內蒙古城市化可持續發展思考

2001年諾貝爾經濟學獎獲得者斯蒂格列茨認為新世紀對于中國有三大挑戰，居于首位的就是中國的城市化，他提出“中國的城市化將是區域經濟增長的火車頭，并產生最重要的經濟利益”。“九五”以來，城市已日益成為我國經濟改革的主戰場。“十一五”時期，內蒙古自治區經濟社會發展的主要目標，在“十一五”末，全區城鎮化率達到55%左右。加快城市化，實現城市化可持續發展已成為內蒙古經濟社會發展的客觀要求。

一、城市化可持續發展的內涵

（一）城市化的內涵

城市化包含著豐富的內容，不僅表示鄉村人口轉化為城市人口，而且也包括城市社會文化地域擴散的過程。城市化，是城市人口比重不斷提高的過程，是產業結構轉變的過程，是居民消費水平不斷提高的過程，是城市文明不斷發展并向廣大農村滲透和傳播的過程，是人的整體素質不斷提高的過程，是農村人口城市化和城市現代化的統一的過程。

（二）城市化進程中目標取向的轉換

從世界城市化的歷史實踐來看，城市化的目標經歷了由初級向高級轉換的三個過程。第一階段，城市化最初開始于18世紀的英國，當時的工業革命促進了生產力的極大解放，在城市化初期，經濟發展在科技創新的推動下不斷增長，使人們的物質生活水平大大提高，在這個背景下，形成了以物質財富增長為核心，片面追求經濟增長，認為經濟增長必然帶來富裕和文明的增長觀，這一時期城市化的目標可以說是單一的。20世紀30年代，以“國民生產總值”作為國民經濟核算的核心后，片面追求增長的目標就具體化為追求GNP的增長。第二階段，雖然GNP指標短時間提高了，但是經濟結構、社會結構并未得到應有的改善，貧窮、失業和收入不均等社會問題沒有得到解決，住房擁擠、交通不便、特別是生態環境惡化，使人們的生活質量下降。為了解決這些問題，人們開始修正發展的目標，在GNP指標外，補充了一些社會發展指標，如人口預期壽命、嬰兒死亡率、小學入學率、貧困人口、營養狀況等。至此，城市化的發展進入第二階段，即經濟發展和社會發展并重的階段，在此階段，城市化的目標指向是二維的。第三階段，人類社會發展進到20世紀70年代后，盡管人類對人與自然的關系認識不斷加深，但是，“城市病”的頑疾仍然不能醫治，工業化和城市化過程中由于人與自然關系惡化引起的一系列惡果，使人們意識到工業化對資源和環境的壓力，對片面追求經濟增長的發展模式提出質疑和評判，確定把可持續發展作為自己的發展戰略，謀求經濟、社會與環境的協調發展，發展模式開始由二維狀態變成三維，城市化與可持續發展思想于是越來越緊密地聯系起來。

二、內蒙古城市化的現狀

（一）內蒙古城市化的發展階段

2004年末，內蒙古的城鎮人口為1093.5萬人，占總人口的比重為45.9%，而1999年內蒙古城鎮人口為967.8萬人，占總人口的比重為41%。五年間基本上以每年1%提高，呈現出快速增長的態勢，而第一、二、三產業產值分別由342.91、492.13、433.16億元提高到506.07、1332.47、873.54億元；比重分別為18.7%、49.1%、32.2%。而從1982到1999年，內蒙古建制鎮數量由102個增加到273個，總共增加了171個，平均每年增加10個；總體說來，內蒙古城市化處于城市化中期加速發展階段。

（二）內蒙古城市化發展的主要特點

1．城市化發展速度加快，城市化水平高于全國同期水平；2．城市化是以政府推動為主體，同國家經濟發展戰略密切相關；3．人口城市化水平比較高，城市密度和城鎮人口密度比較低；4．小城鎮建設加快了內蒙古城市化進程，推動了農村經濟的發展。

三、內蒙古城市化可持續發展面臨的問題和挑戰

從世界各國城市化進程看，在城市化發展過程中，存在各種各樣的經濟社會問題，從而影響了城市化可持續發展。結合內蒙古城市化進程與特點看，改革開放以來，內蒙古城市化水平明顯提高，城市化進入快速發展階段。但要實現城市化可持續發展仍然面臨許多問題。

（一）環境問題

內蒙古作為國家的能源、原材料、工業基地，許多工業項目圍繞資源消耗建設，屬于高耗能、高污染行業，且由于科研開發水平低，設備工藝落后，再加上工業本身布局分散和上世紀80年代以來，國家對城市質量管理的重視，使許多污染嚴重的產業企業轉移到小城鎮，從而使污染源較為分散，難以對污染物進行集中處理，處理和回收利用污染物的成本很高。這使得城鎮的空氣污染和水環境污染加劇，垃圾等固體廢料污染也越來越重，“白色污染”“垃圾圍城”等現象隨處可見，而且在一些小城鎮更為嚴重。

（二）認識問題

目前，內蒙古正處在城市化中期加速發展階段，城鎮建設力度不斷加大，城市化的水平和質量明顯提高，城市化已經成為社會經濟生活的重要現象。但是，人們對城市化有關問題仍然認識不清的地方，嚴重影響到城市化和社會經濟的健康發展，表現在：

忽視了城市化的真正內涵

城市化不僅表現為農村人口地理位置的轉移和職業的改變，它還表現為由此引起的生活方式的演變，是傳統的鄉村文明向城市文明轉變過程。然而一些地方沒能認清城市化的真正內涵，許多地方實際上是為了城市化而城市化，把城市化僅僅看成是農民遷入城市，城鎮人口增加，城市規模擴大，不去做或不愿意做基礎工作，為農村人口特別是即將轉移的農村人口進行“城市人”轉變服務，只熱衷于搞一些城市形象工程。一些地方領導急于改善城市面貌和提高城市檔次，只注重城市的“形”，認為城市化就是修廣場、多蓋房、多修路、建新城等，卻忽略了城市的品位、神韻、素質，也就是城市的“神”，即城市的生態、市民的素質以及現代城市所體現的一種公平、和諧體制、制度，其中最關鍵的是真正消滅城鄉差別。

忽視了城市化的長期性

城市化是在一定量的積累基礎上，再到質變的結果，這將是一個長期而又復雜的過程。這一過程是生產和積累、人們思維方式、文化價值觀念逐步進化的過程。城市化不是通過行政手段達到的，而是人們自由選擇生產方式、交換方式和生活方式的自然推動過程。不少地區把城市化率作為衡量經濟水平的一項指標，這樣為了增加城市化率，一些地方采取批戶口、行政區劃調整和擴大城市面積的方式，把城市率變成了“數字游戲”。

（三）“三農”問題

內蒙古的“三農”問題集中表現為農村、農業、農民比城市、工業、城市居民發展滯后，現代化程度低。其對城市化的進程制約表現在：1．農牧民收入增長緩慢，使得農牧民很難增加生產性投入，農牧業的生產率很難提高，從而放慢了農牧業對農牧民的釋放速度。2．農牧業勞動力素質較差，轉移難度大。3．相關制度的不健全，造成了農民的轉移困難。

（四）產業問題

從1995~2004年，內蒙古的生產總值中三產比重由31.2%、37.8%、31.0%變為18.7%、49.1%、32.2%，說明第一產業比重不斷下降，第二產業有了很大的提高，第三產業平穩發展；而工業總值中重工業和輕工業比重由65.5%、34.5%變為68.2%、31.8%。由于重工業是資本密集產業，對勞動力的吸收有限，而重工業占有很大的比重，這使得第二產業產值比重有很大的提高，但對就業貢獻很小；第三產業發展平穩，在此期間，由于國有企業體制改革，進行減員增效，產生了大量的下崗工人，下崗職工大都充實到第三產業中，這樣在第三產業新增就業崗位中，農村剩余勞動力轉移有限。在此期間，內蒙古三產就業比重分別由52.1%、21.9%、26.0%變為51.9%、17.9%、30.2%，第一產業就業比重僅下降了0.2%。

（五）城市體系結構問題

內蒙古目前有20個城市，分布在118.3萬平方公里上，城市密度很小，且城市體系結構不完善，表現在：1．城市的規模小，尤其具有規模效益的大城市很少，不能很好地帶動區內經濟的發展，而當今的區域之間的競爭主要是大城市的競爭；2．城市趨同現象較為嚴重，在城市快速發展中，尤其是中小城市較為突出表現在城市形態、產業結果、建設方式的趨同化較為突出，重復建設嚴重，導致土地資源的浪費和資金的浪費。城市個性和特色不突出；3．城市產業結構不合理，很多城市出現產業虛高度化和同構化，大中小城市之間沒有形成合理的分工體系。

（六）城市的發展問題

伴隨城市化進程，城市本身也有亟待解決的問題，主要有：1．城市基礎設施建設不適應城市化的需求。2．各個城鎮建設自成體系，缺少分工規劃，重復建設，形成城鎮產業布局缺乏特色，難以發揮比較優勢，相互之間在市場上過度競爭，不利于內蒙古經濟的發展。3．城市管理落后。城市重建設輕管理，重經濟職能輕社會職能，仍未擺脫計劃經濟管理的模式與框框；城市管理仍以行政手段為主，忽略對經濟、法律、技術、教育咨詢、目標管理等手段的綜合運用；4．管理偏于人治，效果過多依賴于領導者的個人素質，人為的隨機性大；5．城市管理部門行業分割，各自為戰，管理體制落后。

四、內蒙古城市化可持續發展的建議

加快城市化，實現城市化可持續發展已成為內蒙古在新世紀實現經濟社會可持續發展的必然途徑。針對內蒙古城市化進程的問題，我們提出如下建議：

（一）大力實施可持續發展戰略，實現城市化過程中生態經濟社會復合系統的協調發展

可持續發展的實質就是在處理好人與自然關系的基礎上，促進經濟和社會的協調發展。實現城市化可持續發展，就要用人口、資源、環境與經濟、社會協調發展的觀念來指導城市化發展，在提高人口素質的同時，不斷加大宣傳力度，用可持續發展的觀念支配人們的行動，提高全民的資源節約意識、環保意識以及積極參與城市建設的意識。運用生態經濟社會復合系統觀，促進生態系統、經濟系統與社會系統的協調發展，實現城市化過程的生態效益、經濟效益和社會效益多目標的發展。

（二）重視“三農”發展在城市化進程中的作用

人類社會發展的歷史和城市化發展的歷史均表明，穩定而持續發展的農業是城市化得以發展的前提和重要保證。國家政策過多地向城市傾斜，不重視農村和農業的發展，會使大量農民流向城市，“城市病”突顯，貧富差距加大。只有采取必要措施，完善法制，加快農業發展的步伐，促進農村的興旺，城市化發展的基石才可能堅穩，實現農村現代化與城市化的相互促進發展。內蒙古應該結合中央提出的建設社會主義新農村號召，加快農牧業地區各項事業的發展，加強對農牧區的扶持力度和城市反哺農村的力度，促進農村現代化的發展。

（三）加強政府對城市化的宏觀調控

要保證城市人口的增長與工業化的發展基本同步，就不能走沒有城市化的工業化道路和沒有工業化的城市化道路。政府一方面要加快公共事業的發展和加強公共管理職能，如教育、醫療、環保、職業技術培訓等；另一方面要處理好政府職能與市場機制之間的關系。政府的主要任務是做出科學合理的規劃和運用經濟、法律手段及行政手段引導城鄉基礎設施和合理配置資源。政府應減少對城市化的速度和規模過多地人為干預，減少對城鄉之間要素流動的人為限制。政府只要加強引導和調控，更多的由市場機制來完成。

（四）重視市場機制在城市化進程中的作用

市場經濟是城市化的推進器，許多發達國家的城市化走內生型的道路，是在市場機制下自發實現的。市場機制通過“看不見的手”，可以在一定程度上實現區域資源和城市資源的最優配置，也可促進產品質量的提高，進而實現經濟的趨于合理化發展。在當前形勢下，內蒙古要實現城市化的健康發展，必須利用市場機制在配置資源方面的積極作用，引導企業向各級城鎮集中，向規模化、集團化和外向化的方向發展，在此基礎上重視產品質量和技術創新，城市化發展才會有堅實的基礎。同時要通過市場充分調動各方面的力量，參與城市化進程，解決城市建設資金不足的問題。

（五）加快制度創新，為中國城市化可持續發展提供根本保障

1．建立和完善土地流轉制度。傳統的農村土地制度有兩大缺陷：一是使用權不充分，不包括“不使用”的補償權；二是使用權歸農戶家庭所有，難以進入市場流通。城市化的可持續發展必須要求隔離農民與土地的關系，因而必須使土地流轉起來，讓其集中走產業規模化之路。因此一方面可以以國家贖買再租讓或拍賣出去，再盤活贖買金；另一方面對農民的宅基地則可通過出讓或置換加以解決。城鎮土地則實行國有土地出租使用制度來深化改革。

2．改革和完善戶籍管理制度。打破城鄉分割的戶籍制度宜選擇漸進或改革，逐步淡化戶口的作用，使之易于遷移，促進人口較自由流動。因此，必須降低設定居民遷入條件，基本放開中小城市的戶籍管理；完全放開小城鎮的戶籍管理；大城市也只需作結構性調控。

3．完善和創新社會保障制度。要逐漸通過制度設計擴大保障面，逐步將進城農民工納入保障范圍。建立面向所有非農產業就業人員的失業保險和醫療保險；吸收進入城鎮就業農民合同工參加養老保險；為已經進城落戶并將承包土地一次性出讓的農民提供最低生活保障。

4．改革和健全其他制度。加快自治區、市（地）、縣（市）、鄉（鎮）四級行政管理職能創新，改革行政職權，調整行政區域，加強區域協調和合理布局。其次，改革城鎮建設投資體制，或政府增加財政支出，或通過經營權拍賣引導民間資本等進入城建中來。完善就業制度，拋棄歧視性就業制度，通過加大教育培訓力度，開放城鄉勞動力市場，促進勞動要素的自由競爭，消除勞動約束，擴大勞動集聚。

（六）堅持比較優勢戰略和有限非均衡戰略，積極推進城市群的發展

以大城市為中心的城市圈域經濟發展模式，為內蒙古社會經濟發展在空間上的多極帶動提供了兼顧效率與公平的發展模式。通過城市圈域經濟發展，一是可以充分利用已有的城市化基礎 ，特別是大中城市在經濟發展中所具有的創新能力強、經濟效益好、經濟勢能高、帶動效應大等優勢，盡快形成區域經濟的“增長極”，有效發揮它們在圈域經濟發展中的作用，帶動整個城市圈域經濟的發展。二是通過城市圈域經濟內部的合理分工、協調發展，形成由中心城市→大中小城市→鄉鎮和農村所組成的城市圈域梯度鏈，把城市經濟圈內各個經濟單位、各個地區緊密地聯系在一起，構成合理的產業發展鏈、技術擴散鏈、市場分工鏈，促進圈域內經濟結構的不斷調整和升級，推進整個經濟高速度、高效率、高水平地發展。

（七）積極推進二、三產業集中連片發展，加快產業高級化進程，提升產業競爭力

要進一步調整優化城市經濟結構，加快工業化進程。要根據市場需求，發展優勢產業，培植主導產品和主導產業，增加就業崗位，壯大經濟實力。大中城市重點發展高科技、高附加值、無污染、耗能少、運量小、節水型工業，進一步加快工業化進程，調整工業發展結構，積極改造提高傳統產業，大力發展高新技術產業，優化產業布局，加快發展旅游、金融保險、信息、中介服務、社區服務等第三產業。小城市和小城鎮要與大中城市產業發展相配套，根據自身的自然條件和資源條件，形成產業特色。積極實施有利于促進二、三產業向中心鎮以上城鎮集中的產業政策。要根據城鎮特點，以市場為導向，以產業為依托，大力發展特色經濟，著力培育各類農業產業化經營的龍頭企業。發揮小城鎮功能和連接城鄉的區位優勢，興辦各種服務行業，因地制宜地發展各類綜合性或專業性批發市場。利用市場機制，制定優惠辦法，吸引民營企業和個體工商業戶到城市和中心鎮投資發展，農村新辦企業要向鎮區集中，改變鄉鎮企業分散布局的形式。鼓勵大中城市的工商企業到小城鎮開展產品開發、商業連銷、物資配送、舊貨調劑、農副產品批發等經營活動。

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