的勝負，認為日本因為立憲政體而獲勝，俄國因為專制政體而失敗。有些報刊甚至大聲疾呼：“大哉日俄之戰(zhàn)，豈非天意示其趨向而啟中國憲政之萌芽乎?彼俄衄于日也，乃專制國之敗于立憲國也。”尤其是日俄戰(zhàn)爭后，俄國宣布預備立憲，進一步激起了中國要求立憲的社會輿論，認為頒布憲法召集國會已刻不容緩。在這樣的形勢下，張謇致書直隸總督袁世凱說：“閣下今攬?zhí)煜轮乇?，肩天下之重任?宜與國家有生死休戚之誼，顧亦知國家之危，非夫甲午庚子之所得而比乎。不變政體，雖枝枝節(jié)節(jié)以謀補救亦無益耳”，“日本伊藤、板垣共造憲法，成就巍然，尊主庇氏之績特命好耳。論閣下之才，豈在彼諸人之下耶?即下走自問，志氣亦未必在諸人下也”。張謇的論說令袁世凱深為感動，遂與兩江總督周馥、湖廣總督張之洞聯(lián)名上書清政府自十二年后施行立憲政體。清政府的駐外使臣及一些其他封建官員也相繼奏請變更國體，實行立憲，以維系統(tǒng)治。立憲已成為大勢所趨，數(shù)月間，全國很快形成了要求立憲的社會輿論。在這種形勢下，慈禧太后經(jīng)過權(quán)衡思考不得不同意立憲。

二清末立憲的歷史進程

從1905年7月16日清政府下諭派大臣赴國外考察憲政到1911年11月3日清政府頒布《憲法重大信條十九條》，清末立憲只經(jīng)歷了7年時間。立憲過程充滿了政治斗爭，反映了各種力量的立憲主張，其成果不僅僅在于形成了一些憲法性文件，更重要的是中國人民經(jīng)歷了一次憲政思想的洗禮，在很大程度上傳播了民主意識和憲政理念，為我國近代憲政運動的發(fā)展奠定了人才條件和群眾基礎。

1905年7月16日，清政府仿照日本明治維新時期派遣伊藤博文赴歐洲考察憲政的做法，下諭派載澤、戴鴻慈、端方、李盛鋒、尚其亨為考察大臣，赴日、英、美、德、法、奧、意、俄、比九國進行政治考察。1905年11月清政府為表示對立憲的重視。還仿照日本“明治維新”設立憲政調(diào)查所之做法，設立考察政治館，專職從事憲政準備工作。五大臣到日本后，便上書朝廷，盛贊日本的立憲政治，認為日本所行之憲法，是參考了歐洲憲政的結(jié)晶。至為致密。載澤、端方等五大臣出洋考察日本等國憲政后。在奏請宣布立憲摺中聲稱：“考各國憲法，皆有君位尊嚴無對，君統(tǒng)萬世不易，君權(quán)神圣不可侵犯諸條”。實行立憲有三大好處，即：“皇位永固”，“外患漸輕”，“內(nèi)亂可弭”，主張宣布預備立憲，以20年為實行憲政的預備期。憲法的時髦形式，成了行將就終的晚清皇權(quán)的護身符，似乎有了這塊寶貝，即可安宇內(nèi)，御外海，固邦基。端方認為應仿效日本明治維新之先例，先宣布六條誓文。載澤等也認為為了防止革命，舍立憲而外別無他途。1906年9月1日清廷就正式宣布“預備立憲”，并發(fā)布了一道上諭，宣布：“時至今日，惟有及時詳晰甄核，仿行憲政，大權(quán)統(tǒng)于朝廷，庶政公諸于輿論，以立國家萬年有道之基。但目前規(guī)制未備，民智未開，若操切從事，徒飾空文，何以對國民而昭大信。故廓清積弊，明定責成，必從官制人手，亟應先將官制分別議定，次第更張，并將各項法律詳慎厘訂，而又廣興教育，清理財務，整飭武備，普設巡警，使紳民明悉國政，以預備立憲基礎。著內(nèi)外臣工，切實振興，力求成效，俟數(shù)年后規(guī)模初具，查看情形，參用各國成法，妥議立憲實行期限，再行宣布天下，視進步之遲速，定期限之遠近，著各省將軍，督撫曉諭庶人等發(fā)憤為學，各明忠君愛國之義，合群進化之理，勿以私見害公益，勿以小忿害大謀，尊崇秩序，保守和平，以預備立憲國民之資格，有厚望焉。”1906年11月清廷公布了中央官制。此后，在內(nèi)外壓力之下，清廷逐漸加快了立憲的進程。1907年8月13日，清政府將考察政治館改建為憲政編查館，作為預備立憲的辦事機構(gòu)。同年8月24日奕口等人擬制出《憲政編查館辦事章程》十六條具折上奏。該奏折在上報的當天即獲上諭批準，從而為憲政編查館確立運作制度架構(gòu)。清廷為了掌握更多的立憲決策資料，同年9月9日清廷又派汪大燮、于式枚、達壽分赴英、德、日考察憲政并考察域外憲政的新進展。1908年，汪大燮等人先后回國，奏請立憲。但是三人在立憲進程上的觀點并不一致，達壽主張從速立憲的態(tài)度是明確的，從而有別于汪大燮、于式枚。在奏考察日本憲政情形摺中，達壽極力論證在中國推行立憲之必要性，堅信立憲可以存國本、安皇室、固主權(quán)。于是他向清廷進言：“情既通乎彼己，事每較其短長，確知非實行立憲。無以彌內(nèi)憂，亦無以消外患，非欽定憲法，無以固國本而安皇室，亦無以存國體而固主權(quán)。大權(quán)政治，不可以不仿行，皇室典章，不可不并重?！?/p>

面對緩和國內(nèi)危局的需要，清政府采納了出國考察憲政大臣們的進言，決心推進立憲進程。在慈禧的同意下，清政府建立了帶有較多民主色彩的議會性質(zhì)的資政院。清政府命“憲政編查館、資政院王大臣督同館院諳習法政人員，甄采列邦之良規(guī)，折衷本國之成憲，迅將君主憲法大綱暨議院、選舉各法擇要編輯，并將議院未開以前，逐年應行籌備各事，分期擬議，羅列具奏呈覽。俟朝廷親裁后，當即將開設議院年限欽定宣布，以立臣庶進行之準則，而副吾民望治之殷懷，并使天下臣民咸曉然于朝廷因時制宜變法圖強之至意。”1908年8月27日，憲政編查館和資政院擬定了《欽定憲法大綱》、《議院法要領(lǐng)》、《選舉法要領(lǐng)》及議院未開以前《逐年籌備事宜清單》并奏請清廷欽定。就憲法大綱而言，會奏闡述了編纂憲法及制定憲法大綱之重要性和必要性，主張“中國國體，自必用欽定憲法，此一定不易之理。故欲開設議院，必以編纂憲法為預備之要圖，必憲法之告成先行頒布，然后乃可召集議院。而憲法乃為國家不口之大典，一經(jīng)制定，不得輕易變更，非如他項法律可以隨時增刪修改，故編纂之初，尤非假以時日詳細研求，不足以昭慎重，惟條文之詳備，雖非旦夕所能觀成，而閎綱所在，自應預為籌定，以為將來編纂之準則”：在會奏看來，憲法是國家之根本法，君民都應該共同遵守，不容逾越。在他們看來，東西方各君主立憲之國，雖然國體不同、憲法互異，但憲政之精義不外乎三個方面：一是君主神圣不可侵犯；二是君主總攬統(tǒng)治權(quán)。按照憲法行之；三是臣民按照法律，有應得應盡之權(quán)利義務。其余節(jié)目，皆以此為根本。其必以政府受議院責難者，即由君主神圣不可侵犯之義而生，其必議院協(xié)贊立法監(jiān)察財政者，即由保障臣民權(quán)利義務之義而生，其必特設各級審判官以行司法權(quán)者，即由保障法律之義而生，而立法、行政、司法，則皆綜攬于君上統(tǒng)治之大權(quán)，故一言以蔽之，憲法者，所以鞏固君權(quán)，兼保護臣民者也。臣等謹本斯義，輯成憲法大綱一章，首列大權(quán)事項，以明君為臣綱之義，次列臣民權(quán)利義務事項，以示民為邦本之義。雖君民上下同處于法律范圍之內(nèi)，而大權(quán)仍統(tǒng)于朝廷，雖兼采列邦之良規(guī)，而仍不悖本國之成憲。就議院法要領(lǐng)和選舉法要領(lǐng)而言，會奏不僅詳細列舉了從光緒三十四年到光緒四十二年間預備立憲的各項事宜。而且對此還作了較為系統(tǒng)的理由論證，從一個側(cè)面說明了清政府對當時國情的把握以及政治策略的選擇所具有的歷史合理性。

憲政編查館和資政院的上奏，當天即經(jīng)批準公布。清政府肯定了五大臣所擬憲法暨議院、選舉各綱要，認為其修理詳密、權(quán)限分明，兼采列邦之良規(guī)，符合中國之禮教，體現(xiàn)了大權(quán)統(tǒng)于朝廷、庶政公諸輿論之宗旨，要求將來編纂憲法、選舉法、議會法應以此為準則。在憲法未頒、議院未開之前，悉尊現(xiàn)行制度，靜候朝廷依次籌辦，如期施行；至開議院，應以逐年籌備各事辦理完竣為期。自本年起，務在第九年內(nèi)將各項籌備事宜一律辦齊，屆時即行頒布欽定憲法，并頒布召集議員之詔。

《欽定憲法大綱》結(jié)束了中國無憲法性文件的歷史，但是它并非真正意義上的成文憲法大綱，而只是確立君主立憲原則的憲法性文件。在制憲精神與政治理路上，該憲法大綱大體仿行日本明治帝國憲法，極力主張：“謹按君主立憲政體，君上有統(tǒng)治國家之大權(quán)，凡立法、行政、司法，皆歸總攬，而以議院協(xié)贊立法，以政府輔弼行政，以法院遵律司法。上自朝廷，下至臣庶，均守欽定憲法，以期永遠率循罔有逾越。”在憲法結(jié)構(gòu)上，只有“君上大權(quán)”一章，臣民權(quán)利義務只是屬于附則，這種體例結(jié)構(gòu)充分反映了權(quán)力本位的價值取向。“君上大權(quán)”共有十四條，創(chuàng)設了君主立憲條件下的君主權(quán)力架構(gòu)，并規(guī)定相應的權(quán)力運作體制。第一條、第二條確立了皇權(quán)至上的地位，確認“皇帝統(tǒng)治大清帝國，萬世一系，永世尊戴”的合法性，規(guī)定“君上神圣尊嚴，不可侵犯”。第三條至第十四條則具體列舉了皇帝在立法、行政、司法、軍事、戰(zhàn)爭、宣布戒嚴以及召集與解散議會方面的權(quán)力。即大清皇帝有：欽定頒布法律及發(fā)交議案之權(quán)；召集、開閉、停戰(zhàn)及解散議院之權(quán)；設官制祿及黜陟百司之權(quán)；統(tǒng)率海陸軍及編定軍制之權(quán)；宣戰(zhàn)、講和、訂立條約及派遣使臣與認受使臣之權(quán)；宣布戒嚴之權(quán)、爵賞及恩赦之權(quán)；總攬司法權(quán)，委任審判衙門，發(fā)命令及使發(fā)命令之權(quán)，等等。而議會的權(quán)力則受到了嚴重的制約，議會僅擁有協(xié)贊君主立法的權(quán)力，“凡法律雖經(jīng)議院議決，而未奉詔命批準頒布者，不能見諸施行”；在用人之權(quán)上，“操之君上，而大臣輔弼之，非議院所得干預”：“凡一切軍事，皆非議院所得干預”；“皇室經(jīng)費由君上決定，議院不得置議”；“皇室大典由君上督率皇族及特派大臣議定，議院不得干預”。《議院法要領(lǐng)》所設定的議會更無實質(zhì)性的權(quán)力。其第一條規(guī)定：“議院只有建議之權(quán)，并無行政之責，所有決議事件，應恭候欽定后，政府方得奉行”；第三條規(guī)定：“君上大權(quán)所定，及法律上必需之一切歲出，非與政府協(xié)議，議院不得廢除刪削”；第五條規(guī)定：“行政大臣，如有違法情事，議院只可指實彈劾。其用舍之權(quán)，仍操之君上。不得干預朝廷黜陟之權(quán)”；第八條規(guī)定：“議員言論，不得對朝廷有不敬之語，乃誣蔑毀辱他人情事，違者分別懲罰”，等等?？梢?，議院只是一個擁有建議權(quán)的議政機關(guān)，而不是具有立法權(quán)的立法機關(guān)，所有議決事件對政府無任何約束力，也沒有監(jiān)督其執(zhí)行職權(quán)，議院成了一個純粹從屬于并依附于君主的機關(guān)?！哆x舉法要領(lǐng)》計六條，主要精神是實行限制選舉。《欽定憲法大綱》所附“臣民權(quán)利義務”共九條，其權(quán)利規(guī)定方面主要有：臣民有合于法律命令之資格者，得為文武官吏及議員；在法律范圍內(nèi)，有言論、著作、出版、集會、結(jié)社自由；非照法律規(guī)定，不得加以逮捕、監(jiān)禁、處罰；可請法官審判呈訴之案件；財產(chǎn)及住宅無故不加侵擾；而在義務方面，則規(guī)定臣民有納稅、當兵、遵守國家法律等義務。

但是，清廷的上述所有這些舉動，并不能有效地應對國內(nèi)形勢變化與憲政思潮發(fā)展的要求?！稓J定憲法大綱》頒布后兩個月，光緒帝和西太后駕崩之后，溥儀嗣位，醇親王載灃監(jiān)國攝政。為了緩和國內(nèi)危局，1909年3月6日(宣統(tǒng)元年二月十五日)，清廷發(fā)布了《重申實行預備立憲諭》，表達了決意推行立憲的意愿。此后，憲政編查館按照預定的籌備立憲方案，對各衙門籌備事宜的進展情況詳加核查，并將先前頒行的各衙門籌備立憲事宜清單中的未盡事宜納入九年籌備的清單范圍，加大責成督辦的力度，防止相關(guān)衙門辦事拖延、逍遙事外。然而，清廷重申預備立憲之宣示以及相關(guān)的具體舉措，并不能滿足國內(nèi)要求加快立憲進程的強烈愿望。立憲派認為九年預憲期太長，對清廷拖延的做法表示不滿，他們先后組織了三次大請愿，要求召開國會，組織責任內(nèi)閣。從宣統(tǒng)元年十二月到宣統(tǒng)二年九月(1910年2月1910年10月)，“國會請愿同志會”先后發(fā)起和組織三次大規(guī)模的請愿活動，要求盡快召開國會，建立責任內(nèi)閣。前兩次請愿均遭諭旨拒絕，直到宣統(tǒng)二年九月的第三次請愿，在各方面的壓力之下，清政府將預定籌備立憲期限縮短了三年，于宣統(tǒng)二年十月初三日(1910年11月4日)下詔：“今者，人民代表吁懇既出于至誠，內(nèi)外臣工強半皆主張急進，民氣奮發(fā)，眾論僉同，自必于人民應擔之義務，確有把握，應即俯順臣民之請，用協(xié)好惡之公。惟是召集議院以前，應行籌備各大端，事體重要，頭緒紛繁，計非一二年所成蕆事，著縮改于宣統(tǒng)五年，實行開設議院。先將官制厘訂，提前頒布試辦，預即組織內(nèi)閣。迅速遵照欽定憲法大綱，編訂憲法條款，并將議院法、上下議院議員選舉法，及有關(guān)于憲法范圍以內(nèi)必須提前趕辦事項，均著同時并舉，于召集議院之前，一律完備，奏請欽定頒行，不得少有延誤。”革命派則更為激進，他們不僅對“預備立憲”持反對態(tài)度，而且對“君主憲制”更是不滿。1910年10月10日(宣統(tǒng)三年八月十九日)，以孫中山為代表的資產(chǎn)階級革命黨人領(lǐng)導的武昌起義爆發(fā)，各省紛紛響應，各省咨議局的立憲黨人積極加入革命運動。面對立憲派和革命派的兩種壓力，清廷只好接受了資政院提出的取消皇族內(nèi)閣、召開國會的建議。就在此時，駐扎在灤州的新軍第二十鎮(zhèn)統(tǒng)制張紹曾、協(xié)統(tǒng)藍天蔚、第六鎮(zhèn)統(tǒng)制吳祿貞等聯(lián)名致電清廷，提出了“政綱十二條”。其內(nèi)容為：一、大清皇帝萬世一系。二、立開國會，于本年之內(nèi)召集。三、改定憲法由國會起草議決，以君主名義宣布，但君主不得決之。四、憲法改正提案權(quán)專屬于國會。五、海陸軍直接由大皇帝統(tǒng)率，但對內(nèi)使用，應由國會議決特別條件遵守，此外不得調(diào)遣軍隊。六、格殺勿論、就地正法等律，不得以命令行使。又對于一般人民，不得違法隨意逮捕、監(jiān)禁。七、關(guān)于國事犯之黨人，一體特赦摺用。八、組成責任內(nèi)閣，內(nèi)閣總理大臣，由國會公舉，由皇帝敕任。國務大臣，由內(nèi)閣總理大臣推任。但皇族永遠不得充任內(nèi)閣總理及國務大臣。九、關(guān)于增加人民負擔及媾和等國際條約。由國會議決，以君主名義締結(jié)。十、凡本年度預算，未經(jīng)國會議決者，不得照前年度預算開支。十一、選任上議院議員時，概由國民對于有法定特別資格者公選之。十二、關(guān)于現(xiàn)時規(guī)定憲法、國會選舉法及解決國家一切重要問題，軍人有參議之權(quán)。處于嚴重軍事威脅之下的清廷，震驚之下，對“政綱十二條”全部接受，于10月30日連發(fā)三道“上諭”，表示要誓與軍民維新更始，實行憲政。清廷為了表示決心，開始釋放自戊戌變法以來的一切政治犯，準開“黨禁”，承認革命黨為正式政黨，命令資政院迅速起草憲法，在憲法頒布之前，先擬定重大信條十九條，宣誓太廟，于11月3日正式公布。并任命袁世凱為內(nèi)閣總理大臣，組織責任內(nèi)閣。

《重大信條十九條》是非常時期的產(chǎn)物。就形式意義而言，《重大信條十九條》較《欽定憲法大綱》有了較大的進步。第一，《欽定憲法大綱》基本上是照抄日本《明治憲法》的條文，而《重大信條十九條》則移植了英國的君主立憲制。資政院在呈請先行頒示憲法重大信條的奏摺中明白地說道：“伏查東西各國君主立憲，皆以英國為母。此次起草，自應采用英國君主立憲主義，而以成文法規(guī)定之。”第二，《欽定憲法大綱》對君主權(quán)力開始有所限制，但力度不如《重大信條十九條》，而《重大信條十九條》則采取英國憲法的“虛君共和”制，實行責任內(nèi)閣制，對君主的權(quán)力作了很大的限制，實際上是議會君主制的憲法?！吨卮笮艞l十九條》在確證“大清帝國之皇統(tǒng)萬世不易”、“皇帝神圣不可侵犯”的國體前提下，強調(diào)“皇帝之權(quán)，以憲法規(guī)定者為限”，而“憲法由資政院起草議決，皇帝頒行之。”《欽定憲法大綱》規(guī)定皇帝統(tǒng)率陸海軍，一切軍事皆非議院所得干預，而《重大信條十九條》雖然仍然規(guī)定皇帝統(tǒng)率陸海軍，但對內(nèi)動用軍隊須按國會議決之特別條件。在官員的任命上，《欽定憲法大綱》賦予皇帝“設官制祿及黜陟百司”的用人大權(quán)，而《重大信條十九條》則規(guī)定“總理大臣由國會公選，皇帝任命之；其他國務大臣由總理大臣推舉，皇帝任命之。”并且限制皇族擔任總理大臣、其他國務大臣并各省行政長官。第三，確立了議會政治的法律架構(gòu)?！吨卮笮艞l十九條》規(guī)定未來的議會有“憲法改正提案之權(quán)”、議決國際條約之權(quán)、批準財政預算之權(quán)、公舉內(nèi)閣總理大臣之權(quán)、彈劾總理大臣之權(quán)。如此，《重大信條十九條》設計的國會已經(jīng)具備議會內(nèi)閣制中議會所享有的權(quán)力，而《欽定憲法大綱》所設置的議會沒有什么實質(zhì)性的權(quán)力。第四，《欽定憲法大綱》只是擬定憲法的綱要，本身并沒有法律效力，而《重大信條十九條》則是先行頒布的憲法重要條款。具有法律效力，所以被認為是“一種臨時憲法”，“實為我國歷史上之第一憲法”。

《重大信條十九條》出臺的背景是辛亥革命的風暴蔓延于大半個中國，清廷已幾于瓦解，急切挽救之方，仍不外視憲法良否以為關(guān)鍵。因此，將《重大信條十九條》盡快宣誓太廟，布告臣民，“實以事機緊迫，稍縱即逝。倘朝廷不即宣布，恐德意猶不能下究，而禍變尚未可勝言?！币虼藢ⅰ吨卮笮艞l十九條》早日宣誓太廟，頒布天下，藉以安撫人心，穩(wěn)定變局。然而，《重大信條十九條》的制定與頒布并沒有挽救清王朝的社會政治危機，由于革命黨在全國掀起的暴動已經(jīng)開始在全國蔓延，這樣清政府企圖通過“預備立憲”實現(xiàn)和平過渡的夢想已經(jīng)無法實現(xiàn)，持續(xù)七年時間的晚清憲政運動就此結(jié)束。

三清末立憲之評析

誠如費正清所分析的：“清廷企圖實施有名的1898年百日維新時提出的許多改良辦法，但是已經(jīng)太遲了。歷史已經(jīng)把他們?nèi)釉诤竺?。他們的勉強的改革舉動所得的惟一后果只是為革命準備了道路?！鼻逋⑿碱A備立憲，具有其歷史必然性，國內(nèi)外的形勢迫使清廷不得不宣布立憲，不得不考慮走立憲的道路，具有某種權(quán)變之策的意圖。而且，預備立憲選擇官制改革為起點，并未涉及基本政體。因之，清末法制改革是清末統(tǒng)治集團為了挽救自身統(tǒng)治地位而進行的一場法制改良運動，具有明顯的政治功利性和保守性。同時，我們也應看到預備立憲是清末統(tǒng)治者在自由意志下作出的自主選擇，它表明清末統(tǒng)治者已經(jīng)意識到不能按照原來的君主專制方式維護自己的統(tǒng)治，從而具有一定的法制改革意識。我們必須肯定這場法律變革運動在中國憲政法制現(xiàn)代化進程中的進步意義，它涉及的內(nèi)容極其龐雜，觸動了社會的方方面面。在造成極大混亂的同時，直接加速了清朝的滅亡并為催生新的政治制度作好了準備，在

客觀上開創(chuàng)了中國政治的近代化進程，也給國人進行了一場深刻的民主政治啟蒙教育。

第一，從權(quán)力和法律的關(guān)系看，清末立憲嘗試用憲法限制君權(quán)。清末的立憲活動初步實現(xiàn)了從無憲法到有憲法、君權(quán)無限到有限的歷史性轉(zhuǎn)變。無論是《欽定憲法大綱》還是《重大信條十九條》確實以一些方式規(guī)定了對君主權(quán)力的制約。由于種種原因，清末的“預備立憲”雖然在總體上沒有成功，但它是中國二千年來第一次以和平方式解決社會動蕩的嘗試，也是封建專制政治向立憲政治的一種過渡。與傳統(tǒng)的一個專制統(tǒng)治替代另一個專制統(tǒng)治的改革不同，清末的“預備立憲”準備是一次政治制度的根本性變革。旨在中國確立“君主立憲”政治架構(gòu)和權(quán)力運作方式。在“君主立憲”的框架內(nèi)。皇帝的權(quán)力首先受到國家“憲法”的限制。雖然清末的“預備立憲”中，憲法是由君主欽定，因而可以說是“君主憲法”，皇帝仍然具有極大的權(quán)力，但是皇帝權(quán)力已經(jīng)開始由不受任何限制到受《欽定憲法大綱》的限制，因而皇權(quán)已經(jīng)不再是至高無上程度上的了。清政府頒布《欽定憲法大綱》中有關(guān)“君上大權(quán)”就有14條，規(guī)定君主的權(quán)限本身就是對權(quán)力的一種限制。在《欽定憲法大綱》公布之前，我國封建社會中從來沒有法律會限制皇帝的權(quán)力，所以《欽定憲法大綱》的公布，意味著我國對民主政體探索和實踐的開始，這是對在中國延續(xù)了兩千多年的“君權(quán)神授”的君主專制政體的否定。其后的《重大信條十九條》在保證“大清帝國皇統(tǒng)萬世不易”、“皇帝神圣不可侵犯”的前提下進一步確認了皇權(quán)有限這一基本的政治準則，強調(diào)“皇帝之權(quán)以憲法規(guī)定者為限?！北娝苤?，憲政的目的是要實現(xiàn)對權(quán)力的制約，并通過權(quán)力制約來保障公民的基本權(quán)利。盡管《重大信條十九條》的制頒是清政府在內(nèi)憂外患的極度危局下迫不得已作出的一種政治選擇，但它所確認的皇權(quán)有限原則，無疑是對傳統(tǒng)中國君權(quán)的一種否定，在中國憲政法制現(xiàn)代化的進程中具有一定的積極意義。再者，《重大信條十九條》有關(guān)以國會權(quán)力制約皇帝權(quán)力的制度安排，在一定程度上將戊戌變法思想家們所構(gòu)想的國家模型法律化，從形式上完成了君主立憲模式的建構(gòu)。民主共和制的實現(xiàn)是一個漫長的探索奮斗的過程，在當時資產(chǎn)階級革命還無力徹底推翻封建君主專制之前，清末立憲活動確有不容否定的歷史進步性。

第二，在權(quán)力間的相互關(guān)系方面，清末預備立憲引發(fā)了政體構(gòu)架由集權(quán)到有限分權(quán)的歷史轉(zhuǎn)變，并在一定程度上沖破了傳統(tǒng)的行政與司法不分的制度樊籬，開始確立了司法獨立機制。就議會和君主的權(quán)限而言，《欽定憲法大綱》明確規(guī)定由議院制訂法律，皇帝不得任意更改、廢止法律，縮小了皇帝和國會之間的權(quán)力差距，具有顯明的進步意義?！吨卮笮艞l十九條》還引進了近代西方的議會主權(quán)理論，采納了英國議會君主制的政體，改變了國會權(quán)力和皇帝權(quán)力的對比關(guān)系。《重大信條十九條》的有關(guān)：“憲法由資政院起草議決，皇帝頒行之”，“憲法改正提案之權(quán)屬于國會”，“皇帝直接統(tǒng)率海陸軍，但對內(nèi)使用時，須依國會議決之特別條件”的規(guī)定，進一步提升了議會在國家政治生活中的地位和權(quán)力。

就行政權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系而言，清末立憲和官制改革開始架構(gòu)司法與行政相分離的制度運作機制。在古代中國，政治生活奉行集權(quán)主義和專制主義原則，皇帝集立法、行政、司法諸權(quán)力于一身，具有至上的權(quán)威。在這種皇權(quán)至上的政治架構(gòu)中，行政與司法不分就成為古代中國司法制度的一個基本特點。而在近代西方，權(quán)力制約是政治生活的一項基本準則，通過權(quán)力的分立實現(xiàn)權(quán)力制約則是一個基本憲政原則，司法機制也相應地成為憲政的一個重要實現(xiàn)機制。司法權(quán)對立法權(quán)和行政權(quán)的制約觀念及其制度構(gòu)造最早可以追溯到古希臘和古羅馬的憲政實踐，而比較完備意義上的司法獨立機制早在中世紀晚期城市的憲政探索中就開始逐步形成。與憲政運動相適應，西方社會孕育了豐富的分權(quán)制衡思想，進而成為推動世界各地司法獨立的觀念性動力。當洛克、孟德斯鳩等古典自然法學家的分權(quán)學說傳人中國以后，在近代中國思想界及政治生活中掀起波瀾，推動了近代中國司法制度的變革與轉(zhuǎn)型。在清末預備立憲進程中，統(tǒng)治集團十分重視司法機構(gòu)的設置與司法權(quán)力的運作問題。出使各國考察政治與憲政的諸大臣們，在考察期間很留意西洋諸國及日本政體中關(guān)于司法制度的體制構(gòu)架。載澤等人在考察英國等國情形的奏折中分述道：“大抵英國政治，立法操之議會，行政責之大臣。憲典掌之司法。君主裁成于上，以總核之。”在近代法國，“其設官分職，則三權(quán)互相維系，無輕重偏倚之嫌?！惫饩w三十二年九月十六日，慶親王奕口等在《奏厘定中央各衙門官制繕單進呈摺》中，指出了行政與司法相混合的諸方面弊端，明確主張：“立法、行政、司法三者，除立法當屬議院，今日尚難實行，擬暫設資政院以為預備外。行政之事則專屬之內(nèi)閣各部大臣。內(nèi)閣有總理大臣，各部尚書，亦均為內(nèi)閣政務大臣。故分之為各部。合之皆為政府，而情無隔閡，人則參閣議，出則各治部務，而事可貫通。如是則中央集權(quán)之勢成，而政策統(tǒng)一之效著。司法之權(quán)則專屬之法部，以大理院任審判，而法部監(jiān)督之，均與行政官相對峙，而不為所節(jié)制。此三權(quán)分立之梗概也。此外有資政院以持公論，有都察院以任糾彈。有審計院以查濫費，亦皆獨立不為內(nèi)閣所節(jié)制，而轉(zhuǎn)足監(jiān)督閣臣。此分權(quán)定限之大要也”。滿清王朝的統(tǒng)治者最終順應了司法獨立的憲政潮流，于光緒三十二年九月二十日下諭：“內(nèi)閣軍機處一切規(guī)制，著照舊行?！滩恐臑榉ú?，專任司法。大理寺著改為大理院，專掌審判?！痹谶@一政權(quán)架構(gòu)下，雖然法部專任司法，大理院專掌審判，但仍然受制于內(nèi)閣軍機處。可見，行政與司法的分離是不徹底的。然而，在司法與行政分立的方向上畢竟向前邁出了一大步，而且籌設專掌審判的大理院、厘定大理院的審判權(quán)限也列入了議事日程。光緒三十二年十月四日，受命擔任大理院正卿的沈家本指出，設立大理院，誠為改良裁判，收回治外法權(quán)之要領(lǐng)，呈請調(diào)用人才，建立法庭，并要求撥款二萬兩以資開辦。光緒三十二年十月二十七日，沈家本又呈奏《審判權(quán)限厘定辦法折》及《大理院審判編制法》，明確在全國建立由鄉(xiāng)讞局、地方審判廳、高等審判廳和大理院所組成的審判組織體系，確立了四級審判機構(gòu)的審判權(quán)限，從而形成了四級三審的司法體制。光緒三十三年四月十一日，沈家本在關(guān)于調(diào)查日本裁判監(jiān)獄情形的奏疏中述言：“伏查司法獨立與立憲關(guān)系至為密切。日本開港之初，各國領(lǐng)事俱有裁判之權(quán)。逮維新以來，政府日孜孜于裁判統(tǒng)一，不數(shù)十年，卒使僑民服從其法律之下。論者謂，國力之驟張基于立憲，其實司法獨立隱收其效。方今厘定官制，欽奉懿旨，以法部專任司法，大理院專掌審判。此為司法獨立之朕詔，亦即制定憲法之權(quán)輿。”由此出發(fā)，他認為只有實行司法獨立，才能克服行政官兼任司法的種種弊害。其后，在沈家本的主持下，修訂法律館于光緒三十三年八月二日擬訂出《法院編制法》草案提交憲政編查館審核，至宣統(tǒng)元年十二月二十八日核定完畢，奏準頒行。該法共16章，計64條，分別規(guī)定了審判衙門通則、審判衙門等級及其案件管轄范圍、審判衙門內(nèi)檢察廳之配置、司法行政職務及監(jiān)督權(quán)等事項，從而初步建立起近代中國的法院制度，為司法獨立提供了制度支撐。顯然，正是清末立憲活動推行的司法與行政之分立，導致傳統(tǒng)中國行政與司法合一制度的解體，開始確立司法獨立的運作機制。于是，以司法獨立為表征的政治權(quán)力分立的格局開始出現(xiàn)在近代中國憲政文化體系之中。盡管清末立憲運動所推行的司法獨立仍然是不徹底的，依舊需要以皇權(quán)為終極根據(jù)，但是它標志著近代憲政之司法機制的誕生，充分體現(xiàn)了清末立憲活動的歷史進步性。

第三，從權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系看，清末預備立憲引發(fā)了由不承認民權(quán)到有限度確認民權(quán)的制度轉(zhuǎn)型。為了在內(nèi)外危機中維持統(tǒng)治，爭取民眾的支持，清政府不僅在法律上限制了皇帝的權(quán)力，而且開始在一定程度上承認了民權(quán)，并一直把民權(quán)問題當作籌備立憲活動的一項重要議程。光緒三十二年四月十六日，江蘇學政唐景崇在奏折中提出了預備立憲四大要：一要確定立憲宗旨；二要斷定立憲主權(quán)；三要普及國民教育，為立憲準備主體資格；四要確立地方自治政策，以培育立憲基礎。在他看來，這四大要相互依存、相互促進，是立憲之本原。在論及國民教育問題時，他闡釋了民權(quán)對憲政的重要性。他指出：“查各國憲法條例，皆主治者代謀被治者之安全，如民有害己之事訴于國家以求保護，謂之赴訴權(quán)，有利己之事訴于國家以求援助，謂之鳴愿權(quán)。日本宣布憲法有不侵人民住宅之權(quán)利，不侵人民信堂之權(quán)利，不害人民財產(chǎn)之權(quán)利，人民有不受非法逮捕之權(quán)利，有印行、言論、著作、集會之權(quán)利，逐條分晰，悉載人憲法文中。即荷蘭一小國，憲法第三條云：凡居王國之民，不問其國內(nèi)、國外財產(chǎn)，皆受保護。比利時建國尚新，憲法極臻完密，第七條明人身之自主，第十條明住居之不可侵。誠哉憲法之于人民如此愛重，如此其保全，可謂無微不至矣?！w國民有應享之權(quán)利，必有應守之職分，否則其人但有權(quán)利，而職分并不肯懔遵，則蕩檢踰閑，借此以自便私圖，弊有不可勝言者?！笨疾鞈椪蟪歼_壽在考察日本憲政情形的奏折中論述了君主權(quán)力和人民權(quán)利之間的關(guān)系以及人民的權(quán)利和義務之間的關(guān)系。在他看來：“夫立憲之國家，其人民皆有納稅、當兵之義務，以此二義務，易一參政之權(quán)利，君主得彼之二義務，則權(quán)利可以發(fā)展，國民得此一權(quán)利，則國家思想可以養(yǎng)成。斯時也，君主又為之定憲法為臣民權(quán)利之保障，而臣民又得于國會協(xié)贊君主之立法，及監(jiān)督國家之財政，上下共謀。”他分析了美國、法國、日本憲法對人民權(quán)利自由的規(guī)定體例及其法律化機制，從而指出了預備立憲關(guān)注民權(quán)問題的目的所在，也初步提出了欽定憲法應載明臣民權(quán)利自由的范圍與限度。《欽定憲法大綱》后附有九個條款，規(guī)定臣民有言論、著作、出版、集會、結(jié)社、財產(chǎn)、居住、人身自由：有訴訟、依法擔任官吏及議員的權(quán)利，非依法律規(guī)定，不得加以逮捕、監(jiān)禁及處罰，等等權(quán)利。很顯然，《欽定憲法大綱》對臣民權(quán)利的規(guī)定是有限度的，并且缺乏切實的法律保障和物質(zhì)保障。盡管如此，《欽定憲法大綱》仍然在中國歷史上第一次以憲法的形式承認了民權(quán)，因而具有歷史進步意義。后來的《十九條信條》，則從增強對皇帝權(quán)力的限制這一層面對民眾作了較多的讓步，這也就意味著民權(quán)的拓展。再者，《重大信條十九條》是先行頒布的憲法性文件，具有法律效力，因而對民權(quán)保護具有現(xiàn)實意義。

第四，就憲政意識而言，清末預備立憲運動在相當大的程度上傳播了民主意識和憲政理念，培養(yǎng)了一大批具有初步民主自治能力和憲政觀念的知識分子，為我國近代憲政運動的發(fā)展奠定了人才條件和群眾基礎。清末預備立憲與法制改革運動中，清廷曾派出大量的留學生到國外學習先進的法律文化知識，這一舉措客觀上起到了引進外域憲政觀念、促進中國政治制度改革的重要歷史作用。這些既擁有深厚的中國傳統(tǒng)文化意識又熟悉西方憲政理念和法治精神的社會精英，在清末法制改革和預備立憲過程中保證了近代中國法律體系及其制度在不斷更替的同時保持相對穩(wěn)定。在清政府作出派遣五大臣出洋考察憲政的決定后，一直主張中國應該立憲、立憲可以救中國的海內(nèi)外立憲派感到了在中國實施憲政的希望，紛紛組織帶有政黨性質(zhì)的團體，自發(fā)地進行憲政理念和知識的宣傳，為預備立憲奠定思想理論方面的基礎。在這些團體中，當時海外規(guī)模較大的有帝國憲政會和政聞社，國內(nèi)有著名的預備立憲公會和憲政講習會等。他們通過出版憲政報紙、刊物、書籍、宣傳冊、舉辦法政講習所、從事社會調(diào)查、向政府提出建議、草擬憲法性文件、印刷各國憲法等形式，大力宣傳憲政知識和憲政理念，培養(yǎng)立法、司法和行政的專門人才，力圖在社會中形成崇尚民主自由的社會風氣。在清政府成立咨議局、資政院和推行地方自治后，整個知識階層滿懷激情地投入到議員的選舉中，積極參政議政，紛紛提出議案，希望爭取一定的政治地位，以推動國家政治活動的民主化、憲政化。同時各階層群眾也把咨議局看成反映意見進而采納他們意見的民意機關(guān)，咨議局的議政功能也就得到了較為充分的實現(xiàn)。1910年，立憲派發(fā)動了旨在推動清政府速開國會的三次請愿運動，有力地沖擊了封建君主專制制度，沉重打擊了清朝專制政權(quán)的權(quán)威和封建保守勢力，促成了《重大信條十九條》的出臺。國會請愿運動把憲政知識廣泛地傳播到知識群體中去，推動了一大批熟悉憲政機制和法治精神的社會精英的成長，同時也將憲政理念灌輸?shù)狡胀癖姷囊庾R中，給了民眾必要的民主教育，從而為近代中國憲政法制現(xiàn)代化打下一定的觀念基礎。

總之，清政府在實行“預備立憲”過程中，相應地對舊有政治體制進行改革，在一定程度上限制了皇帝的權(quán)力，逐漸提升了國會地位和權(quán)力，改造了君主專制制度，提高了人民的政治地位和社會地位，直接沖擊了兩千多年的專制政體，不自覺地向政治憲政化邁進。