建議出臺“鄉村創業促進法”

2002年，我曾呼吁中央出臺“臨時鄉村法”，主張撤并機構，“拆廟養和尚”，現在我建議國家盡快制訂一部“臨時鄉村法”或“鄉村創業促進法”（暫名），不動現行體制，“養廟養和尚”。這樣既不傷害任何人的利益，又給農民以自由和實惠。我相信，一旦出臺這部法律，讓農民就地自主擇業，互為勞動，創業的熱潮會在農村掀起，農民的身份會自然、自主、自愿地改變，農村會活起來，農民會富起來，從而有力地推動我們整個國家順利轉型，理性、科學、健康地向著和諧社會發展。我以為，這將是一條在改革的十字路口規避了分裂和過多的難關，走向共同富裕的光明之路。

“新農村建設”需要“鄉村創業促進法”

改革開放初期，人們對于改革有很高的價值認同感；而在20多年后，人們對改革本身的認識發生了分歧。“十一五規劃”提出“建設社會主義新農村”，這是中央解決“三農”問題的戰略性決策，也是深化改革的一個重要切入點和突破口，具有第二次改革的重大意義。

中央一直非常重視三農問題，提出“多予、少取、放活”的6字方針。6字方針是非常好的，“少取”已經做到了，“多予”正在大張旗鼓地做，下一步的重點和難點就是“放活”。為什么搞不活？我個人認為現在仍然對農民的勞動權利尤其是創業權利束縛太多，放不開，形象地說就是“八個大檐帽管一個破草帽”。

例如，我的食品公司的生產用水，要經過好幾個部門的檢查。首先是水務局，抽水化驗合格后，收費走人；水務局走了，技術監督局來；技術監督局走了，衛生防疫局來；衛生防疫局走了，環保局來……同是一個水井的水，同到一個地方去化驗，化驗單各部門互不認可。因為水務局執行的是《水務法》，技術監督局執行的是《技術監督法》，衛生防疫局有《食品衛生法》……他們都“有法可依，執法必嚴”。這樣每個部門每年少則檢查兩次，多則四次，每次收費1200元——6000元不等，這是賬面上的費用，實際的交易成本遠遠高于這些。

上個世紀80年代，農村還有很多鄉鎮企業，個體私營經濟也有發展。自從城市有了開發區，大點的企業紛紛搬到開發區去了，農村生成的小企業越來越少，生存越來越困難，資金和人才迅速流走。

我在農村辦農牧企業21年，最深的體會是“自由勞動產生財富”。我感覺農村發展仍受制約太多，人們就業難是因為創業難。也就是說，農民現在還窮是因為農民有飯吃沒錢花，沒錢花是因為沒事干，沒事干是因為有事不能干、不敢干，想干也干不了、干不成。不論是生豬屠宰、農資專賣，還是民辦醫療、民辦教育的審批，金融、土地的限制和管制，90年代林林總總的部門立法執法，都不同程度地剝奪了農民的創業機會，束縛了農民的創業能力，設置了轉入非農領域的壁壘，強化了“三農”問題，形成了“農村住的就是農民，農民就是種地”的社會格局。

我注意到，今年中央兩會期間，胡錦濤同志在3月6日的講話中強調：“取消一切限制農民創業的政策規定，革除一切束縛農民創業的體制弊端，激發農民自主創業的潛能，營造鼓勵農民干事業、幫助農民干成事業的社會氛圍?！币簿褪钦f，中央領導現在對這個問題已經有了清楚的認識，也在努力解決這個問題。

從2004年到2006年，中央連發3個“一號文件”，還頒發了“非公經濟36條”，其主旨和落腳點都是放開搞活。但一些部門憑借部門法規為自己謀取利益、為收費而執法已成尾大不掉、難以禁絕之勢。執法是剛性的，政策是柔性的，部門以法律在管，國家以政策在放，國家政策再好，也難以擺脫國家權力部門化、部門權力法制化、利益化的格局。我想，政策只有沖破部門的法律障礙才能有效地發揮作用。

因此，我建議出臺一部“鄉村創業促進法”，變“八個大檐帽”為“一個大檐帽”，即用“鄉村創業促進法”這個大檐帽，把各種部門法規擋在城市里，擋在鄉村外，讓原來只能種地的農民在鄉村自由進入多種領域、搞多種生產經營，就地向二、三產業轉移，變“一個破草帽”為“八個破草帽”。

農民靠自己的力量富裕文明起來，對國家大局有百利而無一害。只有從法律上解放農民，才能從根本上激發農民的創業潛能，減輕政府的壓力，有效落實中央的惠農政策。

“鄉村創業促進法”的立法主旨和內容

顧名思義，“鄉村創業促進法”只對農村有效，對城市無效。

它的立法主旨是貫徹現在中共中央“多予、少取、放活”的6字方針，落實3個中央“一號文件”和“非公經濟36條”。立法的指導思想是“放小不放大，管大不管小”，城市可以對農村設防（農村產品賣到城市，接受城里的檢測），農村對城市不設防（城市的產品賣到農村，暢通無阻），核心是一個“放”字；其目的和意義在于“放活”，通過放開，搞活農村。也就是說，對鄉村，可管可不管的就不要管或少管，因為村莊太小，農民太弱了，像金融、土地、醫療、工商、稅務、技術監督、文教、衛生等都可以放開。

筆者拋磚引玉，建議“鄉村創業促進法”包括如下內容：

1、稅收

對從事農副產品加工業的農村企業，不再征收增值稅，減半征收所得稅，其他行業可以像香港那樣，只收所得稅（也就是說，企業賠了錢不交稅，賺了錢才交稅）；年銷售額100萬元以下的小企業，不再征收所得稅。因為新的個稅法規定，個人所得稅以1600元/月為起征點，年銷售額100萬的小企業，純盈利大約10%，也就是10萬元，相當于一個5口之家在稅法起征范圍以內的正常收入。反觀我們現在搞的農業產業化，龍頭企業免稅，龍尾企業納稅，也就是說，掙錢少的在納稅，掙錢多的反而不納稅。這是非常令人費解的。

2、工商

村里面以家庭為經營主體的家庭企業，應視同自由職業者，可以不要求登記、申報、注冊；村以上、鄉以下、年銷售額50萬以上的企業及規模在5人以上的企業可以要求申報、備案；年銷售額100萬以上的企業可要求嚴一些，登記、注冊、備案也就行了，但要允許先開張；縣級工商部門頒發的營業執照可以在全國通用；凡國家法律、法規沒有明令禁止的投資經營領域，農民都可進入，改審批為登記備案制度。

3、金融

中共中央連續出了3個“一號文件”，還有“非公經濟36條”，其中都提到了“在農村發展多種所有制形式的金融組織”。但中央政策已經出臺3年了，全國幾乎沒有一個成功的多種所有制形式的農村金融組織浮出水面，原因是沒有生存的空間。我們的《銀行法》及金融法規規定：經人民銀行批準、實繳資本五千萬元以上者可以開辦農村合作商業銀行，擁有兩個億資金者可以開辦私人銀行。這個門檻太高，限制的是農村的金融流通。這樣的金融組織在現在的農村是極難產生的。在農村，每個家庭都是一個獨立的經濟實體，如果金融能夠放開，人人都會懂金融，家家都可出老板?，F在農村沒有金融，沒有自己的造血機制，創業的活力和潛力就無從談起。我們常談到的投資過熱，實際上是城市過熱，政府過熱，而農村、民間的投資始終就沒有熱起來。

因此，“鄉村創業促進法”可對農村金融做以下規定：1、對村里以家庭為單位的金融活動完全放開，甚至不必登記、備案、注冊。因為村莊社會是“低頭不見抬頭見”的熟人社會，一個村子里不會有什么金融風險，即使有，這種風險也應該讓農民自己承擔，減少政府壓力；2、兩個村以上、鄉以下的農民金融活動組織或社區合伙、合作金融組織需要登記、備案、注冊；3、鄉以上已成規模的達到一定數額的金融組織要接受政府監管。

4、土地

中國的社會保障制度現在是不覆蓋農民的。但是生在農村，是一個農民，就應該天然地有擁有土地的權利。每一部法律都不能違背《憲法》，《憲法》要保障人權，保障農民作為一個集體擁有土地的所有權，根據憲法的精神，農民，無論是作為個體還是作為集體，最基本的權利就是擁有土地，擁有生存的權利。但是現在城里人可以用身份證貸款買房，可以用住房作抵押貸款，農民卻不能用自己的房子、土地去抵押貸款。無論集體或個體現在都還沒有這種權利。農民也是國民，農民的財富也是國民財富的一部分，也是人民幣的基礎，可是中國的銀行現在不承認。如果農民的身份、農民的土地、住房，也能在銀行里抵押，那么農村也不缺資金，也可以發展。

參照廣東省土地直接入市的作法，我認為農村的土地應該分為兩種，一種是農業用地，一種是非農業用地。農業用地可以暫時服從《土地法》的規定，不變動（前途是國家所有，農民永佃；但可以考慮讓荒山、荒地、沙漠先行一步，放給私人經營，搞永佃權），非農業用地應該放開。比如：村里的閑散地、空心地既然歸農民集體所有，也應該允許農民集體收回來搞二、三產業，由村民委員會自己做主，不需申報、審批；如果是幾個村聯合開發荒地，則實行備案制；項目較大的要接受監管；農民的宅基地，二、三產業用地則視同城市住宅（70年）用地，可以抵押、貸款，進入流通領域；支持鄉鎮建開發區，為村莊合并打下基礎。

5、醫療

目前，一方面是廣大農村缺醫少藥，一方面是醫科大學畢業生找不到工作，甚至在家賣糖葫蘆。一旦放開農村醫療，這種矛盾可望大大緩解?！班l村創業促進法”可以規定：凡是取得正式醫師執業資格的，允許在農村自由行醫，不需申報、備案；鄉以下的診所只需申報、備案；鄉以上的社區醫院要按規定登記、注冊，接受監管；村里要搞合作醫療，10戶農民為一個合作單元，組成合作醫療，國家的醫療資源以醫療券的形式直接按人頭配置到合作單元，農民患重病時由合作醫療先行支付，后經村委會證明，可到縣財政報銷，報銷范圍50%～80%，實行報銷事后監管。對農民的合作組織給予信任，如果出現問題或詐騙行為，以《民法》和《刑法》論處。

6、教育

鄉村民辦教育不再審批。國家可以考慮用“教育券”的形式把教育資源配置到每個學生頭上，政府只管公辦的學校，讓民辦教育自由競爭，把擇校權交給學生和家長。

7、生豬屠宰

80年代，政府鼓勵農民販豬、宰豬，90年代，生豬要“定點屠宰”，農民辦起來的生豬屠宰“一條龍”全垮了，無處索賠。至今生豬屠宰還是壟斷經營?！班l村創業促進法”可以規定，城市里可以繼續搞“定點屠宰”，但對農村應該放開，農民可以自由殺豬，在鄉村銷售。其他牲畜也不限制。

8、化肥、籽種、煙草、食鹽等物資經營

現在的鄉村，計劃經濟體制的配套機構還頑強地存在著，化肥、籽種、煙草、食鹽等物資經營仍然沒有完全放開，我建議這些經營領域都可以放開，政府只管住生產領域。如果這些經營領域放開了，讓農民自由進入，自主經營，農業產業化的各環節也會進入良性循環。

9、文化衛生

農村文化衛生等公益事業，村級完全可以放開；村以上、鄉以下可以要求登記備案；鄉以上可以要求審批、監管。

10、喪葬

現在，一些地方政府民政部門將“準入審批權”轉化為“經營獨占權”，壟斷了殯葬，把原本帶有公益性質的殯葬服務行業變成了暴利行業，致使骨灰盒比大彩電貴，墓地比商品房貴，老百姓連人都死不起。為了消除社會的不和諧因素，應當允許農民進入殯葬服務行業，允許社區、家族自辦公墓，按8‰的年死亡率計算，30萬以上人口的縣域最少有2個喪葬場所，打破壟斷，促進競爭。

11、運輸

農村的個體運輸行業應該放開，異地運輸到有關部門備案即可，政府的交通局、公安局不應設置太多條條框框進行限制，出現問題具體對待即可。

12、技術監督

允許已經取得生產許可證的產品先投放市場，然后再去抽檢，只要合格，馬上批準，這比先批準再投入生產、銷售更有利于打假。也就是說，技術監督局應該是事后監督，而不是事前監督，技術監督局不必懂得所有技術，完全可以讓市場來監督。而且，技術監督局現行的事先檢驗“只對來樣負責”，起不到監督作用，也不能給企業和消費者承擔責任。

……

另外，在農村創業的人們都深有體會，現在政府的技術監督局、工商局、土地局、衛生局、農業局、林業局、畜牧局、水利局、環保局、交通局、公安局等部門都存在著不同程度的職能交叉問題，或明或暗給鄉村企業增加了很多負擔，大大提高了創業成本，抑制了農民的創業愿望和潛能，應改為合并執法；目前各職能部門的收費票據80%是服務咨詢收據，上交財政的票據只占20%。依照《憲法》，國家對公民和法人只有依法收稅的權力，而沒有稅外收費的權力。為避免政府執法部門依仗權力收費，建議在工商、水利、衛生、土地、技術監督等部門研究實行“費改稅”。

實施“鄉村創業促進法”的預期效果

實施“鄉村創業促進法”，我以為可以預見以下效果：從根本上緩解就業壓力，使臃腫的黨政機構減肥，變消極力量為積極力量，縮小東西部地區的巨大差距。

以醫療、金融為例：按部隊每100名戰士配備1名衛生員計算，河北省有5萬個村莊，接近5千萬人口，就需要50萬個鄉村醫生；金融以每100戶有一個小規模的金融合作社來看，以河北省為例，農村能容納的就業人口也在50萬。依此類推，僅此兩項全國就會創造出2千多萬個就業崗位。如果讓農民自由創業，自由勞動，發展第二、第三產業，吃上和城里人一樣的飯菜、穿上和城里人一樣的衣服、住上和城里人一樣的房子、享受和城里人一樣便捷、全面的服務，所產生的就業機會將以億萬計。

農村一旦放開，我認為不僅僅是農民要創業，各部門執法人員也會積極地下海創業，因為他們很了解哪些行業最賺錢。如政府衛生局的監管人員，土地局的監管人員，金融部門的工作人員都會去創業，由監管者變成創業者。各部門的執法人員原本都是社會的精英，只要有充分的發展空間，人們會去選擇更適合自己的事業和生活。

我國幅員遼闊，東西部發展不平衡，京津地區人均年收入已高達4000美元，西北地區人均年收入不過1000元人民幣，一旦放開農村，讓農民自主創業，他們可以因地制宜，創造出巨大的社會財富，很快縮小東西地區差距和城鄉差別。倉廩實而知禮節，富裕產生文明，最終，全社會都能夠共享農民的創業成果。

在革除體制弊端非常困難、修改部門法有待時日、城市與鄉村已明顯形成兩個世界的情況下，出這么一部“鄉村創業促進法”，區別城鄉，管住城市，放開鄉村，這是對社會、對各個階層都有利的事，也可以說是一種新的增量改革。它基本上不傷害任何階層的既得利益，法律可以從容修改，體制弊端可以緩緩革除，由此達成一個新的改革共識。就像改革之初，我們當時不動國有企業這一塊，只是先給民營企業發展空間，等民營企業發展起來了，一些問題就順理成章地解決了。

現在，三大生產要素——土地、資金、人才都對城市開放，在城市流動，而農村有土地，有資金，也有人才，只是因為管得太死，放不開，才留不住。只要國家放開農村，這三大要素會在農村循環流轉，釋放出巨大的生產潛能，新農村的建設也將是“惠而不費，勞而無怨”的事情。農村會像1978年一樣，再度煥發生機，充滿活力和希望。

結語：疑惑和希望

2002年，我在呼吁中央出臺“臨時鄉村法”時，曾以“土地法”與“銀行法”等部門利益法為例，具體分析了農村創業所受到的嚴重束縛和制約，闡述了我所感受到的“三農”問題的癥結。

四年過去了，中共中央提出了“建設社會主義新農村”的綱領性口號，我覺得當年提出的那些具體問題仍然存在，而且越來越突出，現在出臺這樣一部法律已經是恰逢其時，刻不容緩。在征求了一些專家和學者的意見之后，大家建議我將“臨時鄉村法”改稱“鄉村創業促進法”，顯得一目了然，更為明確。但是，按照慣例，如果改成“鄉村創業促進法”，要進入立法程序恐怕需要經歷一個耗時很長、非常復雜的過程，而且一旦立法就有全國性、強制性、長期性，恐怕既不適合當前的迫切需要也不符合我們國家的國情。

“臨時鄉村法”是一部政治性的立法，意味著區域性、機會性、過渡性。臨時約法，立法程序可以簡化，更為直接，也可由地方政府選擇性實施。它的機會性是由當前我國的國情以及中央提出的新的歷史任務決定的；它的區域性是由我國東南部和西北部發展不平衡決定的；它的過渡性則意味著這個法可進可退，有操作性和實踐意義。

究竟是“鄉村創業促進法”好，還是“臨時鄉村法”好？我疑惑不定，看來只有付諸公論和天意了。

我衷心地希望，以上建議能引起大家的共鳴，為下一步深化改革達成共識。哪怕是呼吁出臺一個暫行條例，即便允許一部分地區試行，都是民之幸、國之幸！

農民是有希望的！

國家是有希望的！

（責任編輯杜晉）