公共政策的完善機制：大眾傳媒

摘要：大眾傳媒作為政策體制外的一種社會力量，其對政府政策行為的合理性、公共性、有效性的影響主要體現在：大眾傳媒所提供的真實與有廣度、深度的信息為政府決策的科學性提供條件，媒介對民眾接近的便捷性和大眾使用媒介的有效性使得民眾參與政策行為過程成為現實。政策的民主性與公共性一定程度得以實現；大眾傳媒將有新聞價值的個人“問題”引向公眾議程，以聚合公眾意見影響政府決策議程，使分散的、潛在的社會意愿和要求轉化為明確、集中的政策要求；政策方案優化的目標是政策的公共性、可行性，大眾傳媒通過提供公開與充分辯論的公共平臺促成這一目標；政策執行是政策系統過程的核心環節，以輿論監督為主要形式的新聞價值追求使得大眾媒介對政策的執行情況與政策績效能夠進行客觀地報道，為政策的修補或終止提供客觀依據。

關鍵詞：大眾傳媒；政策議程；公共性；政策執行；公共平臺；媒體監督中圖分類號：G21

文獻標識碼：A

影響政府政策行為的要素很多，其中大眾傳媒是對政策行為可以產生顯著影響的不可忽視的因素，這主要是源于數量眾多的大眾傳媒對于政策對象的可接近性與接近的便捷性，以及出于市場慣性推動媒體所獲得的不完全的公共性與獨立性。這種影響貫穿于政策行為的整個環節：從傳媒設置“問題”性議程與引發輿論，促使政府關注此問題開始，到傳媒為社會民眾盡可能提供利益表達機會以完善政策方案的制定，再到媒體對政策實際執行情況的監督、政策績效的客觀評估與報道結束。政府是通過政策手段對社會利益和公共資源作權威性、傾向性分配的，這種分配需要依賴一些外在的制約手段以保證其相對公平。大眾媒體在提醒、敦促或監督政府政策行為應該吸納那些遠離權力中心的群體之利益訴求方面以及有效監督這些政策的實際執行方面已經發揮著不可替代的作用。

具體地說，大眾傳媒對改善政府政策行為的積極作用突出表現在如下方面：

一、大眾媒介為高質量的政府政策活動提供必備的條件即較高程度的民主與科學元素

傳統型的政府決策一般會面臨三個困境：信息不完全，未來的不確定性以及現時的模糊性。大眾傳媒對政府決策的深度介入可以一定程度地減少這些不確定性。美國政策學者赫伯特·西蒙把決策過程具體分為四個階段，第一階段就是“探查環境，尋求決策條件的情報活動階段”大眾傳媒的調查報道活動無論從廣度還是深度方面都可以作為一種有效的情報收集手段。大眾傳播活動的情報功能其實在中國近代社會就已被開明人士所利用，林則徐作為欽差大臣，到虎門所做的第一件事就是搜集外國人在廣州、香港、澳門等地所辦的報紙，組織人員翻譯，將西方列強的有關情報匯集在一起，以制定對策。魏源延續了林則徐將報刊視為情報的觀念，并在此基礎上有所發展。

政策的科學性與信息的全面性、真實性成正比。經驗型決策已難以應對現代社會的復雜性，現代決策與經驗決策的不同之處除了前者擁有專家的專業知識與技術、一套固定的程式支撐外。全面而充分的信息提供也是非常顯著的差異因素。政策方案制定實際上是信息的輸入——處理——輸出的過程，無論政策問題界定、目標確立、方案擬定或是方案實施后的調整、廢止，都離不開全面、準確的信息。政府機構專職人員的調研、民主黨派的調研在收集信息的隨時性與廣泛性上不及大眾傳媒的調查。政府相關部門的信息統計因為涉及政績評估因素，在微觀真實的把握方面可能沒有媒體可靠。一些影響政府決策的重要信息有時不能通過日常正規渠道獲取，而是由進行異地監督的媒體提供。大眾媒體借助專家學者對新聞事件進行分析透視，集中針對某一類問題所形成的一定規模的信息對政府決策的完善可以產生建設性作用。

數量龐大的大眾傳媒在人們的生活空間里觸手可及．為了獲得媒體影響力并進而占據市場，媒體所扮演的“親民”角色使大眾媒介對民眾接近的便捷性和大眾使用媒介的有效性已不亞于任何一種制度化的政治參與和社會參與裝置。如果把民主看作科恩所說的“一種社會管理體制，在該體制中社會成員大體上能直接或間接地參與或可以參與影響全體成員的決策”，那么，大眾傳媒在這種管理體制中的位置舉足輕重。決策的民主強調“自由的、平等的、參與的”決策屬性。大量的經驗個案證明，媒體無論在促成民主的廣度、民主的深度或擴大民主的范圍方面，都應該比其他要素或手段更為顯著有效。一個國家政策的民主程度其重要表現在于政府的公共政策是否均衡合理地體現了有關階層和群體的利益，社會各階層的意見對政策有無影響。大眾傳媒在市場慣性的推動下，這種民主公共設施使大眾實際地參與政府決策成為可能。這種民主既包含了利益整合的廣泛性，也意味著討論協商的充分性。最好的政策。就是民眾最大限度參與的政策。

二、大眾媒介能及時敏銳發現有新聞價值的“問題”并有效將之轉化為政府政策問題

發現問題是政策活動的起點。社會中存在的“問題”很多，但不是所有的“問題”都能被政府主動注意到并及時轉化為政府動用公共資源加以解決的政策問題。西方公共政策研究者在總結社會問題如何能被列入政府政策議程的方式時提出了四種情況：政治領導者的決定，某種危機或突發事件，抗議活動，特別問題引起大眾傳媒的注意。大眾媒介能夠發揮這種作用，它既可以把少數人遇到的問題引向公共問題，為建立公眾議程直至政府政策議程創造條件，也可以制造強大的輿論壓力，促使政府決策系統接受來自公眾的愿望、要求。大眾傳媒不僅對公共問題起到發現機制的作用，更在于它具有使“沖突社會化”的催化作用。“問題”事件得到有效的新聞曝光，一度是私人的問題就可能進入公共議程。對于媒介的作用，美國政治學家科恩說：“報紙或許不能直接告訴讀者怎樣去想，卻可以告訴讀者想些什么。”政府與讀者一樣，政府政策系統因為媒介的報道而意識到政策議題的存在，媒介賦予事件的意見影響政府對該議題重要性的認識。所以，在聚合公眾意見影響政府決策議程方面，大眾傳媒可以使分散的、潛在的社會意愿和要求轉化為明確、集中的政策要求。媒介在政府對哪些問題應該確定為政策問題方面可以起一種提示與補充作用。鄧小平曾經說過：“常常有這樣的情況，黨和政府聽不到的，報紙能聽到，它能摸到社會的脈搏。目前最突出的問題是什么，把讀者來信加以綜合研究，常常就能看出來。”

三、大眾媒介為政策方案的優化提供不需要支付成本的公共討論平臺

政策方案的擬訂無疑是政策行為鏈中的關鍵一環。近幾年來，大眾媒介在政府有關政策方案形成的過程中已經發揮了作為公共討論平臺的重要作用，如新婚姻法的修訂、個人所得稅的調整、人大政府工作報告意見征詢等。特別是在地方政策的調整與修補中，媒介針對某些具體事件的報道所引發的政策工作的討論，媒介的建言獻策作用更為顯著。政策方案涉及許多問題，但政策目標即政策實施所要達到的預期目標是中心問題。政策目標理想與否依賴于它在多大程度上惠及那些遠離政治權力中心、在制度性安排上缺乏利益表達機會的“大多數人”的利益。人大代表制度、政協制度、聽證制度、信訪制度、舉報制度等從理論上說都可以成為一般民眾利益表達的現實渠道，但實際上由于普通民眾所擁有的政治資源、經濟資源、組織資源比較少，這些制度所發揮的功效相當有限。媒介可以在一定程度上彌補這種缺陷，使得他們的利益訴求可以通過新聞輿論的方式影響政策方案的完善。

一項政策的“公共性”程度取決于政策方案的被公開與充分辯論的程度，沒有公共討論的平臺，政策對公共利益與資源的分配就難以達到公平。政策學家科林德里奇受到卡爾·波普知識“可誤論”的影響，認為政策制定過程也像科學知識的可懷疑性一樣，雖然無法證實某項政策方案絕對正確，但這并不等于說我們就無法證實它比另一項政策方案更好。越經得起批評的政策就越好，越經不起批評的政策就越差。在政策制定過程中，正確的途徑不是去尋找那些可以完全被證實且正確無誤的政策方案，而是去尋找那些錯誤和缺陷盡可能少且可以克服與改進的政策方案。政策固然是由政府有關部門制定，但政策的優化需要未來的政策對象的廣泛參與，需要社會協商與公眾辯論來修補。

政策方案的另一個重要問題是，它是否具體可行，能否有效應對實際問題。地區不同、條件不同需要將政策問題的對策予以細化，廣泛集中民智有助于政策方案不脫離實際情況。大眾媒介可以通過議題設置手段引導民眾社會關注討論方案的細節設計，為政策的充分論證工作提供不需要支付成本的公眾討論平臺。在集中民眾社會與更多的專家學者意見方面，大眾傳媒可以發揮政府決策系統之外的“腦庫”作用。

四、大眾媒介對政策的執行情況與政策績效能夠進行客觀地監督與評估

面對政策題材，大眾媒介有兩種處理方式，一是宣傳，二是報道。政策宣傳側重政策制定的意義、未來可能產生的積極效果預測。政策報道強調政策在實際運行中所產生的客觀效果與存在的問題，不避短、不遮功。而政策執行環節又是政策的重中之重。大眾媒介要取得民眾社會的信任，獲得報道的市場份額，對政府政策執行情況與政策績效進行報道時，就不會與體制內的政策制定與評估機構一樣持全然肯定態度。在對政策執行中出現的形形色色的“上有政策、下有對策”現象進行輿論監督方面，大眾傳媒可以克服或避免人大監督、行政監督、司法監督、公民監督等監督方式的局限性或實際低效、甚至無效現象。公共政策并非自動實現政策目標，美國政策學者保羅·薩巴蒂爾將影響政策執行的非政策因素歸結為六個方面，其中一項就是“媒體對問題注意的持續”，通過新聞輿論，可以及時終止某些不適應情勢的政策，減少政策成本。各級媒體大量成功的新聞輿論監督個案一再證明，政策執行中走樣現象比較嚴重，如媒體經常關注的亂收費、亂集資導致農民負擔過重。基層政府征用耕地而土地補償款被層層克扣導致農民利益被嚴重損害，違法占用土地，違法違規開采煤礦，以環境破壞換取地方經濟發展，路橋亂收費，國有資產在產權改革中變為私有等問題，都是政策執行中突出存在的背離政策目標的現象。這些政策執行中的問題雖然在媒體報道之前已長期存在，但對于政策精神被層層截留的問題，政策系統內部設置的監督機構沒有及時制止。利益博弈在政府部門之間與上下級政府之間廣泛存在，政策的漏洞在執行中被人為放大。媒介的異地報道能夠進行客觀地監督與評估，媒體對政策執行中“走樣”的客觀情形公之于眾，可以形成雙重的壓力。即來自民眾社會的輿論指責與來自上級領導機構的訓誡壓力，這些政策執行中的問題很快就能得到解決。

西方政策學者明確主張：政策的制定是一個過程，此過程是對一個既定的政策的探索、爭論、發展、應用和評價，因而是動態的、持續的，是經常受到再評估、中斷、加速甚至不穩定的運動。從政策問題如何確定開始，到第一輪的政策方案付諸實施并經受評估，再回到建立在原政策問題基礎之上又有所變化的政策問題環節，循環往復。這就要求政府對每一項政策行為都必須予以恒常的關注，而實際上政府在不同階段是有工作側重點之分的，持續而強力關注難以做到。媒體則與之不同，政策系統過程出現的任何“顯著要素”可以隨時進入媒介視線。所以，依托于民眾的媒介監督與評估更為可信與客觀。

當然，大眾傳媒作為有影響力的社會輿論工具，對政府政策的整個過程及其結構產生積極作用的同時，媒介出于不同動機而產生的一些報道誤區也可能不利于政府的科學決策。如在政策問題的確定環節，媒體追求報道效應而夸大問題規模與分寸可能導致政策資源的浪費；在政策執行的監督與評價環節，過于強調政策失敗因素，不利于政策權威的樹立與政策執行環境的形成。這些問題在媒體就政策題材的報道中都應該避免。