行政管理體制改革——開始革自己的命？

3月23日至24日，國(guó)家發(fā)展改革委綜合改革司司長(zhǎng)范恒山在全國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革工作會(huì)議上把政府自身改革列為未來5年中國(guó)改革的首要問題。在這次會(huì)議上，范提出以轉(zhuǎn)變政府職能和深化企業(yè)、財(cái)稅、金融等改革為重點(diǎn)，而所有的這一切首要著眼點(diǎn)還在于政府。

目前理論界對(duì)于改革到攻堅(jiān)階段已經(jīng)取得共識(shí)，而在下一步的改革方向問題上存在爭(zhēng)議，但是對(duì)于改革過程中，政府應(yīng)起的作用以及如何改革政府本身已經(jīng)從理論探討層面延伸到實(shí)際推廣。

范恒山指出，中國(guó)政府正在著力建設(shè)責(zé)任政府、服務(wù)政府和法治政府。政府本身所擁有的權(quán)力和作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理者所處的特殊位置，決定了政府在發(fā)展和改革中所起的特殊作用。必須把推進(jìn)政府行政管理體制改革作為全面推進(jìn)改革的關(guān)鍵。

改革的核心是轉(zhuǎn)變政府職能，使政府成為從事經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)，全力履行相關(guān)職責(zé)的責(zé)任政府;成為致力于為市場(chǎng)主體排難解憂和創(chuàng)造良好環(huán)境的服務(wù)政府;成為全面依法行政并受法律嚴(yán)格制約監(jiān)督的法治政府。

改革的重點(diǎn)是進(jìn)一步縮小政府的事務(wù)范圍，把與政府性質(zhì)及職能不相符的事務(wù)都交給企事業(yè)單位和市場(chǎng)中介組織;進(jìn)一步完善行政管理方式，繼續(xù)縮小行政審批范圍;進(jìn)一步深化政府機(jī)構(gòu)改革，加強(qiáng)和完善從事經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和社會(huì)管理的機(jī)構(gòu)，撤銷那些直接從事和干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)事務(wù)的機(jī)構(gòu);進(jìn)一步完善公務(wù)員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用和政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)制度;進(jìn)一步完善科學(xué)民主的決策機(jī)制;進(jìn)一步健全政府管理法律體系。

國(guó)家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)研究所丁元竹研究員認(rèn)為，政府行為不規(guī)范，比如對(duì)農(nóng)民征地，給的補(bǔ)償不夠，部分農(nóng)民離開土地后，自己又沒有其他生存能力，就會(huì)陷入困境，這些是造成社會(huì)不穩(wěn)定的主要因素。

現(xiàn)在出問題的部門，像醫(yī)療和教育，恰好是屬于提供公共服務(wù)的部門，這些公共服務(wù)部門首先它和普通競(jìng)爭(zhēng)部門不一樣，它提供的是公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，這樣的東西單純靠競(jìng)爭(zhēng)是不行的?！斑@些公共產(chǎn)品和服務(wù)只能靠政府才能提供和監(jiān)管，而這些又是最不公平和最容易引起民眾不滿的?！?丁元竹認(rèn)為，“以人為本”、“科學(xué)發(fā)展觀”、“和諧社會(huì)”的推動(dòng)力在政府。

經(jīng)濟(jì)改革到綜合改革

國(guó)家發(fā)改委主任馬凱曾經(jīng)提出攻堅(jiān)階段的主要推進(jìn)的六方面改革要點(diǎn):一是把政府管理體制改革作為重中之重，二是繼續(xù)堅(jiān)持和完善國(guó)有經(jīng)濟(jì)體制改革等社會(huì)主義基本制度，三是發(fā)展現(xiàn)代市場(chǎng)體系，四是健全宏觀調(diào)控體系，五是深化就業(yè)和收入分配和社會(huì)保障制度改革，六是繼續(xù)擴(kuò)大開放。其中政府管理體制改革被放在了最突出的位置。

對(duì)于政府管理體制的改革重點(diǎn)則集中在轉(zhuǎn)變政府職能、繼續(xù)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革、健全科學(xué)民主決策機(jī)制等三個(gè)層面。

第一個(gè)層面實(shí)質(zhì)上意味著當(dāng)局追求建立一種公共服務(wù)型政府，按照“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)”的要求，合理界定政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的職責(zé)范圍，積極推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開以及政府與中介組織的分開。在抓好經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管的同時(shí)，更加注重社會(huì)管理和大眾服務(wù)。大力創(chuàng)新政府管理方式，使直接干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過多的局面得到根本改觀。

第二個(gè)層面的核心是建立“決策科學(xué)、分工合理、執(zhí)行順暢、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、監(jiān)督有力”的行政管理體制。馬凱特別提出了要“合理劃分中央和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)責(zé)”、“精簡(jiǎn)管理層級(jí)、擴(kuò)大管理半徑”。

第三個(gè)層面是關(guān)于健全民主決策機(jī)制。馬凱強(qiáng)調(diào)采取多種渠道、運(yùn)用多種形式廣泛集中民智、反映民意。有學(xué)者評(píng)論這是胡溫新政“以民為本”思想的延續(xù)和深入。

在政治體制改革成為禁忌話題的今天，政府改革既連接經(jīng)濟(jì)體制改革，又連接社會(huì)體制改革和政治體制改革，成為一個(gè)有效載體，也是打破中國(guó)改革膠著狀態(tài)的一個(gè)妥協(xié)舉措。

進(jìn)入2005年以來，種種跡象顯示中國(guó)改革在經(jīng)歷了25年的迂回曲折之后，逐步接近改革的內(nèi)核。對(duì)改革出現(xiàn)了前所未有的爭(zhēng)論和反駁，有最初的改革年成了反思改革年。

2005年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于2005年深化經(jīng)濟(jì)體制改革的意見》，制定了年度體制改革工作的重點(diǎn)。行政體制改革首次明確列入其中。這本身就成為改革進(jìn)入攻堅(jiān)階段最好的注腳。

國(guó)家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院常修擇研究員分析，2003年宏觀調(diào)控著力解決的投資過度膨脹等突出矛盾和問題，正是改革不到位、體制不完善、機(jī)制不健全的集中反映。要鞏固和發(fā)展宏觀調(diào)控成果，必須標(biāo)本兼治、深化改革?！俺霈F(xiàn)反彈，調(diào)整不下去，這些都成為最高層下定決心在政府層面推進(jìn)改革的原因。”

2005年6月21日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)通過浦東為國(guó)家綜合改革試驗(yàn)區(qū)，作為全國(guó)綜合改革的首個(gè)試點(diǎn)，標(biāo)志著國(guó)家綜合改革序幕拉開，體制創(chuàng)新全面推進(jìn)。而深圳和天津?yàn)I海新區(qū)也逐步納入綜合試驗(yàn)區(qū)，側(cè)面也證明中國(guó)在慢慢扭轉(zhuǎn)片面經(jīng)濟(jì)改革的傳統(tǒng)思路，在社會(huì)和政治領(lǐng)域內(nèi)，進(jìn)行有益探索。

中央黨校研究室周天勇教授指出中國(guó)此前20多年的改革，一直以經(jīng)濟(jì)改革為主導(dǎo)，2005年首度舉起綜合改革旗幟，把改革從經(jīng)濟(jì)體制領(lǐng)域引入更廣闊的行政管理體制和社會(huì)管理體制等領(lǐng)域，給人以無窮的想像空間。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)高尚全就表示:“政府改革既連接經(jīng)濟(jì)體制改革，又連接社會(huì)體制改革和政治體制改革，處于改革的中心環(huán)節(jié)，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的關(guān)鍵?！彼J(rèn)為，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)體制改革的各項(xiàng)任務(wù)大都與政府轉(zhuǎn)型密切相關(guān)。如金融體制改革和大型國(guó)有企業(yè)改革的滯后等，與政府改革不到位有關(guān)。如果政府主導(dǎo)的投融資體制不改變，政府的職能沒有根本改變，這些改革就很難取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

凡此種種跡象顯示出繼上世紀(jì)70年代末中國(guó)開啟改革歷史進(jìn)程之后，改革戰(zhàn)鼓再度隆隆擂起。

政府機(jī)構(gòu)改革誤區(qū)重重

對(duì)于政府行政管理體制中關(guān)鍵的政府機(jī)構(gòu)改革，目前存在許多不足之處。

機(jī)構(gòu)改革缺乏首尾一致的明確思路，由于每一次機(jī)構(gòu)改革都是在政府換屆前不到一年開始籌劃的，歷次機(jī)構(gòu)改革之間，缺乏政策上的連續(xù)性。例如1988年撤銷了國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)，90年代初以生產(chǎn)辦的名義恢復(fù)了。1993年改稱國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)，1998年變成了一個(gè)超級(jí)大委，連它自己的工作人員都自比日本的通產(chǎn)省。本屆政府（2003年）又把它撤掉了，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)運(yùn)行協(xié)調(diào)工作上的困難。又如能源領(lǐng)域，到底要不要有一個(gè)政府機(jī)構(gòu)來管，也經(jīng)過了多次反復(fù)。1982年是行業(yè)部分設(shè)，1988年單設(shè)能源部，1993年恢復(fù)行業(yè)部分設(shè)，1998年降格為經(jīng)貿(mào)委代管的行業(yè)局分設(shè)，2003年撤銷所有的能源管理機(jī)構(gòu)?，F(xiàn)在能源問題突出后，又有人建議恢復(fù)能源部。此外，1982年將國(guó)務(wù)院體改辦升格為國(guó)家體制改革委員會(huì)，1998年將其降格為國(guó)務(wù)院體改辦，本屆政府又將其撤銷，也引起了很大的爭(zhēng)議。本屆政府以來，為了應(yīng)付各地增加的煤礦事故，將新設(shè)立不久的國(guó)家生產(chǎn)安全監(jiān)督管理局升格為總局。在撤銷國(guó)家經(jīng)貿(mào)委的同時(shí)，把1988年成立的國(guó)有資產(chǎn)管理局改組、升格為國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，來“統(tǒng)一管人、管事、管資產(chǎn)”，違背了政府內(nèi)部的權(quán)力制衡原則。

縱觀20多年來的政府機(jī)構(gòu)改革，真正精簡(jiǎn)了的只是國(guó)務(wù)院的機(jī)構(gòu)和人員，人大、政協(xié)、黨的機(jī)構(gòu)和人員一直在增加。省及省以下政府的機(jī)構(gòu)和人員編制，實(shí)際上已經(jīng)完全失控。1982年中央政府精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)時(shí)，各地正在根據(jù)憲法恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。1988年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革時(shí)，省里正忙于推廣“市管縣”的經(jīng)驗(yàn)。1993年國(guó)務(wù)院帶頭減編20％，地方只有省一級(jí)政府響應(yīng)了中央減編的號(hào)召;省以下的機(jī)構(gòu)和人員仍以“縣改市”的名義在繼續(xù)膨脹。1998年國(guó)務(wù)院強(qiáng)行減編50％，從3.2萬人減到1.6萬人;省及省以下各級(jí)政府紛紛表態(tài)堅(jiān)決壓縮人員編制，實(shí)際上只減少了100多萬人，根本沒有達(dá)到中央減編20％的要求。如果說80年代這種“上減下不減”的政府機(jī)構(gòu)改革，還符合當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)體制“放權(quán)讓利”的改革要求;那么90年代以后的這種精簡(jiǎn)態(tài)勢(shì)，則不僅不符合中央政府對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控的需要，而且降低了中央政府履行自己社會(huì)責(zé)任的能力。盡管2003年的政府機(jī)構(gòu)改革沒有繼續(xù)強(qiáng)調(diào)精兵簡(jiǎn)政，但中央政府的執(zhí)政能力已經(jīng)在歷次機(jī)構(gòu)改革中被大大削弱了。各地違規(guī)的小煤窯建設(shè)屢禁不止，安全事故成倍增加就是一個(gè)不祥的例證。

這種每一屆政府都要精簡(jiǎn)一次機(jī)構(gòu)、人員的做法，導(dǎo)致了政府官員隊(duì)伍的不穩(wěn)定。況且政府機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)時(shí)，很難留住業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的官員，留下來的人員中多數(shù)不是原來的業(yè)務(wù)骨干。如果留心一下中央政府分流人員的去向，就更令人擔(dān)憂了。我們對(duì)中央各部委的分流人員，既缺乏應(yīng)有的政策關(guān)懷，又沒有嚴(yán)格的從業(yè)限制。不少熟悉中央政府政策制定過程的官員，直接去了與原部委有業(yè)務(wù)聯(lián)系的國(guó)內(nèi)各大型企業(yè)、外資企業(yè)、以及各地方政府的駐京辦事處。目前許多外資企業(yè)的北京代表處中，既有原國(guó)家經(jīng)委和各行業(yè)部的官員，也有參加過WTO談判的、原外經(jīng)貿(mào)部的官員。中央部委官員如此流失的結(jié)果，不僅影響到目前政府工作人員的思想穩(wěn)定，而且使中央政府幾乎無密可保。往往各部委的政策還沒有出臺(tái)，內(nèi)外資企業(yè)和地方政府的對(duì)策就已經(jīng)準(zhǔn)備好了。不少來中央政府工作的博士、碩士，預(yù)先就打定了主意，先在部委里混幾年，取得經(jīng)驗(yàn)后就下海。盡管從學(xué)歷上看，國(guó)務(wù)院系統(tǒng)的官員平均學(xué)歷水平越來越高，但實(shí)際上的工作能力和政策水平卻不斷下降。這一點(diǎn)，僅從各部委文件錯(cuò)別字和語法錯(cuò)誤增加上就可以清楚地看出來。

本屆政府已經(jīng)提出了轉(zhuǎn)變政府職能的任務(wù)。但是如何確定各級(jí)政府的職能，卻不是一個(gè)“依法規(guī)范中央和地方的職能和權(quán)限”所能解決的。中國(guó)是一個(gè)人口眾多的大國(guó)，把所有事情都集中到中央來解決顯然不行;但中央只管軍事和外交，剩下的事情都交給地方的辦法也不行。例如跨地區(qū)的經(jīng)濟(jì)糾紛，在地方層次就解決不了。不僅如此，由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距的存在，為了保證義務(wù)教育、社會(huì)保障等公共服務(wù)領(lǐng)域的可及性，即使具體的工作要靠地方政府去做，最后責(zé)任也還是必須要由中央政府來承擔(dān)。