郵政改革：德國是模式不是樣板

　　作者認為中國郵政已屬于“過度放開”。十多年來，進入郵政專營領域的非郵政快遞公司號稱10萬，可謂世界之最。在郵政市場開放上一定要慎之又慎，不能被相關利益方“忽悠”而冒然決策。
　　
　　我國郵政正在進行有史以來最深刻的改革。建立良好健康的郵政市場，不僅需要我們參照國際經驗、充分考慮國情，盡快制定出我國郵政市場的基本規則，管理和規范郵政市場，營造一個公平競爭的市場，更需要在開放郵政市場上謹慎行事。目前，德國郵政以其現代化程度和服務水平高，而且規模大，經濟效益好，年業務收入超過400億歐元，年純利潤超過15億歐元，被業內外不少人士當作“樣板”進行宣揚，但由于對其真實情況了解不夠，也存在著很大的片面性，以致誤導甚多。
　　
　　以規范市場為主的德國郵政監管
　　
　　德國郵政管理體制改革始于1980年代，經歷了三個階段、三個層次。1988年，德國郵政實行郵電分營，成立郵政、電信、郵政銀行（德國郵政銀行成立于1990年，1995年脫離郵政，1999年又回歸郵政）三個獨立的部門。1995年，實行政企分開，分別成立國有郵政公司和市場監管機構。1998年，縮小郵政專營權，成立郵電行業監管司。現在的德國郵政監管機構就是德國郵政第二次和第三次改革中設立的監管機構演變而來的。
　　德國郵政監管機構的監管內容，主要包括郵政普遍服務、郵政通信安全與秘密、郵政市場三個方面。
　　郵政普遍服務覆蓋德國所有地區、所有人群，價格低廉，定時定質。根據實際情況，德國政府將此項業務交給了德國郵政公司。德國郵政公司在履行郵政普遍服務的同時，獲得政府給予的優惠政策和特權，如免交增值稅，出現虧損時得到政府補貼，一定重量以內的信函專營權等。政府郵政監管機構依法對德國郵政公司提供的郵政普遍服務，從范圍到內容，從資費到質量標準，從政策到法規，進行全面的系統的而又十分具體的監管。
　　相關法律規定，郵政通信安全與秘密包括：國家信息安全、公共安全和郵政秘密。國家信息安全監管的對象是德國郵政公司，而公共安全和郵政秘密的監管對象除德國郵政公司外，還有眾多的郵政服務提供者。
　　規范郵政市場秩序可以說是德國郵政監管機構最主要的工作任務，德國郵政政企分開的目的就是維護郵政市場公平競爭，規范郵政市場秩序，通過市場競爭使郵政服務水平不斷得到提高，所以，德國郵政政企分開之初的郵政監管機構也叫市場監管機構。
　　德國郵政市場分為三大塊。一是專營領域：一定重量以內的信函，現在是50克以內的信函，由德國郵政公司專營，其他任何公司和單位不得染指，否則就是違法。二是許可領域：一定重量以上和一定重量以下的信函，現在是50克-1000克的信函，實行許可證制度，即德國郵政公司以外的部門或公司要求經營，必須得到郵政監管機構的許可。三是競爭領域：包括速遞、快遞、包裹、報紙、雜志等，加上1000克以上的信函，都是競爭性的，任何合法的公司和部門都可以經營。
　　根據郵政市場的分類，德國郵政監管機構對郵政市場監管的重點是信函市場。對專營領域實行保護，對許可領域實行許可證制度。許可證的發放非常嚴格，要對申請進入許可領域者進行包括資格資質的審查、調查、許可、登記等一系列的進入監管，還要對取得許可者進行提供服務的實現情況進行監管。
　　為確保郵政信件專營，國家監管機構明確，郵政網絡7個環節中只有最初2個允許非郵政企業進入，即郵件收集和到進口郵件分揀中心的運輸，并由郵政企業給予一定的補償（相當于代辦費）；其余進口分揀、出口后運輸、進口分揀運輸與細分揀、投遞均系郵政企業“壟斷”。由此可知，專營的基本點有兩個：一是非郵政企業不得自行設網從事由收到寄的全程經營業務；二是非郵政企業進入郵政網絡是有嚴格范圍限制的，即只能參與信件收集并運輸至郵政企業的郵件處理中心，其余環節特別是投遞，不被許可。
　　由于專營保護到位，德國境內1000克以內的信件寄遞業務，目前郵政公司約占93%。曾經申請經營郵政業務的企業有近2000家，目前只剩1000多家（占市場份額7%）。
　　除了監管市場進入外，德國郵政機構還要進行資費監管。郵政普遍服務提供者的資費都要經過郵政監管機構的批準，專營領域的資費必須全國統一。對其他郵政服務的資費的最高價實行限制，防止任何不正當競爭行為。
　　郵政監管機構這樣做的目的是保障并提高郵政普遍服務水平，維護德國郵政公司專營權，規范郵政市場秩序，促進郵政市場有序競爭。
　　
　　中國郵政已屬于“過度放開”
　　
　　世界郵政改革的大勢是政企分開，這也是我國郵政改革的核心。但政企分開的目的不僅僅是解決郵政部門既當裁判員又當運動員的問題，也是分別強化并充分發揮政府管理和企業經營兩種職能。
　　在“政企合一”條件下，郵政企業為了自身生存和發展，弱化和虛置政府職能，導致監管缺位，整個郵政市場秩序混亂，這種狀況必須盡快改變。在改革過程中，無疑要加強政府領導和新設郵政監管機構的政府管理職能。
　　再者，除提高郵政普遍服務、加強郵政信息安全，和加快立法執法進度外，必須要管住郵政市場。“只有管得住，才能放得開”。根據德國郵政監管機構提供的最新數據，歐盟部分成員國郵政企業信函市場占有率分別是：法國、意大利、瑞典、荷蘭100%，英國99%，西班牙90%。國外郵政改革、專營放開都是立法先行，采取漸進式模式，尤其以美國為代表的各主要發達國家并沒有真正放開。我國是一個最大的發展中國家，市場經濟體制確立不久，尤其《郵政法》修改，因各方意見分歧大而一時難以定奪，在郵政市場開放上一定要慎之又慎，既要遵守WTO等國際規則，更要恪守《萬國郵政公約》和符合我國國情，不能被相關利益方“忽悠”而冒然決策。
　　郵政作為一個十分特殊的、以實物傳遞為特征的通信業，雖然具有電信業、物流業的某些特征，但本質上分屬不同的行業，不能混為一談。尤其是由于國情不同，各國對郵政采取的改革措施多種多樣，不能簡單照抄照搬。以德國為例，多年來被人們當作郵政改革的典范，確有其值得借鑒的地方。但同時應看到，人們對其改革的背景、條件及結果并不真正了解，大都停留在表面上。
　　今年10月，德國郵政監管機構專家Manfred Schaefer先生，在我們的全國郵政管理局長培訓班上介紹該國郵政改革情況，其中有兩點非常值得我們深思：一、信函專營范圍逐步縮小后，德國1000克以下信函市場占有率仍為93%；二、德國郵政公司到別國違反所在國法律開辦信函業務，不在政府監管職責范圍之內。
　　這就告訴我們：以德國為代表的發達國家之所以鼓吹郵政放開，是基于通過有效監管確保本國郵政占有市場絕對份額并可理由正當地進入他國郵政市場。在這一點上，瑞典等國有所不同（被Manfred Schaefer先生稱為“假放開”，取消專營已14年，至今只有3-5家非郵政同城快遞，其業務與瑞典郵政相比可忽略不計），其監管只保護國內郵政，并無到他國辦郵政的意圖。對此，前萬國郵聯國際局長利維先生早就提出，德國模式對發展中國家并不適用。原因很簡單：放開的結果只能是發達國家順利進入發展中國家，而發展中國家則絕對會被發達國家所設門檻拒之門外！
　　與德國、瑞典相比，中國郵政已屬于“過度放開”。十多年來，眾多國內外快遞公司以“私人信函除外”、“公函非函”、“快信非信”和“用戶選擇權”等似是而非的名義，紛紛進入本不該進入的郵政專營領域，導致中國郵政市場十分混亂。進入郵政專營領域的非郵政快遞公司號稱10萬，可謂世界之最。因此，盡快弄清國外郵政改革和實行信函專營制度的本來面目，針對中國郵政存在的實際問題采取相應的對策，乃擺在我國政府和新組建的郵政監管機構面前的緊迫任務！