行政附帶民事訴訟范圍探討

[摘 要]行政附帶民事訴訟是在行政訴訟法實(shí)施后出現(xiàn)的新課題。行政附帶民事訴訟的范圍應(yīng)包括：不服行政處罰的行政訴訟當(dāng)事人就民事侵權(quán)賠償問題提起的訴訟；不服土地、森林等自然資源權(quán)屬確認(rèn)并就民事侵權(quán)賠償提起民事訴訟；不服行政機(jī)關(guān)依職權(quán)作出的強(qiáng)制性補(bǔ)償決定提起行政訴訟，同時(shí)就第三方的補(bǔ)償糾紛提起民事訴訟。

[關(guān)鍵詞]行政訴訟；民事訴訟；關(guān)聯(lián)性：范圍

[中圖分類號(hào)]D925．3

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1002-7408(2006)06-0060-03

2000年3月10日起實(shí)行的{最高人民法院關(guān)于執(zhí)行(中華人民共和國(guó)行政訴訟法)若干問題的解釋)第24條規(guī)定。第三人有權(quán)提出與本案有關(guān)的訴訟主張”。對(duì)此，可以理解為第三人有權(quán)提出與本案有關(guān)的行政訴訟主張，也有權(quán)提出與本案有關(guān)的民事訴訟主張。推而廣之，行政訴訟的原告也可以提出與本案有關(guān)的民事訴訟主張，這就是行政附帶民事訴訟存在的法律依據(jù)。我國(guó)司法實(shí)踐中，與可訴的具體行政行為有關(guān)聯(lián)的民事糾紛大量存在，對(duì)這種并存的、具有內(nèi)在聯(lián)系的行政訴訟與民事訴訟進(jìn)行并案審理，是迅速、公正、有效地保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的需要，也是訴訟經(jīng)濟(jì)原則與便民原則的要求。

行政附帶民事訴訟是人民法院在審理行政案件的同時(shí)對(duì)與引起該案件的行政爭(zhēng)議相關(guān)的民事糾紛一并審理的訴訟活動(dòng)和訴訟關(guān)系的總稱。它具有以下特征：1．同一訴訟程序中包含兩種不同性質(zhì)的訴訟，一個(gè)是行政訴訟，一個(gè)是民事訴訟；2．兩種訴訟之間存在內(nèi)在聯(lián)系，行政訴訟及其附帶的民事訴訟是由同一法律事實(shí)引起的，且民事爭(zhēng)議的解決有待于行政爭(zhēng)議的解決；3．行政訴訟是主體訴訟，民事訴訟是附屬訴訟，二者之間是主訴訟與從訴訟的關(guān)系；4．在適用法律和應(yīng)遵循的基本原則上，除了適用《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，遵循行政訴訟的基本原則外，還要適用《民事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，遵循民事訴訟的基本原則；5．行政附帶民事訴訟的當(dāng)事人在訴訟法律地位上具有雙重性，行政訴訟原告可能是民事訴訟的被告，也可能是民事訴訟的原告，行政訴訟的第三人可能是民事訴訟的原告，也可能是民事訴訟的被告。

行政附帶民事訴訟是兩種不同性質(zhì)的訴訟并存，它必須具備二定的條件。首先，行政附帶民事訴訟以行政案件的成立為前提，附帶民事訴訟依附于行政訴訟。行政訴訟不成立，有關(guān)民事糾紛可通過單獨(dú)提起民事訴訟或者其他途徑解決，民事訴訟也必須符合民事案件的受理?xiàng)l件，法院明確規(guī)定只能由行政機(jī)關(guān)處理的糾紛不能作為附帶民事訴訟處理。其次，行政訴訟與其所附帶的民事訴訟必須具有關(guān)聯(lián)性。判斷兩個(gè)不同性質(zhì)訴訟的關(guān)聯(lián)性應(yīng)從兩方面來把握：1．兩個(gè)訴在訴訟主體上有一定聯(lián)系。行政訴訟中的原告必須是附帶民事訴訟中的一方當(dāng)事人；2．兩個(gè)訴是基于同一法律事實(shí)所引起的性質(zhì)不同的行政爭(zhēng)議和民事糾紛。其中民事糾紛的解決有待于行政爭(zhēng)議的解決。第三，有關(guān)聯(lián)的民事訴訟請(qǐng)求須在行政訴訟過程中提出。行政訴訟中附帶民事訴訟的提起，可以在提起行政訴訟中同時(shí)提出，也可以在行政訴訟開始后、終結(jié)前的任何時(shí)候提起。行政訴訟終結(jié)后提起，就喪失了附帶的意義，這時(shí)的民事糾紛是一個(gè)獨(dú)立的民事糾紛，應(yīng)成為一個(gè)獨(dú)立的民事訴訟。第四，行政訴訟與其所附帶的民事訴訟必須同屑一個(gè)人民法院管轄。對(duì)民事訴訟沒有管轄權(quán)的法院，不能受理并判決附帶民事訴訟。

根據(jù)行政附帶民事訴訟的條件，行政附帶民事訴訟的范圍應(yīng)該包括以下幾種情形：

(一)不服行政處罰的行政訴訟當(dāng)事人就民事侵權(quán)賠償問題提起的訴訟。具體包括以下兩個(gè)方面：1．在行政訴訟中，被處罰人或者受害人不服行政機(jī)關(guān)對(duì)民事侵權(quán)賠償所作的裁決而附帶提起的民事訴訟；2．在行政訴訟中，受害人請(qǐng)求解決與行政處罰行為相關(guān)而行政機(jī)關(guān)未作出裁決的民事侵權(quán)賠償而形成的訴訟。行政處罰是行政主體對(duì)違反行政法律規(guī)范、尚未構(gòu)成犯罪的公民、法人及其他組織依法給予的一種行政制裁。行政處罰當(dāng)事人往往因違法而侵害其他民事主體的權(quán)益，在承擔(dān)行政處罰責(zé)任的同時(shí)，還應(yīng)承擔(dān)因同一違法行為所引起的民事責(zé)任。換句話說，行政處罰當(dāng)事人基于同一違法行為可能引起行政爭(zhēng)議和民事糾紛。當(dāng)事人(違法侵權(quán)人或受害人)可以對(duì)行政爭(zhēng)議提起行政訴訟，也可以對(duì)民事糾紛提起民事訴訟。在這里，行政訴訟與民事訴訟是基于同一違法事實(shí)引起的，且行政訴訟中的原告必然是附帶民事訴訟中的一方當(dāng)事人(另一方可以是行政訴訟中的第三人)，兩個(gè)訴具有內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性。比照刑事附帶民事訴訟，也是人民法院在確定被告人刑事責(zé)任的同時(shí)，附帶解決基于同一違法犯罪事實(shí)引起的民事糾紛。

在訴訟管轄方面，《行政訴訟法》第17條規(guī)定：“行政案件由最初作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)所在地人民法院管轄。經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)唧w行政行為的，也可以由復(fù)議機(jī)關(guān)所在地人民法院管轄?！笨梢姟缎姓V訟法》規(guī)定的一般原則是：最初作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)所在地人民法院管轄?！缎姓幜P法》第20條規(guī)定：“行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級(jí)以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)管轄。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外?！薄缎姓幜P法》規(guī)定的一般原則是：違法行為發(fā)生地的行政機(jī)關(guān)管轄。顯然，當(dāng)事人違法行為地和作出行政處罰行為的行政機(jī)關(guān)所在地是一致的。也就是說，在一般情況下，不服行政處罰行政案件由當(dāng)事人違法行為地法院管轄?！睹袷略V訟法》第29條規(guī)定：“因侵權(quán)行為提起的訴訟，由侵權(quán)行為地或者被告住所地人民法院管轄。”這里的侵權(quán)行為地就是不服行政處罰行政案件中的當(dāng)亭人違法行為地。根據(jù)以上法律規(guī)定，在一般情況下，受理不服行政處罰行政案件的人民法院對(duì)與此相關(guān)的附帶民事訴訟案件具有管轄權(quán)，符合行政訴訟與其所附帶的民事訴訟同屬一個(gè)人民法院管轄的條件。

(二)不服土地、森林等自然資源權(quán)屬確認(rèn)并就民事侵權(quán)賠償提起民事訴訟。具體包括：1．當(dāng)事人一方不服行政確權(quán)決定，另一方要求獲得民事賠償，從而分別提起行政訴訟和民事訴訟，法院一并審理的；2．當(dāng)事人不服行政確權(quán)決定，請(qǐng)求判決撤銷確權(quán)決定，并判令對(duì)方當(dāng)事人承擔(dān)民事責(zé)任的。在這里，對(duì)土地、森林等自然資源權(quán)屬的確認(rèn)是一個(gè)行政行為，權(quán)屬問題一旦獲得認(rèn)定，可能引發(fā)侵權(quán)賠償?shù)拿袷录m紛。不服權(quán)屬確認(rèn)的行政訴訟和因此引發(fā)的民事侵權(quán)賠償訴訟是因權(quán)屬糾紛這一法律事實(shí)產(chǎn)生的兩個(gè)性質(zhì)不同的訴訟，并且民事糾紛的解決有待于行政爭(zhēng)議的解決，兩個(gè)訴具有內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性。在管轄上，民事訴訟第34條第1項(xiàng)和行政訴訟第19條都規(guī)定：因不動(dòng)產(chǎn)提起的訴訟，。由不動(dòng)產(chǎn)所在地人民法院管轄。。符合行政附帶民事訴訟的條件。單純就行政確權(quán)提起的訴訟只能成立行政訴訟，不存在附帶民事訴訟的問題(詳見本文駁論部分)。

(三)不服行政機(jī)關(guān)依職權(quán)作出的強(qiáng)制性補(bǔ)償決定提起行政訴訟，同時(shí)就第三方的補(bǔ)償糾紛提起民事訴訟。^[10]例如，拆遷主管部門對(duì)拆遷人與被拆遷人之間的拆遷補(bǔ)償糾紛所作的行政補(bǔ)償決定引起的行政附帶民事訴訟。行政補(bǔ)償這一行政行為和拆遷人與被拆遷人之間的民事糾紛都是因拆遷這一法律事實(shí)引起的，由此產(chǎn)生的行政訴訟與民事訴訟具有內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性。另外拆遷涉及不動(dòng)產(chǎn)，在法院管轄上也是一致的，屬于行政附帶民事訴訟的情況。

由于對(duì)行政訴訟與其所附帶的民事訴訟的關(guān)聯(lián)性的認(rèn)識(shí)存在較大的分歧，并由此產(chǎn)生了對(duì)行政附帶民事訴訟范圍的不同界定。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，判斷兩個(gè)不同性質(zhì)訴訟的內(nèi)在聯(lián)系，應(yīng)從以下兩個(gè)方面把握：1．兩個(gè)訴在訴訟主體上有一定聯(lián)系。行政訴訟中的原告必須是附帶民事訴訟中的一方當(dāng)事人。2．具體行政行為對(duì)當(dāng)事人的民事權(quán)益有直接影響，具有法律上的利害關(guān)系。以上兩個(gè)方面必須同時(shí)具備，缺乏任何一個(gè)都不能產(chǎn)生行政附帶民事訴訟?；谝陨险J(rèn)識(shí)，該觀點(diǎn)認(rèn)為在行政機(jī)關(guān)未予裁決民事爭(zhēng)議的情況下，具體行政行為的合法與否，不對(duì)當(dāng)事人的民事爭(zhēng)議產(chǎn)生影響，從而把行政機(jī)關(guān)未予裁決的民事爭(zhēng)議排除在附帶民事訴訟之外。t21筆者認(rèn)為：行政訴訟與其所附帶的民事訴訟的關(guān)聯(lián)性是基于同一案件事實(shí)引起的行政爭(zhēng)議和民事爭(zhēng)議。具體行政行為的合法與否以及民事糾紛是否須經(jīng)行政機(jī)關(guān)裁決，均不影響行政附帶民事訴訟的成立，行政機(jī)關(guān)未予裁決民事爭(zhēng)議屬于行政附帶民事訴訟的范圍。顯而易見，與具體行政行為是否合法相關(guān)聯(lián)的是行政侵權(quán)賠償責(zé)任。行政侵權(quán)賠償責(zé)任與民事賠償有本質(zhì)的區(qū)別，由此引起的訴訟是行政賠償訴訟，不是附帶民事訴訟。關(guān)于這一點(diǎn)，{國(guó)家賠償法)已有明確規(guī)定，并得到理論界的一致認(rèn)同，在此不再贅述。

關(guān)于行政附帶民事訴訟的范圍，有的同志認(rèn)為還包括：不服行政確認(rèn)并附帶要求重新確權(quán)的訴訟；^[3]不服行政裁決并附帶要求解決民事糾紛的訴訟；^[4]當(dāng)事人實(shí)施行政機(jī)關(guān)許可的某種行為時(shí)，侵犯了第三方的民事權(quán)益，該方提起行政訴訟時(shí)又附帶要求解決民事爭(zhēng)議。下面筆者依據(jù)行政附帶民事訴訟的條件，對(duì)以上觀點(diǎn)予以探討辯駁。

當(dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)對(duì)其與他人的權(quán)屬糾紛作出的裁決并要求重新確權(quán)而提起的訴訟不能構(gòu)成行政附帶民事訴訟?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的意見(試行)》(已經(jīng)廢止)，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》也沒有規(guī)定，但《行政復(fù)議法》第6條第4項(xiàng)明確規(guī)定。對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的關(guān)于確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服的”可以申請(qǐng)行政復(fù)議?？梢娨蜃匀毁Y源權(quán)屬的確認(rèn)引起的爭(zhēng)議是行政爭(zhēng)議。《土地管理法》第16條第1款規(guī)定。土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議，由當(dāng)事人協(xié)商解決，協(xié)商不成的，由人民政府處理。”《森林法》《漁業(yè)法》也有類似規(guī)定。據(jù)此，有關(guān)權(quán)屬爭(zhēng)議主管的行政機(jī)關(guān)有責(zé)任對(duì)這方面的權(quán)屬爭(zhēng)議直接作出處理。當(dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)對(duì)其與他人的權(quán)屬糾紛作出的裁決并要求重新確權(quán)而提起的訴訟不能構(gòu)成行政附帶民事訴訟。

當(dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)對(duì)其與他人有關(guān)損害賠償?shù)牟脹Q或處理決定，并要求法院重新對(duì)其損害賠償問題作出裁判的訴訟，不宜作為行政附帶民事訴訟。行政機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人之間有關(guān)損害賠償?shù)牟脹Q或處理，理論界一般稱之為行政裁決。在當(dāng)事人不服行政裁決的糾紛中存在兩種性質(zhì)不同的矛盾，其中當(dāng)事人之間的民事糾紛是原生的、直接的、實(shí)質(zhì)性的矛盾，當(dāng)事人與行政機(jī)關(guān)之間的行政爭(zhēng)議是繼發(fā)的、間接的、形式上的矛盾。解決不服行政裁決糾紛首先要判斷和解決其中的民事糾紛。審理不服行政裁決案件時(shí)，適用的實(shí)體法主要是民法。按照程序法的適用應(yīng)與實(shí)體法相一致的要求，不服行政裁決不宜作為行政案件受理。如果作為行政訴訟審理，由于行政訴訟法規(guī)定的司法變更權(quán)有限，不適用調(diào)解等專門制度的限制，容易造成反復(fù)處理、循環(huán)訴訟的弊病。按訴訟經(jīng)濟(jì)的原則要求，此類訴訟宜作為民事訴訟審理。(最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法)若干問題的解釋)第61條規(guī)定：“被告對(duì)平等主體之間民事爭(zhēng)議所作裁決違法，民事爭(zhēng)議當(dāng)事人要求人民法院一并解決相關(guān)民事爭(zhēng)議的，人民法院可以一并審理。”一并審理的制度只是出于訴訟經(jīng)濟(jì)原則，并不是理論界主張的行政附帶民事訴訟。^[5]

當(dāng)事人實(shí)施行政機(jī)關(guān)許可的某種行為時(shí)，侵犯第三方的民事權(quán)益，該方提起行政訴訟時(shí)，不必附帶要求解決民事爭(zhēng)議。例如，張某按規(guī)劃局頒發(fā)的建筑許可證建房時(shí)，影響了相鄰方的通風(fēng)、采光，相鄰方以規(guī)劃局為被告提起行政訴訟，要求規(guī)劃局撤銷其頒發(fā)的建筑許可證。此案中，規(guī)劃局頒發(fā)建筑許可證的行政許可行為違反了有關(guān)相鄰關(guān)系的法律規(guī)定，依法應(yīng)予撤銷。張某的建筑許可證被撤銷后，不能繼續(xù)施工并應(yīng)拆除違法建筑，相鄰方不必再就相鄰關(guān)系問題提起附帶民事訴訟。張某因規(guī)劃局的行政許可行為違法所受損害可以要求行政賠償。

《行政許可法》第76條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)違法實(shí)施行政許可，給當(dāng)事人的合法權(quán)益造成損害的，應(yīng)當(dāng)依照國(guó)家賠償法的規(guī)定給予賠償?！币虼?，在當(dāng)事人實(shí)施行政機(jī)關(guān)許可的某種行為時(shí)，侵犯第三方的民事權(quán)益，第三方可直接提起行政訴訟，要求撤銷行政許可，不必再就民事爭(zhēng)議提起附帶民事訴訟。

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