排污權初始分配方式法律問題探析

[摘 要]生態環境的負載定額律說明生態環境具有一定納污能力，但這種納污能力是有限的，這就是環境容量。環境問題的產生，正是由于人類對生態環境的破壞和污染超過了自然環境的容許量。初始排污權分配的公平性和有效性是排污權交易制度順利實施的基礎。

[關鍵詞]環境容量；初始分配方式；法律問題

[中圖分類號]D912．604

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002-7，408(2006)06-0067-02

一、環境問題與排污權初始分配

生態環境是指以整個自然界為中心，可以直接或間接影響人類生活和發展的自然因素和人工因素的環境系統。它由包括各種自然物資，能量和外部空間等生物生存條件組合成的自然環境和經過人類活動改造過的人工環境共同構成。^[1]生態環境有自己的發展規律，其中負載定額律是指任何生態系統都有一個大致的負載(承受)能力上限，包括一定的生物生產能力、吸收消化污染物的能力，忍受一定程度的外部沖擊的能力。當生態系統所供養的超過它的生物生產能力時它就會萎縮甚至解體；當向生態系統排放的污染物超過它的自凈能力時，生態系統就會被污染，進而導致生態環境的惡化。由此可知，生態環境有一定的納污能力，但這種納污能力是有限的，這就是環境容量。環境問題的產生，正是由于人類對生態環境的破壞和污染超過了環境的納污能力所造成的。

人類自身及經濟發展所造成的環境污染及環境破壞，從經濟學上表現出的是一種外部不經濟性，是指在實際經濟活動中，生產者或消費者的活動主體范圍的利害影響。按照傳統福利經濟學的觀點，外部性是一種經濟力量對于另一種經濟力量的“非市場性”的附帶影響，是經濟力量互相作用的結果。外部性可分為正外部性和負外部性。就環境問題而言，“外部不經濟性”主要表現在生產和消費方面，_[2]對于如何解決-外部不經濟性”問題，學者們提出了不同的見解。

以著名福利經濟學之父庇古為代表的經濟學家強調通過政府干預的手段使得“外部性不經濟性”問題內部化。而以新制度經濟學的奠基人科斯為代表的經濟學家則強調由市場機制本身來解決外部性問題，科斯在(社會成本問題)一書中指出：在交易成本為零的情況下，不管初始產權如何界定，通過當事人之間的自愿協商，照樣能夠實現外部效應的內部化。^[3]為解決“外部不經濟性”問題提供了新的思路。

20世紀50年代以來，美國、日本、德國、荷蘭、挪威許多國家已經把排污收費，超標違法并加重收費作為使。外部不經濟性”內部化的通行做法。英國、德國、丹麥、荷蘭、瑞士、瑞典等國都對含鉛和無鉛汽油實行差別稅。德國、比利時、日本還分別準備開征二氧化碳稅、生態稅、垃圾稅等。^[4]而，隨著環境政策保護實踐的發展，命令控制政策高成本和低效率的弊端也逐步暴露，人們開始尋找成本較低、更有效率的政策手段。

排污權交易制度最早是由戴爾斯在1968年提出來的，它是一種以經濟刺激為特征的效率型的環境經濟法律制度，其價值在于將環境外部不經濟性內部化，在利益追求上達到企業利益和公共利益的統一。美國從1976年開始實施，其中在空氣污染方面進行的排污權交易是很成功的。作為一種以市場為基礎的環境法律制度，排污權交易制度具有明顯的優勢。它有可能提高治理責任分配的費用有效性，實現社會公共利益和企業個別利益的統一。^[5]在實施排污權交易制度的過程中最重要的環節是對排污權的初始分配方式的確定。

二、國外排污權初始分配方式的立法實踐

作為一種稀缺資源，排污容量應當得到合理的配置。初始排污權分配的公平性和有效性是排污權交易制度順利實施的基礎。在理論上，初始排污權的分配主要有三種形式：^[6](1)拍賣(Auction)，就是將許可分配給出價最高的買者；(2)根據標準分配(Allocationbycriteria)，就是政府先規定一個分配標準(例如，根據歷史排放水平)，然后根據候選污染源符合這些標準程度分配許可；^[3]隨機分配(Allocationbylotteq4，即通過抽簽來隨機分配。隨機分配雖然看起來很公平，但實際上是不公平的，所以現實中很少用。而拍賣雖然公平，但如果全部許可通過拍賣分配，則污染源的財務負擔會很重，因此難以接受。最具有可接受性的分配方法是祖父繼承法(Crand fathednR)，即根據企業的歷史排放水平來無償分配許可，因為它沒有給現有污染企業造成額外的財務負擔，因此企業容易接受，這有利于政策的實現。

1990年美國在《清潔空氣法修正案》中，提出了三類初始分配方案：公開拍賣、固定價格出售和免費分配。對政府而盲，拍賣的管理和交易成本都不高，但對企業來說，他們不僅要承受拍賣的價格，而且還要承受涉及有關信息的交易成本以及對生產影響的風險，另外在初始分配的時間確定上有一定的困難；標價出售與排污費(稅)具有相似的特征，實踐的阻力主要來自兩個方面：一是政府需要了解足夠的信息以合理標價，但需支出管理費用并且操作困難；二是政治阻力，企業及一些利益集團會反對這種收費的做法。應該說，不論是拍賣還是標價出售，均是對污染的外部成本內部化，是對市場價格扭曲的糾正；而且這兩種收入作為政府財政收入，也是有益的，但實施起來有一定的困難。而免費分配的方式更具有實際可操作性。免費分配的排污許可額度作為企業的一筆資產，可以在市場上交易，不會影響其效率配置。

此外，美國的SO_[2]排污交易政策體系還設立了兩個專門的許可證儲備，用于獎勵企業的某些減排行為。能源保護和可更新能源獎勵儲備是其中之一?！癝O_[2]交易計劃”就是為了通過削減燃煤電廠的SO=排放解決酸雨問題。1990年美國國會通過(清潔空氣法)修正案，第4條提出了“酸雨計劃”，確定了到2010年美國SO_[2]年排放量在1980年水平上削減1000萬噸的目標。為了實現這個目標，建立了SO_[2]排污交易政策體系，由參加單位的確定、初始分配許可、許可證交怠、審核調整許可四個部分構成。SO_[2]許可交易是整個計劃的核心。許可的總量是有限的，并將逐漸削減以達到1000萬噸的削減量。按照一定的計算公式，許可被分配給規定參加計劃的電廠。許可可以自由交易，電廠也可以自由選擇達到排放上限的辦法，包括通過購買許可證或通過自行減排來達到要求；超量減排形成的多余許可，既可以出售，可以存儲以備將來之用。該計劃有不少創新之處，有兩點尤其值得注意：(1)通過建立拍賣市場保證許可的可獲得性，并解決了以往買賣雙方私下交易導致的價格不透明從而交易成本高的問題；(2)該計劃允許任何人購買許可，包括中間商、環境組織和普通公民。在美國，“酸雨計劃”下的S02許可交易是第一項真正意義上市場導向的環境政策。

三、我國排污權初始分配方式的確立

我國自1991年實施排污權交易的試點工作以來，對于采取什么樣的初始分配方式，理論上的爭議主要有以下幾種：①免費分配為主，拍賣、獎勵為輔；⁷②有償分配網或有償分配為主、無償分配為輔；③將排污權按一定比例分為無償贈與、獎勵、拍賣和儲備四部分，四部分的比例關系和分配原則應因地制宜并進行公示。^[9]本文贊同第一種方式，我國應采取免費分配為主，拍賣、固定價格出售、獎勵、贈與、儲備為輔的方式。

1．免費分配為主可降低初始分配的成本。免費為主可免去對排污權的定價麻煩及初始交易成本，有利于減輕排污企業的經濟負擔，增強這項政策的吸引力，減少該制度在推廣中的阻力。美國雖然是一個市場經濟發達的國家，但考慮到有償的初始分配可能會阻礙這項制度推廣，最終采取了免費分配方式。與美國相比，我國的市場經濟尚欠發達，人們觀念相對落后，更應采取免費分配方式，減少該制度實行的阻力。

2．免費分配為主有利于實現社會公平。將排污權免費初始分配給企業，實質是賦予一些企業一些特殊的利益，會帶來已獲免費排污額的企業和后續的排污企業之間的利益分配發生矛盾，從而產生所謂的不公平問題。那么該如何看待這一問題?本文認為，免費分配從眼前利益、局部利益來看，似乎對后續企業不公平，但它有利于提高企業治理污染的積極性，有利于促進排污權制度的推行和發展，有利于總量控制目標的早日實現，有利于很好地協調經濟發展和環保之間的矛盾——即既保證了經濟效率的提高，又促進了環境保護，因而，從長遠利益、整體利益以及從實質、從結果來看，更符合多數利益，更為公平和正義。

3．免費分配為主可調動企業治理污染的積極性。所謂污染者負擔原則，即污染者付費原則，是指向環境排放污染物，對環境造成不利影響和危害者，應當支付由其活動所形成的環境損害費用或治理其造成的環境污染與破壞。有觀點認為無償分配方式不符合污染者負擔原則，使企業無須支付任何費用而獲得排污額度，企業對環境的損害并未內化為企業自身的成本，不利于環境保護。本文認為，上述觀點值得商榷。主要理由如下：污染者負擔原則對環境的保護并不是絕對的，具有一定的局限性。主要有：第一，“由于伴隨著公害產生的社會損失是絕對不可逆損失，所以其中包含著無法用貨幣進行補償的部分。像人類的健康障礙這樣的絕對不可逆損失，即使根據污染者負擔原則進行了事后救濟，也不能說完全實現了社會正義。”^[10]因此，在有償分配的情況下，雖然合乎污染者負擔原則，但企業治理污染的積極性降低，實施排污權交易的難度增大，最終會造成污染環境，損害人的健康的時間會拖長，而這并不是排污權交易的實施目的。與其如此，不如實行免費分配，提高企業治理污染的積極性，推行排污權交易制度，早日實現總量控制目標，這才真正實現了社會正義。第二，污染者負擔原則不一定會使污染成本內部化。根據日本學者宮本憲一的看法，排污企業很少能夠在實施了污染者負擔原則以后將污染成本內部化。在大多數情況下，企業實行“向后轉嫁”，即大幅度降低原料價格，從而將公害防治費用轉嫁與發展中國家或農村的原料供應商，或實行“向前轉嫁”，即抬高物價，從而將這部分費用轉嫁零售商尤其是消費者。這樣，消費者等社會弱者就成為。雙重支付者”，既是公害(污染)的受害者，還要承擔已壓低的賣價(原材料)或抬高的買價(物價)。^[11]因此，有償分配雖然合乎污染者負擔原則，但實質上大多企業最終將成本轉嫁給了其他社會主體，使其他社會主體尤其是社會弱者，承擔了雙重成本。與其這樣，不如用免費分配方式促進排污權交易市場早日建立，早日改善環境，使社會弱者的成本降到最低。

(本文系教育部{排污權交易法律制度研究)資助的項目，批準號：3JD820013)

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[責任編輯：陳合營]