行政管理體制改革——開始革自己的命？

3月23日至24日，國家發(fā)展改革委綜合改革司司長范恒山在全國經(jīng)濟體制改革工作會議上把政府自身改革列為未來5年中國改革的首要問題。在這次會議上，范提出以轉變政府職能和深化企業(yè)、財稅、金融等改革為重點，而所有的這一切首要著眼點還在于政府。

目前理論界對于改革到攻堅階段已經(jīng)取得共識，而在下一步的改革方向問題上存在爭議，但是對于改革過程中，政府應起的作用以及如何改革政府本身已經(jīng)從理論探討層面延伸到實際推廣。

范恒山指出，中國政府正在著力建設責任政府、服務政府和法治政府。政府本身所擁有的權力和作為經(jīng)濟社會管理者所處的特殊位置，決定了政府在發(fā)展和改革中所起的特殊作用。必須把推進政府行政管理體制改革作為全面推進改革的關鍵。

改革的核心是轉變政府職能，使政府成為從事經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務，全力履行相關職責的責任政府;成為致力于為市場主體排難解憂和創(chuàng)造良好環(huán)境的服務政府;成為全面依法行政并受法律嚴格制約監(jiān)督的法治政府。

改革的重點是進一步縮小政府的事務范圍，把與政府性質及職能不相符的事務都交給企事業(yè)單位和市場中介組織;進一步完善行政管理方式，繼續(xù)縮小行政審批范圍;進一步深化政府機構改革，加強和完善從事經(jīng)濟調節(jié)和社會管理的機構，撤銷那些直接從事和干預微觀經(jīng)濟活動和社會事務的機構;進一步完善公務員特別是領導干部選拔任用和政績評價制度;進一步完善科學民主的決策機制;進一步健全政府管理法律體系。

國家發(fā)改委經(jīng)濟研究所丁元竹研究員認為，政府行為不規(guī)范，比如對農(nóng)民征地，給的補償不夠，部分農(nóng)民離開土地后，自己又沒有其他生存能力，就會陷入困境，這些是造成社會不穩(wěn)定的主要因素。

現(xiàn)在出問題的部門，像醫(yī)療和教育，恰好是屬于提供公共服務的部門，這些公共服務部門首先它和普通競爭部門不一樣，它提供的是公共產(chǎn)品或準公共產(chǎn)品，這樣的東西單純靠競爭是不行的。“這些公共產(chǎn)品和服務只能靠政府才能提供和監(jiān)管，而這些又是最不公平和最容易引起民眾不滿的。” 丁元竹認為，“以人為本”、“科學發(fā)展觀”、“和諧社會”的推動力在政府。

經(jīng)濟改革到綜合改革

國家發(fā)改委主任馬凱曾經(jīng)提出攻堅階段的主要推進的六方面改革要點:一是把政府管理體制改革作為重中之重，二是繼續(xù)堅持和完善國有經(jīng)濟體制改革等社會主義基本制度，三是發(fā)展現(xiàn)代市場體系，四是健全宏觀調控體系，五是深化就業(yè)和收入分配和社會保障制度改革，六是繼續(xù)擴大開放。其中政府管理體制改革被放在了最突出的位置。

對于政府管理體制的改革重點則集中在轉變政府職能、繼續(xù)推進政府機構改革、健全科學民主決策機制等三個層面。

第一個層面實質上意味著當局追求建立一種公共服務型政府，按照“經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務”的要求，合理界定政府在市場經(jīng)濟活動中的職責范圍，積極推進政企分開、政資分開、政事分開以及政府與中介組織的分開。在抓好經(jīng)濟調節(jié)和市場監(jiān)管的同時，更加注重社會管理和大眾服務。大力創(chuàng)新政府管理方式，使直接干預微觀經(jīng)濟活動過多的局面得到根本改觀。

第二個層面的核心是建立“決策科學、分工合理、執(zhí)行順暢、運轉高效、監(jiān)督有力”的行政管理體制。馬凱特別提出了要“合理劃分中央和地方經(jīng)濟社會管理權責”、“精簡管理層級、擴大管理半徑”。

第三個層面是關于健全民主決策機制。馬凱強調采取多種渠道、運用多種形式廣泛集中民智、反映民意。有學者評論這是胡溫新政“以民為本”思想的延續(xù)和深入。

在政治體制改革成為禁忌話題的今天，政府改革既連接經(jīng)濟體制改革，又連接社會體制改革和政治體制改革，成為一個有效載體，也是打破中國改革膠著狀態(tài)的一個妥協(xié)舉措。

進入2005年以來，種種跡象顯示中國改革在經(jīng)歷了25年的迂回曲折之后，逐步接近改革的內核。對改革出現(xiàn)了前所未有的爭論和反駁，有最初的改革年成了反思改革年。

2005年國務院出臺的《關于2005年深化經(jīng)濟體制改革的意見》，制定了年度體制改革工作的重點。行政體制改革首次明確列入其中。這本身就成為改革進入攻堅階段最好的注腳。

國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院常修擇研究員分析，2003年宏觀調控著力解決的投資過度膨脹等突出矛盾和問題，正是改革不到位、體制不完善、機制不健全的集中反映。要鞏固和發(fā)展宏觀調控成果，必須標本兼治、深化改革。“出現(xiàn)反彈，調整不下去，這些都成為最高層下定決心在政府層面推進改革的原因。”

2005年6月21日，國務院常務會通過浦東為國家綜合改革試驗區(qū)，作為全國綜合改革的首個試點，標志著國家綜合改革序幕拉開，體制創(chuàng)新全面推進。而深圳和天津濱海新區(qū)也逐步納入綜合試驗區(qū)，側面也證明中國在慢慢扭轉片面經(jīng)濟改革的傳統(tǒng)思路，在社會和政治領域內，進行有益探索。

中央黨校研究室周天勇教授指出中國此前20多年的改革，一直以經(jīng)濟改革為主導，2005年首度舉起綜合改革旗幟，把改革從經(jīng)濟體制領域引入更廣闊的行政管理體制和社會管理體制等領域，給人以無窮的想像空間。

中國經(jīng)濟體制改革研究會會長高尚全就表示:“政府改革既連接經(jīng)濟體制改革，又連接社會體制改革和政治體制改革，處于改革的中心環(huán)節(jié)，是構建社會主義和諧社會的關鍵。”他認為，當前經(jīng)濟體制改革的各項任務大都與政府轉型密切相關。如金融體制改革和大型國有企業(yè)改革的滯后等，與政府改革不到位有關。如果政府主導的投融資體制不改變，政府的職能沒有根本改變，這些改革就很難取得實質性進展。

凡此種種跡象顯示出繼上世紀70年代末中國開啟改革歷史進程之后，改革戰(zhàn)鼓再度隆隆擂起。

政府機構改革誤區(qū)重重

對于政府行政管理體制中關鍵的政府機構改革，目前存在許多不足之處。

機構改革缺乏首尾一致的明確思路，由于每一次機構改革都是在政府換屆前不到一年開始籌劃的，歷次機構改革之間，缺乏政策上的連續(xù)性。例如1988年撤銷了國家經(jīng)濟委員會，90年代初以生產(chǎn)辦的名義恢復了。1993年改稱國家經(jīng)濟貿(mào)易委員會，1998年變成了一個超級大委，連它自己的工作人員都自比日本的通產(chǎn)省。本屆政府（2003年）又把它撤掉了，導致經(jīng)濟運行協(xié)調工作上的困難。又如能源領域，到底要不要有一個政府機構來管，也經(jīng)過了多次反復。1982年是行業(yè)部分設，1988年單設能源部，1993年恢復行業(yè)部分設，1998年降格為經(jīng)貿(mào)委代管的行業(yè)局分設，2003年撤銷所有的能源管理機構。現(xiàn)在能源問題突出后，又有人建議恢復能源部。此外，1982年將國務院體改辦升格為國家體制改革委員會，1998年將其降格為國務院體改辦，本屆政府又將其撤銷，也引起了很大的爭議。本屆政府以來，為了應付各地增加的煤礦事故，將新設立不久的國家生產(chǎn)安全監(jiān)督管理局升格為總局。在撤銷國家經(jīng)貿(mào)委的同時，把1988年成立的國有資產(chǎn)管理局改組、升格為國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，來“統(tǒng)一管人、管事、管資產(chǎn)”，違背了政府內部的權力制衡原則。

縱觀20多年來的政府機構改革，真正精簡了的只是國務院的機構和人員，人大、政協(xié)、黨的機構和人員一直在增加。省及省以下政府的機構和人員編制，實際上已經(jīng)完全失控。1982年中央政府精簡機構時，各地正在根據(jù)憲法恢復鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。1988年國務院機構改革時，省里正忙于推廣“市管縣”的經(jīng)驗。1993年國務院帶頭減編20％，地方只有省一級政府響應了中央減編的號召;省以下的機構和人員仍以“縣改市”的名義在繼續(xù)膨脹。1998年國務院強行減編50％，從3.2萬人減到1.6萬人;省及省以下各級政府紛紛表態(tài)堅決壓縮人員編制，實際上只減少了100多萬人，根本沒有達到中央減編20％的要求。如果說80年代這種“上減下不減”的政府機構改革，還符合當時經(jīng)濟體制“放權讓利”的改革要求;那么90年代以后的這種精簡態(tài)勢，則不僅不符合中央政府對經(jīng)濟進行宏觀調控的需要，而且降低了中央政府履行自己社會責任的能力。盡管2003年的政府機構改革沒有繼續(xù)強調精兵簡政，但中央政府的執(zhí)政能力已經(jīng)在歷次機構改革中被大大削弱了。各地違規(guī)的小煤窯建設屢禁不止，安全事故成倍增加就是一個不祥的例證。

這種每一屆政府都要精簡一次機構、人員的做法，導致了政府官員隊伍的不穩(wěn)定。況且政府機構精簡時，很難留住業(yè)務能力強的官員，留下來的人員中多數(shù)不是原來的業(yè)務骨干。如果留心一下中央政府分流人員的去向，就更令人擔憂了。我們對中央各部委的分流人員，既缺乏應有的政策關懷，又沒有嚴格的從業(yè)限制。不少熟悉中央政府政策制定過程的官員，直接去了與原部委有業(yè)務聯(lián)系的國內各大型企業(yè)、外資企業(yè)、以及各地方政府的駐京辦事處。目前許多外資企業(yè)的北京代表處中，既有原國家經(jīng)委和各行業(yè)部的官員，也有參加過WTO談判的、原外經(jīng)貿(mào)部的官員。中央部委官員如此流失的結果，不僅影響到目前政府工作人員的思想穩(wěn)定，而且使中央政府幾乎無密可保。往往各部委的政策還沒有出臺，內外資企業(yè)和地方政府的對策就已經(jīng)準備好了。不少來中央政府工作的博士、碩士，預先就打定了主意，先在部委里混幾年，取得經(jīng)驗后就下海。盡管從學歷上看，國務院系統(tǒng)的官員平均學歷水平越來越高，但實際上的工作能力和政策水平卻不斷下降。這一點，僅從各部委文件錯別字和語法錯誤增加上就可以清楚地看出來。

本屆政府已經(jīng)提出了轉變政府職能的任務。但是如何確定各級政府的職能，卻不是一個“依法規(guī)范中央和地方的職能和權限”所能解決的。中國是一個人口眾多的大國，把所有事情都集中到中央來解決顯然不行;但中央只管軍事和外交，剩下的事情都交給地方的辦法也不行。例如跨地區(qū)的經(jīng)濟糾紛，在地方層次就解決不了。不僅如此，由于地區(qū)經(jīng)濟差距的存在，為了保證義務教育、社會保障等公共服務領域的可及性，即使具體的工作要靠地方政府去做，最后責任也還是必須要由中央政府來承擔。