構(gòu)建和諧社會背景下我國政府改革的路徑選擇

[摘 要]在構(gòu)建社會主義和諧社會背景下，我國政府改革正面臨著經(jīng)濟(jì)與社會的非均衡發(fā)展、社會利益主體日益多元化、公共危機(jī)頻發(fā)、腐敗等多方面的挑戰(zhàn)。推進(jìn)公共服務(wù)型政府建設(shè)，建立政府、市場、社會的多中心治理結(jié)構(gòu)，約束政府權(quán)力，建設(shè)法治型政府等已經(jīng)成為我國今后一個時期政府改革的基本走向和路徑選擇。

[關(guān)鍵詞]和諧社會；政府改革；多中心治理結(jié)構(gòu)

[中圖分類號]D630

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1002-7408(2006)06-0006-03

政府是社會的組織者和領(lǐng)導(dǎo)者，掌握著公共治理資源，通過制定充分反映公共意志的政策，確立社會普遍遵從的行為準(zhǔn)則，調(diào)整社會規(guī)范和社會關(guān)系，維護(hù)公共利益，保證社會公正，推動社會健康、協(xié)調(diào)發(fā)展。政府作為公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，在整合社會資源、提供公共物品，滿足社會公共需要、實(shí)現(xiàn)公共利益、處理公共事務(wù)等方面發(fā)揮重要作用。我國目前的政府管理體制和模式同經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新形勢還存在著不適應(yīng)的方面，需要通過加快轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)行政管理方式，加強(qiáng)行政法制建設(shè)，形成有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式、促進(jìn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的機(jī)制，推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展轉(zhuǎn)入以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的軌道。

一、構(gòu)建和諧社會背景下我國政府改革面臨的挑戰(zhàn)

(一)經(jīng)濟(jì)與社會非均衡發(fā)展，社會發(fā)展嚴(yán)重滯后，地方政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的慣性仍未消除。改革開放以來，我國政府的工作重心從。以階級斗爭為綱。轉(zhuǎn)到了。以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”。但是，以。以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心。卻走人了。以CDP增長為綱。的誤區(qū)，由此形成資源配置的傾斜，導(dǎo)致了我國經(jīng)濟(jì)的快速增長，而社會發(fā)展卻嚴(yán)重滯后，教育、科技、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等社會公共事業(yè)的發(fā)展滯后于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，尤其在中西部地區(qū)、廣大農(nóng)村地區(qū)，這些方面至今仍沒有滿足人民群眾的基本需要。

長期以來，我國地方政府充當(dāng)了經(jīng)濟(jì)建設(shè)和投資主體的角色，仍然帶有。生產(chǎn)投資型政府。的特征，地方政府項目投資的熱情仍未從體制和機(jī)制上消除。作為一級地方政府面臨著雙重激勵：其一是經(jīng)濟(jì)上的，即追求GDP的高速增長，這種壓力既來自本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，也來自上級的指標(biāo)以及周邊地區(qū)的競爭。其二是政治上的，即地方政府領(lǐng)導(dǎo)人的晉升。．地方政府經(jīng)濟(jì)上的表現(xiàn)往往成為決定當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)人晉升與否的重要因素。在這樣……：種雙重激勵下，地方政府就會積極進(jìn)行投資，爭相向中央政府爭取大的項目，甚至?xí)苯訁⑴c招商引資，卻忽視了良好投資環(huán)境的建設(shè)和公共服務(wù)的供給。地方政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式在短時期內(nèi)難以消除。

(二)社會利益主體多元化，利益均衡機(jī)制尚未形成。改革開放以來，隨著現(xiàn)代化建設(shè)的推進(jìn)和社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國社會結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了深刻變化，正從同質(zhì)的單一性社會向異質(zhì)的多樣性社會轉(zhuǎn)型：社會階層狀況出現(xiàn)重大變化，社會利益關(guān)系日益多元化，社會成員的利益訴求意識不斷增強(qiáng)。在這種情況下，政府如果不加以正確引導(dǎo)和整合，利益的分化與多元化往往會積聚到觀念領(lǐng)域，表現(xiàn)為思想、文化上的裂變和分野，引發(fā)不同利益階層和群體在心理上的對立，以至降低社會認(rèn)同感和協(xié)調(diào)性，成為社會不穩(wěn)定的根源。在利益主體日益多元化的同時，也必須看到，不同利益主體的發(fā)育程度是不同的，強(qiáng)勢群體與弱勢群體爭取自己利益的能力也是不平衡的。一方面，強(qiáng)勢群體的各個部分通過形成一種比較穩(wěn)定的結(jié)盟關(guān)系，已經(jīng)積累了相當(dāng)多的社會資源，對政府的公共政策、整個社會生活的影響加大；另一方面，弱勢群體的力量卻相當(dāng)有限，無法與強(qiáng)勢群體進(jìn)行平等的談判、協(xié)商，難以對公共政策形成影響。當(dāng)多元利益主體的利益訴求發(fā)生沖突的時候，弱勢利益群體的利益表達(dá)也缺乏一個有效、合法的渠道，他們往往采用施壓性集體行動來宣泄利益訴求，從而造成社會的不穩(wěn)定。

(三)公共危機(jī)頻發(fā)，我國政府的危機(jī)管理與公民的期望還有較大的差距，公眾心理受到挫傷。公共危機(jī)是一種緊急事件或者緊急狀態(tài)，它的出現(xiàn)和爆發(fā)嚴(yán)重影響社會的正常運(yùn)作，對生命、財產(chǎn)、環(huán)境等造成的威脅、損害，超出了政府和社會常態(tài)的管理能力，要求政府和社會采取特殊的措施加以應(yīng)對。我國政府危機(jī)管理體制和機(jī)制尚不盡完善，政府和整個社會的危機(jī)管理能力尚有待提高。2002年以來，各類突發(fā)事故一直是人們議論的焦點(diǎn)。尤其是礦難頻發(fā)，不僅造成當(dāng)事人生命財產(chǎn)的重大損失，也對整個社會心臺成了巨大創(chuàng)傷。

(四)腐敗問題仍未從根本上加以解決，反腐敗形勢仍很嚴(yán)峻。近年來，各級政府堅決貫徹落實(shí)中央關(guān)于反腐倡廉的各項部署，全面推進(jìn)廉政建設(shè)和反腐敗工作，取得了顯著的成績。但是腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的土壤和條件依然存在，反腐敗斗爭的形勢還比較嚴(yán)峻，政府廉政工作還存在不少問題，腐敗的形式和發(fā)生領(lǐng)域也發(fā)生了變化，如人事腐敗，公款消費(fèi)，行業(yè)和部門不正之風(fēng)，公共工程腐敗，審批權(quán)力腐敗等，這些都影響到黨和政府在人民群眾中的形象。

在當(dāng)前構(gòu)建和諧社會的背景下必須注意兩種腐敗形式。其一，權(quán)力對國有資產(chǎn)的侵吞。國有資產(chǎn)流失主要表現(xiàn)在：轉(zhuǎn)讓國有資產(chǎn)全沒有完全進(jìn)入市場，難以發(fā)現(xiàn)國有產(chǎn)權(quán)的市場價格，很難判斷國有資產(chǎn)是保值增值還是貶值流失，不少不法分子乘機(jī)暗箱操作、收受賄賂、低估賤賣國有資產(chǎn)；內(nèi)外勾結(jié)，低估賤賣國有資產(chǎn)等。其二，醫(yī)療行業(yè)的腐敗。在醫(yī)療行業(yè)，市場化改革增強(qiáng)了醫(yī)院創(chuàng)收的動力，醫(yī)生開單提成，過度檢查，藥價虛高，接受紅包等已成少公開的秘密。醫(yī)療腐敗已經(jīng)成為這個行業(yè)的一個。頑癥。，直接導(dǎo)致了公共衛(wèi)生資源在整個社會的不公平分配，人民群眾看病難、看病貴的問題突出。

二、我國政府改革的路徑選擇

(一)推進(jìn)公共服務(wù)型政府建設(shè)。一是以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，樹立正確的政績觀。只有在科學(xué)發(fā)展觀和正確的政績觀的指導(dǎo)下，各級政府才能把工作重心轉(zhuǎn)移到提供公共服務(wù)上，從而保證經(jīng)濟(jì)和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。為此，必須設(shè)計科學(xué)的政府績效評價指標(biāo)體系：其一，指標(biāo)體系應(yīng)能夠全面反映經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，通過指標(biāo)體系的科學(xué)設(shè)置，突破單一經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的缺陷和弊端，把各級政府的工作切實(shí)引導(dǎo)到提代公共服務(wù)上來。其二，指標(biāo)體系要充分考慮老百姓的滿意度。各級政府必須緊緊圍繞全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)，堅持以人為本的原則，以實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展為目標(biāo)，從人民群眾的根本利益出發(fā)謀發(fā)展，促發(fā)展，不斷滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需要。

二是要切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能。社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下政府的主要職能是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)，必須通過轉(zhuǎn)變政府職能，解決好越位、錯位、缺位的問題。政府應(yīng)從直接參與招商引資中解脫出來，把工作重點(diǎn)放在為企業(yè)發(fā)展提供良好環(huán)境上來。。十一五”期間，政府應(yīng)當(dāng)采取切實(shí)可行的措施，為非公有制經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造平等競爭、一視同仁的法治環(huán)境、政策環(huán)境和市場環(huán)境，實(shí)行鼓勵、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策措施。進(jìn)一步放寬市場準(zhǔn)人，鼓勵和支持非公有資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施、壟斷行業(yè)、公用事業(yè)以及法律法規(guī)未禁止的其他行業(yè)和領(lǐng)域；加大財稅金融支持，拓寬企業(yè)融資渠道。十一五”期間，必須加強(qiáng)政府的社會管理職能，要圍繞公共教育、社會保障、公共安全、公共衛(wèi)生和公共基礎(chǔ)設(shè)施等關(guān)乎人民群眾切身利益的重要領(lǐng)域展開，尤其要提高應(yīng)對突發(fā)事件的危機(jī)管理能力。

(二)逐步形成政府、市場、社會的多中心治理結(jié)構(gòu)。治理與統(tǒng)治不同，兩者的根本區(qū)別在于：統(tǒng)治的主體是政府，權(quán)力的作用方向是自上而下單向度的，而治理的主體既可以是公共機(jī)構(gòu)，也可以是私人機(jī)構(gòu)，還可以是公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作，它強(qiáng)調(diào)的是政府、企業(yè)與第三部門平等的互動、合作。^[1]推動“多中心主體”社會治理，建立政府與社會的平等合作伙伴關(guān)系，提高社會自治與自我服務(wù)能力，已成為當(dāng)代公共管理變化的一個基本趨勢。為此，要建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理治理大格局，大力培育和發(fā)展社會中介組織、行業(yè)協(xié)會；積極拓展公民參與社會治理的渠道；推進(jìn)社區(qū)建設(shè)；重視政府社會關(guān)系建設(shè)。^[2]

一是加強(qiáng)政府、市場與第三部門的合作。公共部門，企業(yè)，非營利組織，這三者能否各司其職對構(gòu)建社會主義和諧社會具有重要意義。企業(yè)作為主體的市場，在社會發(fā)展中，其最主要的功能就是能有效、快速地配置各類社會資源。在公平的規(guī)則下，優(yōu)勝劣汰的競爭規(guī)律起了很大的作用。市場注重的是效率，但卻在提供公共物品、維護(hù)社會公平等方面失靈。政府及其公共部門所發(fā)揮的作用，則正是要彌補(bǔ)市場的缺陷，通過公共財政、公共政策來化解這些矛盾和沖突，維護(hù)社會的和諧。但是政府也可能會失靈，如內(nèi)部化、信息不對稱、尋租等問題。作為民間組織的非營利部門，如行業(yè)協(xié)會，它既可以彌補(bǔ)市場的某些缺陷，也可以彌補(bǔ)政府的某些不足，是對政府、企業(yè)以及市場功能的重要補(bǔ)充。

二是加強(qiáng)政府與公民的合作。公民擁有正常的利益表達(dá)渠道和途徑，享有平等的參與公共治理的機(jī)會，是現(xiàn)代政府改革運(yùn)動的主要特征，也是社會主義國家實(shí)現(xiàn)社會和諧的一個基本前提。在西方發(fā)達(dá)國家，公民參與管理是公共機(jī)構(gòu)治理的基本手段，是提高政府績效、防止政府腐敗、限制政府權(quán)力、完善政府與公民溝通渠道、實(shí)現(xiàn)社會和諧的最基本制度安排。加強(qiáng)政府與公民的溝通與對話，要增強(qiáng)政府的透明性；拓寬和完善公民參與的渠道，如聽證會、民主懇談會、民主評議等；要積極推進(jìn)基層民主建設(shè)。

三是形成利益協(xié)商與談判機(jī)制，現(xiàn)代社會利益分化，形成多元社會，社會治理也應(yīng)該是多元的。任何一個社會治理主體都不擁有充足的知識和資源來獨(dú)自解決一切問題，它們必須彼此依賴，進(jìn)行談判和協(xié)商，解決公共利益的形成和認(rèn)同問題，而后將這些利益要求反映到法律以及公共政策當(dāng)中去?，F(xiàn)代政府對利益關(guān)系的整合過程，實(shí)際上是不同利益群體之間進(jìn)行的利益博弈，也就是通過相互交換或討價還價而實(shí)現(xiàn)利益均衡與妥協(xié)的過程，社會中的利益均衡制度正是在這樣的過程中而形成的。首先，權(quán)利資源的平等分配是利益主體協(xié)商與談判的前提。弱勢群體要與強(qiáng)勢群體一樣，能夠在整個國家政治架構(gòu)中擁有表達(dá)自己利益的平等權(quán)利。尤其要注重使弱勢群體的利益得到保護(hù)和體現(xiàn)。其次，要形成利益補(bǔ)償機(jī)制。主要內(nèi)容是建立一套與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的社會保障制度。建立和完善社會保障制度有利于增進(jìn)人的平等，維護(hù)社會公正，緩解利益矛盾，保持社會穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)社會和諧。建立健全利益補(bǔ)償機(jī)制并不意味著利益補(bǔ)償是五條件、無限度的。利益補(bǔ)償要與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展相一致，與國家按勞分配的政策相適應(yīng)。^[3]

(三)約束政府權(quán)力，建立法治型政府。建設(shè)法治型政府，一是要建立有限政府。傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)時代的無所不包的。“無限政府”，必然導(dǎo)致政府規(guī)模膨脹，權(quán)力腐敗，社會萎縮。現(xiàn)代政府是受法律限制，受法律約束的有限政府，必須通過憲政、分權(quán)、司法獨(dú)立等手段對政府的權(quán)限和規(guī)模進(jìn)行有效的限制，要從制度上防止權(quán)力介入市場而導(dǎo)致的尋租活動，防止權(quán)力對公民自由權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的侵犯。

二是要建立責(zé)任政府。政府的一切權(quán)力都是人民賦予的，必須對人民負(fù)責(zé)，為人民謀福利，各級政府必須樹立。有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)要賠償”的觀念。要建立嚴(yán)格的問責(zé)制，關(guān)鍵在于限制政府和官員的權(quán)力，特別是經(jīng)濟(jì)和投資權(quán)力，建立政府官員的行為規(guī)則，并對官員的行為實(shí)施公開的輿論監(jiān)督和司法監(jiān)督。

三是要改革和完善政府決策機(jī)制。各級政府要把科學(xué)決策、依法決策、民主決策作為政府決策的基本準(zhǔn)則。要建立和完善群眾參與、專家咨詢和集體決策相結(jié)合的決策機(jī)制和制度，健全決策規(guī)則，規(guī)范決策程序，提高決策透明度，強(qiáng)化決策責(zé)任，減少決策失誤，防止濫用權(quán)力滋生腐敗。要建立決策聽證和公示制度，涉及人民群眾切身利益問題的決策，必須進(jìn)行聽證和公示，廣泛聽取人民群眾的意見。要建立和完善決策后評價制度和決策責(zé)任追究制度，形成決策失誤的糾錯改正機(jī)制，對違反決策程序、濫用職權(quán)造成損失的要追究責(zé)任。^[4]

田參考文獻(xiàn)：

[1]俞可平．治理與善治引論[J]．馬克思主義與現(xiàn)實(shí)1999，(5)．

[2]中國行政管理學(xué)會課題組．加快我國社會管理和公共服務(wù)改革的研究報告[d]，中國行政管理，2005，(2)，

[3]向德明，建立健全社會利益協(xié)調(diào)機(jī)制[N]，光明日報，2005—01—18，

[4]溫家寶．深化改革，健全制度，加大預(yù)防腐敗工作的力度[N]．人民日報，2005—02—28．

[責(zé)任編輯：孫巍]