擴權強縣：廣西縣域經濟發展的新路徑

【摘 要】近些年來，我國市管縣體制出現種種問題，影響到縣域經濟的發展。為了走出困局，一些省份積極推行擴權強縣的改革政策，取得了一定成效。為了促進縣域經濟發展，廣西也有必要而且可以進行擴權強縣試點，并需要對此進行科學地規劃和安排。

【關鍵詞】市管縣；擴權強縣；省管縣；縣域經濟

【作 者】李珍剛，復旦大學公共管理博士后，廣西民族大學管理學院院長、教授。南寧，530006

【中圖分類號】F127【文獻標識碼】A 【文章編號】1004-454X(2006)03-0153-010

To Enlarge the Counties'Power:the New Approach toDevelop the Economy of Counties in GuangxiLi Zhengang

Abstract:In these years of late，a lot of problems which the cities lead the counties have affected the development of many counties.Some provinces implement some reformational policies that enlarge the counties'power so as to swell their strength actively in order to overcome the difficulties，and they have got some effects.It is a so necessary and feasible that push the experimental units which enlarges the counties'power in Guangxi Zhuang National Municipality for the sake of economic development of the counties.The municipality should constitute the programming and polities to fulfil it properly.

Key words:cities lead the counties;enlarge the counties'power so as to swelltheir strength;province lead the counties；the economy of counties

2006年1月16日，廣西區十屆人大四次會議通過了《廣西壯族自治區國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》。綱要指出，要做大做強縣域經濟。為此，綱要提出了發展非公有制經濟、縣域工業和勞務經濟等一些具體措施。這些措施，將為縣域經濟發展提供新的動力和支撐。除此之外，我認為，廣西發展縣域經濟還可以考慮其他一些選擇。其中，改革市管縣管理體制，探索和實施擴權強縣制度，可以成為促進縣域經濟發展的一條新的路徑。

一、市管縣：我國地方管理體制的發展及其困境

新中國成立后，市管縣體制經歷了兩次較大的發展。第一次是五十年代。五十年代初，我國開始實行市管縣制度。當時實行市管縣體制的直接目的，據悉是為了解決大中城市的蔬菜副食供應，^①1959年，全國人大常委會通過了《關于直轄市和較大的市可以領導縣、自治縣的決定》，以法律的形式肯定了市管縣的市政體制，直接推動了市管縣體制的發展。至1960年，全國已有52個市領導243個縣，約占全國縣建制總數的八分之一。1961年以后，隨著經濟調整的開始，市管縣體制不僅停止了發展，而且大量縣市又恢復了原有體制，特別是河北省，恢復了全部的專區和專員公署。這次市管縣體制發展的契機是大躍進和人民公社運動，由于缺乏客觀的經濟文化基礎，很快就減弱了。至1966年，全國領導縣的市下降到25個，領導的縣還不到1960年的三分之一。至此，市管縣體制經歷了第一次大起大落。第二次是七十年代末以來。七十年代末，為了打破城鄉二元社會體系，更好地集中市場要素，發揮中心城市的作用，促進城鄉共同發展，市管縣體制又一次被推向前臺。1978年和1982年憲法規定：“直轄市和較大的市分為區、縣”。市管縣體制被載入憲法，使這一體制得到進一步推廣。1982年中央發出通知，提出在經濟比較發達的地區，撤銷地區行署，實行市領導縣制度。1983年中央又發出《關于地市州黨政機關機構改革若干問題的通知》，要求“積極試行地、市合并”，并以此作為1983年地方政府改革的一項重要內容。從此，市管縣體制開始在全國范圍內推行，江蘇、遼寧、廣東先后在全省范圍內實行市管縣制度。到2001年底，全國共有地級行政建制332個，其中地級市265個，占到80％。地級市管縣的數量占全國總數的70％。顯然，市管縣已成為中國地方行政體制的主要形式。

客觀地說，市管縣體制經歷了數十年的發展，其存在具有其特定的歷史意義，它也曾經在社會經濟發展中發揮了一定的作用。在當時，省縣之間之所以要設立一個管理層，與我國國家結構的單一制特點和山區多、平原少的地理條件密切相關，是與經濟發展水平和交通通訊條件相適應的。更重要的是，在中央計劃經濟體制下，政府管理事無巨細，不少省、自治區管理的地域比較廣，人口也比較多，沒有能力直接管到縣，只好增加一級中間機構。在計劃經濟時期，這一問題的解決主要是通過市管縣尤其是設置地區行政公署方式來解決。到了八十年代主要通過地改市、縣改市全面實施市管縣體制方式來解決。市管縣體制基本上符合我國當時社會經濟發展水平，符合當時的行政體制，在發揮城市的經濟中心作用，帶動農村經濟發展，促進城鄉經濟互補、實現城鄉共同繁榮方面發揮了一定的作用。因此，對這種體制應該歷史而客觀地評價，不能簡單地全盤否定。當然，肯定市管縣體制的積極作用并不等于必須長期堅持這個體制。事實上，隨著市管縣體制的廣泛推行、市場經濟發展、社會生活條件改善，以及市管縣體制弊端日益顯現，越來越多的人們對市管縣開始持批評的態度。市管縣的矛盾主要體現在三個方面。一是城鄉關系的矛盾。市管縣體制混淆了城市管理的職能，使市具有管理城市和農村這兩種截然不同的職能，市既要管理作為城區的城市，又要管理更為廣大的農村地區，而現實情況則是市政府的工作重心一般放在城區而不是農村，這樣勢必影響到農村經濟的發展。二是管理幅度與層級的矛盾。實行市管縣體制后，地級管理層由虛變實，在省縣之間增加了一級管理層次，凡是縣政府及其職能部門需要向省請示解決的問題，無論是政策性的還是業務性的問題，本來可以直接溝通，現在卻要通過地級市這一中間層次，這使得信息傳遞增加了一套程序，降低了信息傳遞的速度，不利于政府機構高效運轉。三是市縣之間權力分配的矛盾。實行市管縣體制后，原本一些屬于縣級的管理權限被上收，少數地方把市帶縣、市幫縣變成了“市吃縣”、“市卡縣”、“市刮縣”、“市擠縣”、“市壓縣”，造成了兩級行政的矛盾沖突。市管縣體制下一些較強的縣，隨著經濟實力的成長，追求城市行政等級的變革，以擺脫市管縣體制的制度約束，尋求資源配置與發展自主權的傾向越來越明顯。

綜合來說，市縣矛盾的核心問題是市縣爭利，增加管理環節，降低行政效率。由于市和縣是上下級隸屬關系，市縣爭利中，市自然處于強勢地位，而縣則處于弱勢地位。縣的利益容易受到侵害，甚至直接制約到縣域經濟的發展。不少市所管轄的縣，數量多、人口多、面積大，市不但帶不動縣，反而還要依靠縣的經濟支持來投入市區建設，在財稅分成、基建投資、項目投放等方面，一般優先考慮市區。有些地級市每年還要向縣里收繳不少市政建設經費，用于市政府所在地的中心城市建設，以緩解自身財政壓力。即使在一些管轄縣數很少的地級市也出現了這種情形。在市縣財政相對獨立的體制下，市縣間的競爭往往多于合作。而且，在市管縣體制下，縣的自主權大大減少，市不僅要管理縣的黨務、行政，更要管理經濟和社會發展。由于管理全面，市里機構、人員增多，到縣里檢查的人數、次數也大為增加。有些縣進行過統計，市四大班子及所屬局委辦每年到縣里檢查工作的次數少則上千人次，多則幾千人次。河北某縣一年收到上級文件470多個，其中70％來自地級市。由于交通條件大為改善，現在省里很多會議開到縣一級，縣市干部一道參加省里的會議，但回來后，地級市還要再召集各縣區開會，貫徹會議精神。凡此種種，令縣里疲于應對。^②當前，有越來越多的人擔心，市管縣的行政制度安排正在導致縣域經濟空心化，而這種空心化的后果將是農民就業不足，勞動力大量閑置，農民收入增長緩慢，進而影響社會穩定。

二、探索及影響：各地擴權強縣的實踐

事實上，面對市管縣的體制矛盾，多年來，我國地方行政管理體制改革并不是完全熱衷于市管縣制度，一些地方直接實行了省管縣制度，如海南省1986年建省時就確立了省直管市縣的管理體制，重慶市1997年成為中央直轄市后確立了直接管理區縣的制度。從總體上看，這種管理體制的運行是比較成功的。這為一些地方在面臨市管縣困境時，探尋改革之路提供了有益的啟示。九十年代中期以來，一些省逐漸走上了虛化市管縣、嘗試省直接管縣的道路。

除海南外，比較早實行擴權強縣的省份是浙江省。浙江省的擴權強縣體制最初主要體現在財政方面。浙江省的財政體制是省直管地、市、縣模式。浙江采取這一模式有著較長的歷史，自新中國成立以來，浙江就一直采取省直管縣政策。因此，1993年浙江實行省分稅制改革時，沒有像其他省份一樣徹底實行市管縣體制，而是保留了省與縣財政直接結算的做法。在這種模式下，預算內資金由省財政與縣財政結算，預算外各種費由省與市結算；在政策傳達、業務指導上，市財政局對縣財政局仍有上下級關系。浙江地域小，許多縣市經濟發達，縣市財政收入占全省財政收入總量的70％，地級市在全省經濟中的地位不如其他省那樣重要。這些特點決定了省管縣體制在浙江行之有效。為了鼓勵強縣、幫助弱縣，省財政確立了“抓兩頭、帶中間、分類指導”的政策，即不同類型實行不同的政策。1992年、1997年、2002年，浙江省三次實施強縣擴權。特別是2002年將省管縣體制由財政體制改革擴大到其他方面，下放省部分審批權，賦予縣大部分本應屬于地級市的經濟管理權限，把地區一級的多達313項經濟管理權限直接下放給20個縣區。在人事安排上，除寧波市外，浙江省其他縣市黨政一把手均直接由省管理，這實際上是一種省管縣體制。浙江實行這種“放水養魚”的政策，逐步消除“地市”計劃體制的束縛，大大調動了縣市發展經濟的積極性，促進了縣域經濟的發展。在國家統計局公布的全國百強縣排名名單中，浙江2003年度獲20個席位，占五分之一，2005年度則獲30個席位，占將近三分之一。縣域經濟已占浙江省GDP的70％。與此形成鮮明對比的是，浙江11個地級市的實力及其增長卻沒有縣域經濟實體那么快、那么強。浙江省一些政府部門認為，地級市是計劃經濟的產物，不符合市場經濟的要求，是用行政力量搞區域經濟。與浙江省財政的“省直管縣”相適應，地級市的權力逐漸弱化，并實現“市縣分治”，即城市只管理自身，縣改由省直接管理，有利于縣域經濟的發展。浙江經濟增長格局的形成與浙江“省管縣”財政體制有很大關系。^③

浙江擴權強縣的改革政策及其實施效果，對其他一些省份產生了比較大的影響。受浙江的啟發，近年來，其他一些省也開始嘗試改革市管縣體制。事實上，經過幾十年的發展，特別隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立和交通通訊條件的改善，有些省已具備了直接領導縣的條件。從2003年以來，為了加快縣域經濟的發展，湖北、廣東、河南、河北等一些地方陸續探索擴大縣市管理權限，收到比較好的效果。

2003年6月，湖北省委辦公廳下發《關于擴大部分縣(市)經濟和社會發展管理權限的通知》，將涵蓋發展計劃、經濟貿易、外經貿、國土資源、交通、建設、財政稅務、農林水利、勞動人事、民政、科技教育信息產業、工商、技術監督、藥品監督、旅游、環保等等部門的經濟和社會發展管理權限239項權限，下放給20個縣(市)。此舉相當于使湖北增加了20個“省管縣”。2004年4月，湖北省決定改革原來省管市、市管縣(市)的財政體制，在全省對52個縣(市)實行省管縣(市)財政體制。湖北擴大縣市權限的政策，調動了縣級發展經濟的積極性，促進了縣域經濟的快速發展。2004年，湖北省縣域共引進內外資426億元，比上年增長64％；實際利用外資4.03億美元，比上年增長近20％。下放239項審批、審核權限，實行信息、項目、資金直達，一系列優化縣域經濟環境的改革措施，使湖北省縣域經濟連年提速，2004年縣域生產總值占全省比重比3年前提高7.4個百分點。2004年，湖北縣域生產總值達到3440.8億元，占全省比重達到54.44％。^④

在廣東，縣域經濟落后一直是制約其經濟進一步發展的瓶頸。經過一系列調研，在2004年4月，廣東省政府頒布實施了《促進縣域經濟財政性措施意見》，省財政對縣財政按照確保既得利益、促進收入增長、實行獎勵先進、鞭策后進的原則，建立“確定基數，超增分成，掛鉤獎罰，鼓勵先進”的“三不減、三確定、三獎勵”的財政激勵機制，四年不變。其具體措施包括，首先確保各縣的既得利益，以往的轉移支付基數不減、調資專項補助不減、省配套增設預算周轉金力度不減。而在此基礎之上，省對縣實行超增分成，且轉移支付力度較以往明顯加大。此外，2004年5月廣東省又頒發了《關于加快縣域經濟發展的決定》。廣東的放權政策取得了明顯的效果。2004年廣東全省67個縣(市)完成生產總值4192.83億元，比2003年增長11.4％，超過2004年初省里提出的目標1.4個百分點，也超過近5年9.4％的平均增速。^⑤在原有放權的基礎上，2005年6月廣東省又出臺了行政權放行的有關政策以及第一批擴大縣級政府管理權限事項目錄，按照責權統一、運轉協調和“能放都放”的原則，賦予縣市更大的自主權和決策權，凡省已下放給地級市的審批權，除法律、法規、規章另有規定外，一律下放到縣市。此次擴大的縣級政府管理權限主要涉及市場準入、企業投資、外商投資、資金分配和管理、稅收優惠、認定個人的技術資格及部分社會管理等方面的內容多達214項。

2004年5月，河南省下發了《關于擴大部分縣(市)管理權限的意見》，將本屬于地級市的部分經濟管理權和社會管理權，下放給5個縣或縣級市。這些權限包括：計劃直接上報、財政直接結算、經費直接劃撥、項目直接申報、用地直接報批、證照直接發放、統計直接報送、政策直接享有、信息直接獲得、稅權部分擴大等。與此同時，另外30個縣市也享受原地級市掌握的在項目申報、用地報批、證照發放等方面的經濟管理權限，以及部分稅收權限。兩者相加，在這次“擴權強縣”改革中，河南省共計35個縣市的管理權限被大幅度提升。強縣擴權政策的實施，有力地推進了縣域經濟的發展。固始縣享有與省轄市相同的經濟和部分社會管理權限后，該縣由此躍上一個新的戰略起點，縣域經濟實現了新的跨越。2005年生產總值達到72.2億元，增長13.4％。財政收入1.85億元，扣除農業稅減免因素增長21.3％，凈增3245萬元，增幅和增收總額均創歷史新高；全年共向上級財政爭取資金2.5億多元，凈增9000多萬元；同時，財政支出首次突破6億元大關，達6.12億元，增支1.08億元，是歷史上增支最多的一年，其中用于教育支出1.89億元、衛生支出4284萬元、科技支出87萬元，分別增長了22.6％、30％、35.9％，公共財政的保障能力進一步提高。全社會固定資產投資24.9億元，增長33.2％；社會消費品零售總額26.97億元，增長15.4％。投資和消費對縣域經濟的拉動作用顯著增強。^⑥河南省強縣擴權政策對縣域經濟的影響初步得到顯現。

繼河南之后，2005年1月河北省下發了《關于擴大部分縣(市)管理權限的意見》，明確在行政區劃不變的情況下，按照“能放都放，放徹底、放到位”的原則，對22個縣(市)擴大管理權限，賦予其與設區市部分相同的經濟和社會管理權限。改革的推行，產生了明顯的效果。以豐寧縣為例，改革的主要內容之一就是項目直接申報。以前，縣里的所有項目都需要通過承德市向省里報批，但《意見》規定，原需經設區市審批或管理的，變為由擴權縣(市)自行審批、管理，報市備案；原需經市審核、報省審批的，變為由擴權縣市直接審核、報省審批，報市備案；對國務院有關部門文件規定須經設區市審核、審批的事項，則采取省、市政府委托和授權等辦法放權。審批層級減少直接促動了高速公路、抽水蓄能電站、鐵路一些重點項目的建設速度。此外還有一大批工業、農業和旅游新建項目正在上馬。這些項目建成后，可以使豐寧發展提前10年。豐寧縣僅僅是所有受益于改革的縣市之一，其他參與改革每個縣幾乎都和豐寧縣一樣有了新起色。^⑦

就全國而言，截至2005年8月底，陸續開展擴權強縣試點工作的省份已經涉及到浙江、福建、江蘇、湖北、廣東、河南、河北、湖南、吉林、山東等地。擴權減少了管理層次，降低行政成本，提高了管理效率，壯大了縣域經濟實力。它不僅為展開下一輪全國行政區劃改革打下了基礎，也為地方政府職能變革探索出了一條新路。“擴權強縣”將是我國行政區劃改革的大勢所趨。中共中央的“十一五”規劃建議指出，要“理順省級以下財政管理體制，有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制”。實際上，這是對近些年來一些地方政府探索擴權強縣改革的積極回應，也預示著我國地方行政管理體制改革開始邁入一個新的階段。

三、擴權強縣：廣西改革的必要性分析

面對全國各地紛紛擴權強縣的舉措，關心廣西發展的人自然會聯想到，在這一大趨勢下，廣西作為我國人口最多的少數民族自治區，是否可以像其它省那樣走強縣擴權之路呢

廣西目前有14個自治區直轄市，34個市轄區，68個縣，7個縣級市。也就是說，自治區直接管理的區域只有14個直轄市，14個直轄市管理著109個縣級區域，平均每個直轄市管轄8個左右縣級區域，這樣的管轄幅度總體上偏小。而且，有一些地級市管轄的縣級區域很少，防城港、欽州、北海、賀州分別只管理了4個縣級區域，來賓管理6個縣級區域，玉林、梧州、崇左管理7個縣級區域。管理縣級區域比較多的有桂林(17個)、南寧(12個)、百色(12個)、河池(11個)、柳州(10個)。公共行政學理論認為，管理幅度和管理層次是組織結構的基本范疇。幅度構成組織的橫向結構，層次構成組織的縱向結構，水平和垂直相結合構成組織的整體結構。在組織條件不變的情況下，管理幅度和管理層次通常成反比例關系。就政府部門來說，一個組織管理幅度的寬窄、層次的多寡，受管理者和被管理者素質、組織制度、權力結構、管理技術、組織文化、組織所掌握的資源以及社會對組織的需求等因素的影響。這些條件越充分，行政組織的管理幅度就越可以適度放寬，相應地行政組織的層次就可以適度減少。目前，廣西社會經濟發展已進入新的階段，2005年廣西GDP達到4063.30億元，人均GDP達到1080美元，財政收入為475.37億元，人均財政收入達到1025元，^⑧公務員和公眾的素質都有較大幅度提高，適應社會主義市場經濟要求的管理制度已初步確立起來，政府對社會的管理正走向成熟，政府掌握著龐大的公共資源，社會對政府管理水平和管理質量的要求越來越高。這些方面既對政府進一步改變管理體制提出了條件，也向政府提出了進一步改變管理體制的要求。因此，在行政管理體制方面，廣西區政府適度擴大管理幅度，減少管理層次已成為必要的選擇。在廣西，逐步推行擴權政策，減少地級市對縣的管理權限，可以減少管理環節，降低縣域管理成本，為最終走向區管縣創造條件。

面對全國許多地方此起彼伏的擴權政改潮流，對于廣西是否可以探索自治區管縣體制，走擴權強縣的路子，可能不少人心存疑慮。一直以來，廣西希望能通過城市的擴散和輻射作用，帶動周邊經濟的發展。廣西從上個世紀九十年代開始實行撤地改市，一些地區相繼改為地級市，2003年全境實行市管縣制度。由于剛剛完成撤地設市工作，一些地區級中心城市經濟實力不強，城市規模等級偏小，大部分城市還處于集聚資源階段。有人擔心，有的新建市一年財政才有六、七億元的收入，城市規模小，經濟實力弱，如果財政管理上不實行市管縣，市一級政府發展經濟的空間將會受到限制。如果財政上不實行市管縣，現行行政管理體制就會受到挑戰。再者，如果實行自治區管縣，市對縣的積極性就會受到抑制，市對縣的經濟發展和財政增收的關心程度可能會打折扣，從而影響縣域經濟的發展。在這種情況下，廣西剛剛全面確立起市管縣體制，有必要很快就要打破它嗎 在財政方面，一些市管縣管得比較好，有必要打破這種格局嗎 其他省推行省管縣的擴權政策雖然有成功的地方，但也不是沒有問題，廣西能照搬嗎 中央在關于十一五規劃建議中說，有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制，擴權在較發達地區有一定的條件支持，廣西是少數民族自治地區，經濟還欠發達，實行自治區管縣政策、走縣域擴權之路有條件支持嗎

上述疑慮的存在，是正常的，其中一些想法也不無一定道理。但是，在目前態勢下，國家總體上趨于動搖原有的市管縣體制，鼓勵有條件的地方實行省級直接管理縣的體制，這本身就可以被看作是中央對省管縣的重視與支持。至于說哪些地方算是有條件的地方，中央并沒有明說。那么，廣西是否算作“有條件的地方” 我認為，這的確值得冷靜而深入地思考。從其他一些省的經驗來看，從市管縣到省管縣中間有諸多過渡環節。基于條件限制，廣西雖然未必要在較短時間內大面積實行縣域擴權政策，但推進市管縣體制改革并逐步加大改革的力度，是有必要的。廣西可以先進行縣域擴權的試點，穩步推進區管縣的實施。從時間上說，與其他一些省份相比，廣西實行市管縣制度時間的確不算長。有的市管縣由于時間短促，市與縣之間的關系還沒有得到有效的磨合。即使一些實行市管縣時間較長的市與所轄縣或市之間還存在著一些矛盾。這尤其體現在財政管理方面。由于一些地級市本身城區經濟總量較小，靠自身財力不足以每年拿出足夠的資金維持地級市運轉，只能靠行政手段對下“抽血”、對上截留，形成“財政漏斗”。東興市是防城港“代管”的縣級市，由于防城港市本級財政收入難以維持其自身運轉，財政收入較好的東興市就被防城港市“抽血”。^⑨關于市管縣中“抽血”現象，廣西區政府現任常務副主席也承認這一問題。他說，“市對縣(市)的財政體制不夠規范。在縣(市)財力不斷向市級財政集中的同時，解決縣級財政困難的壓力集中向自治區財政轉移。”^⑩從現實可以看到，隨著市場經濟的發展，各個地方的利益也呈逐漸分化和明朗化之勢，利益矛盾和紛爭也會成為常態，解決這一問題的根本辦法在于形成利益協調機制而不是強制性的占有機制。一個地方通過行政手段不適當地無償占有其他地方利益的行為會受到越來越多的限制。而協商和規范應當成為其利益交互的通道和保障。如果一個地方單靠強制力無償地占有另一個地方的利益，將會造成占有方對強制獲取利益的依賴，而不去思考如何通過發展獲取財源，被占有方也會因為應得利益受損而降低發展的積極性。面對防城港市和東興市之間的財政矛盾，人們很難說這是一種合理的分配關系。有人可能認為，既然地級市和縣是上下級關系，本著一級政府一級財政的原則，市對縣的財政管理也無可厚非。但是，管理并不意味著隨意的汲取下級的資源，否則自然不利于調動縣的積極性，甚至可能遏制縣域社會經濟的發展。

如果說廣西剛剛實行市管縣體制，因而沒必要解構它，去構造另外一種新的體制，這種說法很難成立。實際上，一種體制是否應當讓它繼續存在，并不在于它存在時間的長短，而在于其是否符合現實的需要，是否能夠有效地發揮作用，是否能夠最大限度的體現公共利益。如果不能做到這些，至少要考慮這一體制的改進問題。因此，廣西實行市管縣時間的長短不應該成為其是否變革的理由。

至于說一些實行市管縣的地方在財政管理方面做得比較好，如南寧市、桂林市、柳州市，因而沒必要在廣西推進市管縣改革，擴大縣的管理權限。這種想法看上去有一定道理，但并不全面，值得商榷。就其他擴權強縣的省份來說，其擴權強縣政策最初考慮更多的是省市縣的財政關系問題。但隨著這一改革的深入，不可避免地會涉及到省市縣間更為廣泛的管理關系。因為，財權從來就是和事權緊密聯系在一起的。對財政關系的改革往往成為處理縣市矛盾的切入點，進而引發更深層次的如行政審批等管理體制改革。浙江如此，廣東也是如此。有的省如湖北、河北則干脆把財政關系和其他社會經濟關系放到一起進行總體性改革。這也可以看作是地方政府管理體制的一次廣泛而深刻的變革，其對地方尤其是縣域社會經濟發展將會產生巨大而深遠的影響。因此，廣西的區、市、縣關系改革，不能僅僅只著眼于財政關系要不要改革，或者僅僅停留在財政關系的處理上，更應從改革行政管理體制，改變行政管理方式，減少行政管理環節，降低行政管理成本，提升縣市經濟，促進縣域經濟發展的角度認識擴權強縣改革問題。

在擴權強縣政策推進上，一些省份走在了改革前列。它們既積累了一定的經驗，也存在著一些困難和問題^[11]。如果廣西推行擴權強縣政策，它們的經驗乃至所遇到的困難和問題，也是廣西應該注意的。畢竟這些省份是擴權強縣的先行者，它們在市管縣方面遇到的困難和問題，廣西也在一定程度上遇到過，它們所嘗試的省管縣改革未嘗不是廣西要走的路。當然，這并不是說廣西在推行擴權強縣探索區管縣方面要照搬其他省份的做法，廣西自然有自己特有的區情。廣西如果從省管縣改革的大勢去審視，從自治區實際情況出發去精心準備與設計擴權強縣政策，同時借鑒其他省份的經驗，同樣也會走出一條自己的行政改革之路。

此外，還需要回答的一個問題是，實行省管縣是不是只能在經濟較發達地區推行，而在經濟欠發達的廣西則是不可行呢 事實上，從發展進程來看，省級直接管縣情況并不完全是在經濟發達的情況下才可以推行。海南和重慶就是例證。這兩個地方都是經濟不很發達的地區。但海南省出于土地面積和人口較少的因素，在1986年設省后到九十年代就已完全實行了“縣市分治”，市只管理城市本身，縣則由省直接管理。重慶直轄后，也完全過渡到直管區、縣。重慶由于實行了市直接管理區縣，減少了行政管理層次，也精簡了機構，財政供養人口比例因此達到52∶1。而全國則平均為35∶1，西部則高達20∶1。以全國平均比例作為比較標準，重慶目前少供養了28.5萬名公務員，每年節省財政支出近32億人民幣。直轄九年，共節約了近300億元資金。行政層級過多的結果是政府管理成本高昂、管理效率低下，財政負擔過重的問題尤其突出。因此，通過實行省管縣體制對于西部地區精簡機構、減少行政成本更具有意義，也顯得更加迫切。也正因為這樣，作為民族地區的內蒙古對于不少地方推行省管縣改革相當重視。為了詳細了解和學習這些省區縣域擴權工作的經驗，根據自治區領導的指示，內蒙古發改委、政研室、法制辦、經濟社會發展研究中心組成聯合調研組于2005年5月赴河南、河北兩省就兩地開展擴大縣市管理權限試點工作的情況進行學習考察并寫出報告。報告認為該區可考慮在條件成熟時選擇部分旗縣市進行擴大管理權限的試點。^[13]由此可以認為，作為民族地區的廣西，同樣也需要認真研究區管縣的問題。

四、擴權強縣：廣西改革的可行性探討

從現實情況來看，廣西實行擴權強縣政策不僅具有必要性，而且有一定的可行性。國家和廣西多年來的發展已為實施擴權強縣創造了條件。

從國家的層面看，對廣西實行擴權強縣形成了有利的政策環境。

1.國家不斷強化科學發展觀為擴權強縣提供了指導思想。科學發展觀要求按照客觀規律去實現全面、協調和可持續發展。在行政工作中，科學發展就是要有科學的管理理念，明確的管理職能，精簡的組織機構、精干的公務人員、高效的管理機制。由計劃經濟向市場經濟轉軌過程中形成的省、市、縣關系，也需要用科學發展的眼光加以審視。市管縣涉及到地方行政管理的許多環節，近年來市管縣改革的呼聲越來越強烈，而來自縣級的期盼更為明顯。這可以說明在行政管理的層級體制上存在著明顯不科學的成份，影響到行政管理的可持續發展。目前一些省份推進的省管縣改革正是朝著構建地方層級科學的管理體制所進行的積極探索。

2.中央在十一五規劃建議中鼓勵有條件的地方實行省直接管理縣的體制為擴權強縣明確了方向。中央對省管縣改革的支持和肯定源自市管縣自身的局限。在計劃經濟體制下，政府是高度集權的全能政府，經濟與社會事務完全由政府包攬和經營。政府為鞏固其高度集權的需要，就必須加強計劃，增加管理層次。市場經濟體制打破了傳統的管理模式，資源配置由政府主導型轉向市場主導型，政府把主要職能轉向宏觀調控，市場監管、社會管理和公共服務。職能轉變客觀上要求地方行政管理的層級結構也必須實現轉型，由過去的金字塔式的多層次銳型管理結構向扁平化的少層次鈍型結構轉型，以增強行政管理的靈活性，降低行政成本，提升管理效能。一些地方探索省管縣體制體現了行政管理體制的發展方向，因而得到了中央的肯定和支持，并把這種改革上升到國家五年發展規劃中加以強調。

3.擴權強縣的改革收到了較好的功效為這一改革的持續推進提供了范例和經驗支持。改革開放以來，我國地方層級管理體制的改革呈現多元化的發展態勢。先是一些地方逐步構建起市管縣的管理體制，而后是海南建省后逐步形成省直接管理縣市的體制，以及重慶在1997年升格為直轄市后撤銷了地級市這一級政府層級，直接管理當地40個區縣。上個世紀九十年代，浙江在國家實行分稅制情況下為激發縣域經濟活力而逐步推行在財政方面虛化市管縣強化省管縣改革。近幾年來，繼浙江之后，湖北、廣東、河南、河北、遼寧等省先后開始了擴權強縣的改革，把原劃給地級市的一些經濟和社會管理權限直接下放給一些縣市，收到了較好的功效。擴權強縣應是省直管縣前的有序過渡，這既是深化行政管理體制改革、積極推進制度創新的客觀需要，也是統籌城鄉、實現全面建設小康社會目標的關鍵環節。這些省份在擴權強縣方面的有序推進和成效，為其他省份強縣擴權拓展了新路，積累了經驗。

上述可以看作是廣西實行強縣擴權的外在條件。從廣西自身來看，實行擴權強縣也初步具備了一定的條件。

改革以來，廣西社會經濟各方面得到了較大發展，綜合實力也有較大提升，無論是社會層面還是政府管理層面都日益走向成熟。這就意味著政府在層級管理方面應該更多地考慮減少管理層級、下放管理權限問題。我們看到，隨著市場經濟的發展，地市級指導縣級發展經濟的可能性越來越小，大多發揮中間傳遞的作用。而且，市、縣在發展問題上具有很多同質性。若縣由自治區直管，市可以集中精力發展和治理城區，縣更可致力縣域發展和鄉村治理。二者明確分工，各盡其責，將最終有利于城鄉各自的發展。

從技術上看，廣西所具有的條件也可以為擴權強縣乃至區管縣提供支持。改革開放以來，隨著電視、電話的普及，特別是計算機、互聯網、遠程通訊等現代技術手段運用水平的提高，政府間傳遞信息的時效性和準確性大大增強。僅就農村廣播電視普及程度來說，截至2005年9月9日，廣西已完成“村村通”建設任務數11839個村，占總任務數16014個村的73.9％，解決了520多萬農村群眾收聽收看廣播電視問題。有31個縣市區進度超過80％。自治區及市級配套資金共計9683.92萬元已經全部到位，廣西各縣級配套資金也即將全部到位。^[14]2004年，固定電話用戶達812萬戶，其中，城市電話用戶547.5萬戶，鄉村電話用戶264.8萬戶。電話普及率達到每百人34.8部。年末移動電話用戶達882.2萬戶，計算機互聯網用戶達147萬戶。鐵路、高速公路、國道、省道等基礎設施的改善、現代交通工具的發達、交通運輸業綜合運力的提高，使得省域與縣域之間的空間距離變得越來越短。廣西境內鐵路營運里程2751公里，公路里程59700公里，其中高速公路1157公里，一級公路513.67公里。^[15]這些歷史性的變化，為政府扁平化管理創造了條件，也為擴權強縣進而走向區直管縣提供了技術保障。

五、政策選擇：廣西擴權強縣的發展路向

面對全國擴權強縣的發展態勢和廣西現實的情況，廣西也有必要走層級管理體制創新之路。實際上，廣西近些年來在層級管理體制改革方面也做了不少工作。譬如，在全區推行市管縣體制過程中，注意對市管縣體制存在的一些問題加以改進。2005年規定，自治區與市縣稅收分享比例確定后，各地級市不得再對所轄的縣市重新確定分享比例，不得向享受一般性轉移支付補助縣市集中財力等。這些對于緩解市管縣中的市縣矛盾，發揮了一定作用。但是，廣西要在全國社會經濟發展競爭格局中實現整體發展，仍需要加大制度創新力度，積極推進市管縣體制改革，從經濟社會發展多個層面走擴權強縣之路，進一步激發縣域發展的積極性，不僅要重視中心城市帶動縣域發展的作用，更要注重通過縣域發展反過來促進中心城市的發展，進而促進廣西的區域協調發展。

(一)探索市縣分治試點。市縣分治即城市只管理城市自身一塊，縣改由省級直接管理。廣西實行市縣分治將是行政層級管理變革的一個基本趨勢。它有助于真正改變既有的城市過度汲取農村資源的體制，維護縣域利益，也有助于市和縣協調發展。市和縣是兩種不同的經濟體，它們有各自不同的經濟發展軌跡，用工業理念抓農業或單靠行政手段將農民變成市民，不符合城鄉各自的發展規律。實行市縣分治后，市和縣處于平等地位，二者通過市場力量進行要素的優化組合，才能真正實現城鄉協調發展。市縣分治有利于廣西行政層級體制有效運作，發揮市、縣各自的積極性，使行政層級由原來的四級變為三級，在這個基礎上，經過一定時期的發展，可以進一步將三級政府改為兩級政府，優化廣西的行政層級體制。由于廣西剛建立起市管縣的體制，大規模實行市縣分治可能會引起廣泛震蕩，因此，可以先確定一些縣市作為試點。

(二)進行綜合改革，擴大縣域經濟和社會發展管理權限。一些實行擴權強縣試點的省份最初主要是財政體制入手進行改革的。但是，此后發現僅僅在財政方面擴權并不能充分促進縣域社會經濟全面發展，于是，采取綜合改革的辦法，擴大縣域社會經濟管理權限，促進了行政層級管理體制的多方位變革。當然，也有一些省從一開始改革就力圖在多個層面進行嘗試。河北省對擴權縣市賦予與設區市相同的部分經濟和社會管理權限有70種之多。廣西在擴權強縣試點中，也可以考慮一步到位實行綜合性改革。通過多方位體制的扁平化可以漸進帶動行政體制的扁平化。多方位體制的扁平化主要體現在以推行省直接管縣為核心的省以下行政管理體制減少層級的創新。在現行行政管理體制大體不變不作根本變動的情況下，在省以下啟動和推動省直管縣的改革試點，有利于較平穩地逐步形成和完善地方管理體制。隨著廣西行政管理體制的扁平化，可以有效實現政府機構的精簡，降低行政運行成本，促使政府職能合理定位，并提升整個社會經濟生活的統籌協調水平。

(三)推進縣域綜合配套改革。擴權強縣政策是縣域發展的新機遇，能否抓住這一機遇，也需要縣域積極推進改革，實現與擴權強縣政策的有效銜接。縣市要增強為縣域經濟發展服務主動性，科學設定縣域發展戰略，進一步轉變政府職能和經濟運行方式，探索出新的經濟增長方式和縣域發展模式，改變城鄉二元結構與社會管理結構，構建精干的行政機構，形成科學決策體制和責任機制，提升管理效能。特別是要進一步提高政府工作人員的業務素質。區管縣后，縣直接面對自治區，既擴大了縣級的管理權限，也增加了縣級管理的責任，要科學地履行權責，迫切需要公務員加強學習，不斷提升素質和公共服務能力。同時，激活社會自我服務、自我管理、自我發展的能力，發揮社會組織自治的作用，政府與社會組織合作或者委托社會組織處理公共事務。政府主要扮演經濟調控、市場監管、社會管理、公共服務的角色。構建政府與市場、社會各盡所能、各得其所，相互聯系、分工協作的良性的互動關系，促進縣域社會經濟全面發展。

(四)構建擴權強縣改革有效的約束機制。擴權強縣為縣域經濟發展提供了一個更為寬松的平臺，但是，任何一項改革都不可能是完美無缺的。地方政府、基層政府在發展過程中有可能出現趨利化短期行為。這種行為可能會在擴權過程中被放大，甚至扭曲建立激勵機制的本意。所以，擴權所獲得的自由度不應是沒有約束和無限度的，擴權強縣需要激勵機制與約束機制有效銜接。由市管縣變革為自治區管縣，必然對自治區政府管理提出更高的要求，包括加強自治區對縣級轉移支付的要求，合理指導縣域經濟發展的要求，以及監管的要求。所以，建立以自治區政府有效監管機制為核心的擴權約束機制，才能使縣域經濟健康發展。此外，對于試點縣市可以進行靈活的制度安排。擴權的縣市不設終身制，發展得好可以保留，若行使權力能力不強，發展結果長時間達不到預期效果，甚至問題不斷，也可以取消試點。這樣給試點縣市以壓力，促使其科學管理。如果試點整體效果比較理想，在適當時候可以推出第二批試點。

(五)轉換地級市權能。目前廣西全面實行市管縣體制。擴權強縣意味著對地級市管理權能的調整，需要得到地級市的支持。從發展上看，地方管理體制由市管縣走向省管縣是大勢所趨。因而，地級市管理權能的轉換也是遲早的事。有人認為實行省管縣后，地級市將會撤銷。這其實是一種誤解。在省管縣體制下，地級市雖然不再領導縣，但還要領導它所轄的區。市轄區作為市的二級行政區劃建制是不可能由省直接領導的，只能由市領導。因此，只要有轄區這一縣級區劃的存在，就會有地級市的存在。地級市作為一種行政層級的城市就象直轄市一樣將會長期存在。只是地級市將會和縣市并存，而不再是上下級隸屬關系。不過，整體上走到這一步，還需要一個過程。就近期而言，可以先試點擴大部分縣市權限，待條件成熟，可推行區直接管理部分縣市，此后，考慮整體實行自治區管縣市。在這一過程中，顯然需要地級市在政府職能定位、機構規模設定、管理方式轉換等行政改革方面作出相應的規劃和安排。此外，考慮到擴權強縣、區管縣對地級市的影響，以及地級市自身發展的需要，如有必要，對于一些發展勢頭較好而發展空間受限的地級市，可通過市轄區的調整來拓展其發展空間，并對市轄區的機構、規模和職能等進行調整，理清關系，合理規劃，以促進城市管理體制的創新與發展。總之，在改革過程中，科學地轉換地級市的權能，可以實現體制的平穩過渡，減少改革的阻力，為擴權強縣營造有利的氛圍，進而推動縣域社會經濟全面發展。

注釋：

①②仲偉志 漏丹：《市縣變革》，《經濟觀察報》2005年3月7日。

③羅小軍：《浙江財政體制改革：“虛化”地級市》，《21世紀經濟報道》，2003年12月3日。

④杰人、冬潔：《行政區劃改革試水“擴權強縣”》，《人民論壇》2005年第9期。

⑤王佴：《廣東醞釀縣域經濟改革 可能分離行政級別與職務》，《第一財經日報》2005年8月19日。

⑥方波：《固始縣2005年政府工作報告》，固始在線：http：∥www.gushi.ccoo.cn，2005年4月21日。

⑦杰人、冬潔：《行政區劃改革試水“擴權強縣”》，《人民論壇》2005年第9期。

⑧廖敏：《我區人均GDP達到1080美元》，《南國早報》2006年2月9日。

⑨據《 望新聞周刊》報道，東興市被防城港市財政“抽血”主要體現在以下幾個方面：首先，按照《防城港市人民政府關于實行分稅制財政管理體制的決定》，東興市收繳的地稅中要按照一定比例上交給防城港市。如2003年東興市財政總收入1.9億元，上交中央稅收2800多萬元，上交防城港市180多萬元。其次，采取各種辦法截留上面劃撥下來的資金。如2003年國家民委給東興市民委80萬元的項目資金，被防城港市截留30萬元。2003年上面撥給東興市的各種專項資金有3000多萬元，都要經過防城港才能轉到東興，到2003年底還有900多萬元的資金沒有劃到東興市財政賬戶上來。第三，行政劃撥東興市的“財源”到防城港市“管理”。東興市是對越南經貿口岸，到越南的游客每人可收取旅游服務費145元，每年有幾千萬元的收入。2003年7月，防城港市用行政命令將這個收費權劃到防城港市，東興市的財政收入受到較大影響。參見吳亮、任衛東：《審視行政第三級》，《 望新聞周刊》2004年第23期。

⑩郭聲琨：《全面推進對下財政體制改革》，《廣西日報》2005年9月21日。

[11]如，盡管“擴權強縣”是一項深受民眾特別是基層干部歡迎的體制性改革，但河南實行強縣擴權后的憂慮多于喜悅。執行新政策后，多環節多層面導致的體制和慣性梗阻，使相關縣市遭遇了不少尷尬。一是省轄市對擴權縣市的支持力度減弱，在資源配置方面給縣市發展帶來一定的制約。二是垂直部門在擴權政策中定位模糊。土地、金融、工商、稅務等垂直部門各自都有自上而下的一套行政體制和管理體制，擴權政策在這種既成的事實面前顯得無能為力。三是由擴權帶來的這部分縣(市)事實上與原來隸屬的省轄市管理脫鉤，催生了與原來省轄市的矛盾，為了創造好的發展環境，既要主動維護使用對省一級部門的話語權，還要維護與舊“主人”的關系，這就大大增加了這些縣(市)主要領導進行協調的工作量。擴權后，擴權縣市普遍感到有了“兩個婆婆”，造成辦公成本增大。這些尷尬的成因，一是擴權縣(市)所屬職能部門與省里相應廳局對接不好，缺乏聯系和溝通，對擴權政策不熟知，用得不足，不活，因此擴權的優勢發揮不好；二是省直職能部門工作不到位，缺乏相關的實施細則等配套性文件；三是省轄市有關部門執行擴權政策不到位。一些應該下放到縣(市)的管理審批權限沒有下放，仍須到市里辦理，擴權政策執行不徹底。這種“兩頭熱，中間冷”的現象致使擴權縣左右為難。盡管出現種種尷尬現象，但河南的不少政府官員認為，這是改革過程中難免的現象，只要盡快出臺強縣擴權的督察機制，并針對現狀出臺補充政策和配套文件，強化強縣擴權推進的力度，這些問題就會得到解決。參見杰人、冬潔：《行政區改革試水“擴權強縣”》，《人民論壇》2005年第9期。

[12]任衛東、吳亮：《重慶的“兩級政府三級管理”新體制》，《 望》2004年第23期。

[13]左昭等：《關于河南、河北兩省擴大部分縣(市)管理權限的調研報告》，《北方經濟》2005年第7期。

[14]陳行虎：《廣西村村通廣播電視普及率達74%》，香港文匯報廣西網，2005年3月17日。

[15]廣西壯族自治區統計局：《2004年廣西國民經濟和社會發展統計公報》，中國統計信息網，2005年3月17日。

〔責任編輯：俸代瑜〕