縣級政府能力績效評估的內(nèi)涵、依據(jù)及其模式

[摘 要]縣級政府能力績效評估就是根據(jù)縣級行政組織的管理效率、效益、能力、服務質(zhì)量、公共責任和顧客滿意程度等方面的評價，對縣級行政組織在管理過程中的投入、產(chǎn)出、政策或規(guī)定執(zhí)行、中長期目標完成的結(jié)果等能力績效進行評估。對縣級政府能力開展績效評估有著三方面的理論依據(jù)，而在實踐中需要建構(gòu)一種基于績效評估過程的有利于縣級政府能力提升的組織運行模式，這種模式的運行能推動縣級政府以績效評估為核心的行政績效的變

[關鍵詞]縣級政府能力；績效評估；內(nèi)涵；依據(jù)；評估模式

[中圖分類號]D67

[文獻標識碼]A

[中圖分類號]1002—7408(200S)06—0008—04

縣級政府是對縣域經(jīng)濟、社會發(fā)展起著領導、管理、促進作用的行政組織，縣域社會的繁榮發(fā)展是由縣級行政組織推動的結(jié)果，因此，加強縣級行政組織的建設就成為促進縣域經(jīng)濟、社會發(fā)展的關鍵因素。要加強縣級行政組織的建設就必須強化縣級政府能力的建設，這是因為縣級政府能力高低程度決定了縣級行政組織產(chǎn)出的質(zhì)量和數(shù)量。縣級政府能力的建設是一個綜合的系統(tǒng)工程，它包括許多方面的內(nèi)容，而對縣級政府能力進行績效評估是提高縣級政府能力的重要手段。縣級政府能力績效評估能使縣級行政組織在結(jié)構(gòu)、職能、服務、任務等方面得到和諧、可持續(xù)發(fā)展，所以，合理界定縣級政府能力績效評估的內(nèi)涵并建構(gòu)有利于縣級政府能力發(fā)展的縣級行政組織績效評估模式，對于推進縣級政府職能的轉(zhuǎn)變、提升縣級政府能力建設具有重要的理論和實踐意義。

一、縣級政府能力績效評估的內(nèi)涵

縣級政府能力與縣級行政組織問有著密切關系，縣級政府能力高低程度決定了縣級行政組織產(chǎn)出的質(zhì)量和數(shù)量以及效率和效果，而縣級行政組織的產(chǎn)出主要在行政組織的運行行為過程中通過政府能力的輸出表現(xiàn)出來，“政府行為是一種組織產(chǎn)出”，“是龐大組織依據(jù)標準的行為方式運作的產(chǎn)物”，^[1]這種組織產(chǎn)出和標準的行為方式的運作能力體現(xiàn)著縣級行政組織制定和實施公共政策以及為社會提供公共產(chǎn)品和公共服務的能力，這樣，縣級政府能力與縣級行政組織間存在著不可分割的同一關系。因此，在理論上我們可以把抽象的縣級政府能力的績效評估還原為對具體的縣級行政組織產(chǎn)出的績效評估。由于縣級行政組織的產(chǎn)出依據(jù)行政組織不同的性質(zhì)既表現(xiàn)為具有經(jīng)濟屬性的公共產(chǎn)品，又表現(xiàn)為具有社會屬性的公共政策和公共服務，因而，只有先對縣級行政組織的產(chǎn)出進行合理的、科學的界定，才能正確地、客觀地對縣級政府能力進行績效評估。

所謂績效評估，按美國國家績效評估中的績效衡量小組認識，就是：“利用績效信息協(xié)助設立同意的績效目標，進行資源配置與優(yōu)先順序的安排，以告知管理者維持或改變既定目標的計劃，并且報告成功符合目標或敘述未能達成目標的原因的管理過程。”^[2]這個定義說明了績效評估包括目標設立、目標達成以及結(jié)果評估的系統(tǒng)過程，反映了組織整合各種資源以接近目標的行為和過程。實際上，作為公共部門績效評估重要組成部分的縣級行政組織績效評估，是隨著公共部門績效管理與評估的理論和實踐的發(fā)展而發(fā)展的。20世紀80年代中期，西方國家為應對科學技術(shù)的飛速發(fā)展、全球化的國際競爭的挑戰(zhàn)，解決政府財政赤字以及為社會提供高效的和高質(zhì)量的服務，采取了以公共責任和顧客至上的理念為中心的公共部門績效評估的改革，這場改革使公共項目及其產(chǎn)生的結(jié)果成為公共管理活動的核心。“來自于社會公眾和媒體對民選官員在公共項目管理中的責任提出了更高的要求。克林頓政府的《國家績效評論》和國會通過的《1993年政府績效與結(jié)果法案》都反映了政黨中的政治家們和聯(lián)邦政府各部門對公共項目執(zhí)行情況的關心；需要使社會公眾確信政府所開展的各項公共項目”。^[3]這場“新公共管理運動”中，公共部門普遍在管理中引進了競爭機制和市場機制，從而促進了績效評估理論與實踐的發(fā)展。

縣級政府能力績效評估就是根據(jù)縣級行政組織的管理效率、效益、能力、服務質(zhì)量、公共責任和顧客滿意程度等方面的評價，對縣級行政組織在管理過程中的投入、產(chǎn)出、政策或規(guī)定執(zhí)行、中長期目標完成的結(jié)果等能力績效進行評定和劃分等級。縣級政府能力績效評估的內(nèi)涵說明了縣級政府能力績效評估的主體是縣級政府，客體是執(zhí)行各種政府職能和提供公共服務的縣轄行政組織，內(nèi)涵中還體現(xiàn)了行政組織的公共責任和顧客至上的管理理念，強調(diào)了正確地、合理地處理效率、效益、服務質(zhì)量、公共責任和滿意度的原則，以達到通過績效評估提升縣級行政組織管理水平和能力、改善公共服務狀況和提高政府資源配置的效果等方面的目的。

根據(jù)我國政府職能改革的要求，縣級政府職能的建設應朝著有利于經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務的改革方向進行，相應地縣級行政組織的改革與整合也要向著具備這四類職能性質(zhì)的組織轉(zhuǎn)型，因此，在縣級行政組織框架內(nèi)，建構(gòu)一套能推進經(jīng)濟調(diào)節(jié)型組織、市場監(jiān)管型組織、社會管理型組織和公共服務型組織建設的政府能力績效評估體系極為重要。

二、縣級政府能力績效評估的理論依據(jù)

從縣級行政組織的屬性上說，縣級行政組織是為社會提供純公共產(chǎn)品的社會管理機構(gòu)，它是有別于非政府組織和營利性組織的社會組織。由于縣級行政組織提供的純公共產(chǎn)品具有技術(shù)上的不可分割性、消費的非競爭性、受益的非排他性的特點，出現(xiàn)了市場配置公共產(chǎn)品的。市場失靈。和。搭便車”的現(xiàn)象，而要解決這些矛盾，就必須讓政府負起責任，積極向社會提供公共產(chǎn)品和公共服務，并且提高公共產(chǎn)品的資源配置效率和公共產(chǎn)品的供給量，以滿足社會對這類產(chǎn)品和服務的需要。因此，對縣級行政組織進行公共產(chǎn)品供應效果和資源配置效率開展評估就成為了必要。同時，縣級行政組織還擔負著社會正義、社會公平和社會秩序的建設任務和本身責任，為此，縣級行政組織產(chǎn)出具有了經(jīng)濟效益和社會效益雙重屬性和雙重責任。經(jīng)濟效益要求縣級行政組織從管理上要強化以市場價格為靈敏信號機制，注重公共產(chǎn)品的質(zhì)量意識、注重投人產(chǎn)出的效率、以顧客滿意度為導向等原則，提高公共產(chǎn)品供給效率；而從社會效益來看，縣級行政組織要承擔縣域的全面建設小康社會的重任，并充分考慮到公平、公正以及人類社會與自然的可持續(xù)發(fā)展等社會問題，所以，縣級行政組織的發(fā)展是在關注經(jīng)濟效益的發(fā)展和社會效益的發(fā)展這兩者相互約束條件下進行的。因此，對縣級行政組織進行績效評估要遵循這兩條基本的主線，積極尋找這兩個方面的績效結(jié)合點，這是縣級政府行政組織需要進行績效評估的理論依據(jù)之一。

然而，縣級行政組織作為社會公共部門，要想準確評估縣級行政組織績效就要首先明確縣級行政組織的。產(chǎn)出”。縣級行政組織的產(chǎn)出同私人企業(yè)的產(chǎn)出相比較，其度量是非常困難的。 。要度量一個機關的輸出量常常是很困難的——實際上即使是只對什么是國家部門的輸出作一番設想都足以令人頭昏腦脹”。^[4]由于縣級行政組織不能像企業(yè)那樣進行市場產(chǎn)出，進而以市場效率采著手績效評估，而它只能是非市場產(chǎn)出，因此，“與私營部門相比，公共部門對各種方案的績效測量確實有困難，但在這方面所作的努力也是少之又少”。^[5]但是，只要公共部門有著產(chǎn)出，哪怕是非市場產(chǎn)出，就能對它進行計量并進行管理績效評估，“公共部門提供的諸多物品和服務中生來就有的這個‘計量問題’，給籌款機構(gòu)帶來了一個監(jiān)控問題。假若一個部門的產(chǎn)出具有不可計量的性質(zhì)，那么，購買者如何能夠監(jiān)控其生產(chǎn)的效率呢?”^[6]為了準確地對縣級行政組織產(chǎn)出進行評估，美國著名經(jīng)濟學家查爾斯·沃爾夫提出了用投入來間接測量產(chǎn)出的替代辦法，他認為：“用投人來度量非市場的產(chǎn)出是可以被接受的，因為直接地測量產(chǎn)出是非常困難的”。^[7]這樣，根據(jù)查爾斯·沃爾夫的這種理論可以把縣級行政組織產(chǎn)出的可度量程度將縣級行政組織劃分為兩大類型：一是其產(chǎn)出可以用貨幣或其他可以計數(shù)的單位來計量的，如財政、稅務、工商、交通、外貿(mào)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等等。這一類管理部門可以使用成本收益法準確核定其單位產(chǎn)出的投入值就可以對其進行管理績效評估。另一種是其產(chǎn)出不能用貨幣或其他可以計數(shù)的單位來計量的，如組織人事、勞動保障、環(huán)保、民政、民族宗教、文化、社會治理、教育、科技等部門其產(chǎn)出主要是制定規(guī)章制度或政策。這一類可以通過民主化調(diào)查來間接對其進行績效評估。用投入替代產(chǎn)出的評估方法主要從縣級行政組織所消耗的各種資源的角度采測量的，這可以是縣級行政組織能進行績效評估的理論依據(jù)之二。

根據(jù)索洛的增長模型即r=F(L，K，A)表示，投入一定的勞動、資本和技術(shù)，再經(jīng)過組織管理技術(shù)的融合，就可以導致經(jīng)濟增長和產(chǎn)出。由于公共部門產(chǎn)出的生產(chǎn)。具有勞動密集型特征，勞動投入在其中起著關鍵性的、不可替代的作用，資本對勞動力的替代彈性很低”。^[8]同時，縣級行政組織的公務人員具有較高的素質(zhì)，掌握著一定的管理技術(shù)，在資本投人一定的條件下，高素質(zhì)的勞動投入對縣級行政組織的產(chǎn)出起著關鍵性的影響。縣級行政組織的產(chǎn)出效率高低主要取決于勞動的邊際生產(chǎn)率，這樣，管理組織部門中的工作人員的勞動實際供給程度對于管理組織的產(chǎn)出效率就起著決定性作用了。美國學者詹姆斯·威爾遜把行政機構(gòu)中的公務員的工作勞動行為作為其模型中的投入，再按這種勞動投入是否可測量以及行政組織產(chǎn)出是否可測量這兩個維度，把行政組織劃分為四種類型，即付出和成果二者都能觀察到的組織、可以觀察到付出但觀察不到成果的組織、可以觀察到成果但觀察不到付出的組織、付出和成果二者都觀察不到的組織，并分別概括為生產(chǎn)型組織、程序型組織、工藝型組織和應付型組織。對于這四類行政組織的績效評估，他認為在生產(chǎn)型組織中，由于付出和成果可測量，領導者能夠直接根據(jù)工作人員的工作效率來進行評估；在程序型組織中，由于工作過程可以觀察，但結(jié)果觀察不到，領導一般使用多種形式的連續(xù)監(jiān)視方法，如直接觀察、定期統(tǒng)計報表等方法來進行績效評估；在工藝型組織中，領導可以按工作成果來績效評估，但成果的獲得過程無法觀察，因而加強對工藝型組織的法規(guī)制度建設和嚴格執(zhí)法十分必要；在應付型組織中有效的管理績效評估幾乎不可能。^[9]威爾遜的評估模型對縣級行政組織類型的劃分及其績效評估具有較大意義，應避免應付型組織的存在，在此基礎上，針對每一種組織的特點分別制定出不同的評估維度和示標，最后進行嚴格的績效評估，才能使組織的績效評估成為改善組織績效評估的真正靈魂。這是縣級行政組織能進行績效評估的理論依據(jù)之三。

三、基于績效評估過程的縣級行政組織運行模式的建構(gòu)

縣級行政組織進行績效評估不僅在理論上是可行的，而且在實踐中也是能夠?qū)崿F(xiàn)的。為了更加準確、科學、合理地在縣級行政組織開展績效評估的工作，還必須在整個縣級行政組織上進行改革，設計出以績效評估為核心和主線的組織形式，使組織的產(chǎn)出充分反映組織的績效。

在設計基于績效評估的高校管理組織運行模式的過程中，首先要把握組織績效與管理環(huán)境的關系。管理環(huán)境的范圍涉及非常廣泛，包括國家或地區(qū)的政治、經(jīng)濟、文化、教育、歷史、風土人情、自然條件等等，這些管理環(huán)境的復雜性程度的不同，造成了縣級行政組織的管理活動和過程的困難程度的不同。為了便于縣級行政組織的績效評估，我們把管理環(huán)境按是否具有相對可控性分為可控的小環(huán)境和不可控的大環(huán)境。對于不可控的大環(huán)境，由于它對縣級行政組織的影響也相對小些，因而，我們可以不用過多的投入企圖改變，而僅僅考慮它對縣級行政組織管理工作影響的相關系數(shù)的確定。而對于可控的小環(huán)境，可以通過在縣級行政組織范圍內(nèi)通過輿論、政策、規(guī)章制度或改變管理對象、管理主體、管理手段等方式來營造、引導有利于縣級行政組織進行績效評估的小環(huán)境。由于可控的小環(huán)境在管理的范圍和規(guī)模、管理相對人的數(shù)量和質(zhì)量、管理的客觀條件等方面縣級行政組織都能夠予以相對的控制，這樣，我們就能夠?qū)h級行政組織管理務的初始狀態(tài)的難易系數(shù)做出客觀的界定，從而為縣級行政組織的績效評估的科學開展奠定良好的基礎。

其次，以結(jié)果為導向的縣級行政組織運行機制的建立。縣級行政組織的績效評估由于存在著過程的復雜性、結(jié)果的模糊性，為了完成總體發(fā)展戰(zhàn)略和年度計劃，縣級行政組織存在著更多地關注組織自身資源的擴張趨勢，這是因為管理組織占有更多的資源就會擁有更強的資源處置能力，也就能更好地完成相應的績效安排。根據(jù)布坎南的公共選擇理論，官僚及官僚機構(gòu)有著追求效用的最大化本性。官僚不僅追求權(quán)力的最大化，而且還通過隱瞞真實成本來追求預算的最大化，給公眾造成財政幻覺。因此，官僚體制的存在導致了官僚機構(gòu)具有高度壟斷性和高度專業(yè)性，從而造成了資源利用的低效和官僚組織的龐大，最終增大了官僚機構(gòu)協(xié)調(diào)的行政成本。同時，官僚組織還掌握著一定的公共權(quán)力，公共權(quán)力是一個人或集團在一定的社會關系中擁有和掌握一定數(shù)量的資源的能力。公共選擇理論中的有關政治活動的經(jīng)濟人范式理論認為，個人或集團都有利己心的，追求自身利益和權(quán)力的最大化。一個社會的權(quán)力總量不僅“取決于該社會中相互影響關系——即一個人或集團的行為導致另一個人或集團的行為變化的那種關系——的數(shù)量和強度”，^[10]而且取決于這種關系所依附的資源及其稀缺程度，因而權(quán)力可用個人或集團在一定程度上擁有和掌握多少稀缺資源的量來確定：由于政府掌握合法公共權(quán)力，就可以依賴權(quán)力這個手段進行社會資源的配置，形成對資源的合法占有。資源的占有量越多，控制和支配社會的公共權(quán)力也就越大，從而就能占有更多的資源。這種“資源擴張型”的組織是與官僚政績和績效評估的壓力分不開的，要解決資源擴張型組織的弊端，就必須改變績效評估的切人點，建立以結(jié)果為導向的縣級行政組織運行機制。戴維·里斯本和特德·蓋布勒在{改革政府》一書中認為，以結(jié)果為導向就是按結(jié)果而不是按投入撥款，依據(jù)產(chǎn)出測評與績效目標來衡量各部門的業(yè)績，并與工作報酬聯(lián)系起來，政府把焦點放在結(jié)果的控制上而不是投入上，遏制部分政府官員擴大預算與人員編制、擴張權(quán)力與利益等沖動。縣級行政組織也應該建立這種以結(jié)果為導向的績效評估運行模式，按照結(jié)果預期的產(chǎn)出進行資源投入，即把結(jié)果轉(zhuǎn)化為目標進行目標管理。目標管理可以定義為“通過組織成員的預期成果來確立組織目標的過程”，^[11]這一過程中，通過把目標分解為運作目標，并讓每個管理者有的放矢地以最有效的方式完成這些目標，然后再與實際結(jié)果產(chǎn)出的考評相結(jié)合，這樣才能建構(gòu)以結(jié)果為導向的績效評估模式。

再次，建構(gòu)縣級行政組織內(nèi)外部信息溝通機制。任何管理工作都在組織的內(nèi)外部要素的共同參與下完成的，要有效完成組織績效并開展組織的績效評估，就必須把組織的內(nèi)外部因素納入到績效管理的過程中：阿利森認為，“管理的內(nèi)部構(gòu)成要素的三個主要組成部分：組織和人員配備、人事指導和人事管理制度、績效控制”。^[12]而“公共組織需要以某種方式與外部組織協(xié)調(diào)關系，需要制定并實施有關程序，總之，與外郵構(gòu)成要素協(xié)調(diào)關系是一種管理職能。在阿利森模式中，一股管理職能的管理外部構(gòu)成要素的部分涉及：(1)與同一組織的外部單位或該組織的各個部門協(xié)調(diào)關系；(2)與獨立的組織協(xié)調(diào)關系，例如政府的各個部門、企業(yè)和利益集團等；(3)與新聞媒體和公眾協(xié)調(diào)關系”。^[13]在建構(gòu)以績效評估為核心的縣級行政組織運行模式中，輸入以結(jié)果為導向的管理目標到各個管理組織，然后，再通過管理組織的輸出實現(xiàn)績效，這里最重要的環(huán)節(jié)就是輸入端和輸出端之間的信息溝通機制的建立了。有效的信息溝通，能使管理組織內(nèi)部因素合理配置并激發(fā)活力，成功實現(xiàn)分解的管理目標和總體目標；同時，也能在實現(xiàn)總體目標的前提下，實現(xiàn)部門利益和價值的同構(gòu)，發(fā)揮各組織的目標合力；并能得到縣級行政組織外的支持和幫助，形成良好的外部管理環(huán)境和管理氛圍。這種信息溝通機制的建立，其實質(zhì)是通過績效評估溝通縣級行政組織內(nèi)外都要素的信息，激勵或激發(fā)內(nèi)外部要素潛能，建構(gòu)管理組織與內(nèi)部管理人員、管理組織與外部公民社會的關系，內(nèi)在地體現(xiàn)了提高服務質(zhì)量和顧客需要至上的品格：這種品格強調(diào)縣級行政組織的管理活動要以公民或顧客為中心，以滿足顧客需要為導向；同時也強調(diào)縣級行政組織是公共服務的供給者，應增強對社會和顧客需要的回應力，重視自身管理活動的產(chǎn)出、效率與服務質(zhì)量。為此，“傾聽顧客的聲音、按照顧客的要求提供服務、讓顧客做出選擇的有效方法在實踐中得以實行”。^[14]

通過以上幾個方面的管理理念的闡述，我們可以得出：績效評估實際上是一種市場責任機制的引入，庫普爾把這種機制的內(nèi)涵描述為：一是“經(jīng)濟學的效率假設”；二是“采取成本一收益的分析方式”；三是“按投入和產(chǎn)出的模式來確定績效目標，注重的是對產(chǎn)出的評估”；四是“以顧客滿意為基礎來定義市場責任機制。這種定義方法是把公民視為消費者”。^[15]這樣，經(jīng)過理論的論證，我們可以建構(gòu)一種以績效評估為核心的、有利于縣級政府能力提升的行政組織運行模式，這種模式我們定義為“基于績效評估過程的縣級行政組織運行模式”。

(本文為國家社科基金課題<批準號：04XMZ020)和廣西哲學社會科學。十五”規(guī)劃課題<編號：D20409>成果之一)

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[責任編輯：陳合營]