征地過程中農民權益受損及對策分析

摘要：隨著經濟和社會的發展，城市化的進程也在加快。大量的農村集體用地被征用，農民失去了賴以生存的土地，由于征地補償安置標準和安置方式不合理、濫用土地征用權等原因，使得失地農民的生存問題和后顧之憂日益突出。針對這一問題，我們要盡快建立、健全相關的法律法規，并對地方政府加強監督；為失地農民建立社會保障，解除其后顧之憂；加強對失地農民的培訓，拓寬其就業渠道等。

關鍵詞：征地 農民權益 城市化社會保障

隨著經濟和社會的發展，城市化的進程也在加快。土地資源是有限的，城市的擴大發展，小城鎮建設的深入，大量的農村集體用地因為征用轉為國家建設用地，使得許多農民特別是城鄉接合處的農民變得無地可種，農民失去了賴以生存的土地，但由于征地補償安置標準和安置方式不合理、濫用土地征用權等原因，使得失地農民的生存問題和后顧之憂日益突出，影響了經濟發展和社會穩定，從而影響到和諧社會的建立。

一、現狀分析

“土地征用是發生在國家和農民集體之間的土地所有權轉移。也就是指國家為了社會公共利益的需要，按照法律規定的批準權限和程序，將農民集體所有土地轉變為國家所有，并給農民集體和個人補償。它是保證國家公共設施和公益事業建設所需土地，并且保證農民利益的一項重要措施。但是在實施過程中，卻存在許多違規現象”。“根據不完全統計，近7年來全國有近億畝耕地被征用，其直接后果是造成了4000多萬徘徊在城市邊緣的‘失地大軍’。他們有著一個共同特點———務農無地、上班無崗、低保無份。僅浙江省就有57.5萬畝耕地被征用，87.8萬農民失去土地。照此速度2030年我國失地農民將由現在的4000多萬人增加到1.1億人”。城市化進程中產生失地農民是一個必然結果，但現實中土地征用權被濫用、對失去土地的農民安置標準偏低、安置方式不合理等一系列原因使得失地農民的合法權益受到損害。

（一）“我國現行法律關于土地征用方面的規定存在一定相互矛盾的地方，這是我國農地征用權被濫用的根源”

我國《憲法》第十條第二款規定：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用。1998年修訂的《土地管理法》第一條第四款規定：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對集體所有的土地實行征用。“法律規定，國家只有為公共目的才能征用土地，并要給予一定補償，但在當前的具體操作中，對公共目的這一標準如何限定往往不是很清楚。雖然國家法律規定農村土地歸農民集體所有，但不是農民自己所有，農民自己就無法決定土地價格，農民權利太小”。“《土地管理法》還規定：‘農村土地歸集體所有’，但是誰代表農民擁有土地卻規定不明確，使得農民土地失去了真正的代表者，其利益沒有自己的代言人，所以，在征地過程中，農民不能參與平等的談判，不能為維護自己的利益進行抗爭，鄉村干部又不能代表農民維護自己的利益。”

從1982年《國家建設征用土地條例》出臺以來，土地征用過程中政府在征用價格的決定上享有較大權利。政府在征地時既是買方又是價格決定方，其行政權力過大，政府可以通過簡單的手續，先將農村集體土地征為國有土地，然后再以高出土地補償費許多的價格出讓土地使用權。不少地方政府無視公共利益，濫用土地征用權，以土地生財，以極低的價格征用農村集體土地，嚴重侵犯了農民的合法權益。但現實中又缺少約束地方政府促使其節約、合理利用土地資源的具體方法，使得土地強行被占用、浪費土地資源的現象嚴重。

（二）安置途徑單一，無法解決失地農民的后顧之憂

“國家現行《土地法實施條例》規定對被征用土地農民安置有三條途徑：一是傳統的‘土地換就業’，即由征地單位吸納被征地農民就業；二是由失地農民所在鄉村集體負責安置，即征用單位把征地款付給當地鄉村組織，由鄉村組織妥善安置被征地農民就業；三是對被征地農民進行一次性貨幣補償”。由于種種原因，許多地方都采取了單一的貨幣安置方法。卻很少關心失地農民的就業和社會保障等問題。以河南省許昌市某市郊農村為例，全村人均1.08畝地，村民土地被征用以后，每位村民獲得了1萬元的賠償，以后每年每人可得到1000元的補償，除此之外，對全村的村民沒作任何工作安置也沒有建立相應的社會保障。失去了賴以生存的土地，村民普遍反映這樣的安置不太合理，沒能解決他們的后顧之憂，沒有工作和相應的社會保障，錢用完了以后又該怎么辦呢？被征地的農民在文化和技術上都相對處于弱勢，不能很好地適應用人單位的要求，這就使得被征地農民在就業上存在很大困難。失地農民既不同于一般有地可種的農民，也不同于城市居民，在既無土地也無工作的情況下，得到的貨幣補償費又是有限的，一旦錢花光，基本的生活都沒有保障了。

補償安置的標準過低。《中華人民共和國土地管理法》第四十七條規定，征用土地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及青苗和地上附著物補償費，同時規定征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前三年平均產值的六至十倍。但是，每公頃被征用耕地的安置補助費最高不得超過被征用前三年平均產值的十五倍。土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均產值的三十倍。在實際操作過程中，各地在征用土地時所制定的征用土地補償細則一般都不會超出這一標準，現行的農村土地補償完全脫離了市場價值，過低的法定補償標準為地方政府用超低的補償費用從農民手中奪走土地開了方便之門，有不少地方政府甚至不斷降低征地補償安置標準。如一些地方政府在片面的地方利益和“資本萬能論”思想的驅使下，為了在招商引資中更有吸引力，就通過低價的土地價格吸引更多投資者，但政府也沒有足夠的財力對失地農民進行補貼，于是就采取不斷壓低對農民補償安置的標準。還有些地方政府為了解決當地經濟發展中的資金瓶頸問題，通過壓低征地補償安置標準來獲取土地利益。“據估算，1953—1978年間全國通過‘工農產品剪刀差’使農民受到的損失為300億元，而1979—2001年間通過‘土地剪刀差’從農民手中剝奪的利益超過20000億元”。

二、對策措施

（一）建立、健全相關的法律法規，并對地方政府加強監督，切實保護失地農民的合法權益

建立、健全相關的法律法規，使得農民土地被征用時有法可依，并要加強對地方政府的土地征用權利的監督，促使其有法必依，堅決杜絕濫征、強征土地。對“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”這類籠統而又模糊的說法進行細化和界定，防止部分地方政府以公共利益的名義亂征土地。同時對那些損害農民合法權益的條款進行修改，如征地的補償標準問題，“每公頃被征用耕地的安置補助費最高不得超過被征用前三年平均產值的十五倍。土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均產值的三十倍。”由于土地的用途、土地利用的效率、土地經營的好壞等種種原因使得土地的利用并未達到最佳狀態，政府在征用土地時只根據前三年平均產值計算，這就使得農民無法得到土地的潛在收益，針對這種情況，可以考慮對此項條款進行修改和補充。

（二）為失地農民建立社會保障，解除其后顧之憂

在土地被征用之前，土地為農民提供著基本的生活保障。土地被征用之后，農民得到的補償費用是有限的，一旦錢花光了，如果又沒找著工作，那么連基本的生活都保障不了。“為解決農民的后顧之憂，建立失地農民養老和醫療保障制度，其資金籌措應按國家、集體、個人及市場征地主體“四個一點”的思路解決，政府應從土地收益中留出一部分作為農民失地的社會保障金，并專戶儲存，由專門機構管理”。從而將這部分失地農民納入城鎮社會保障體系。同時拓寬被征地農民的安置方式。“新《土地管理法》實施以來，國家先后提出了貨幣安置、用地單位安置、農業安置、征地款入股安置、社會保險安置、留地安置和土地開發整理安置等七種安置途徑”。在對失地農民進行安置的時候，面向市

場，采用多種安置方式結合使用，解除失地農民的后顧之憂。

（三）加強對失地農民的培訓，拓寬其就業渠道

農民失去土地以后，政府要積極為失地農民提供就業信息和渠道。面向市場，對那些有勞動能力但無技術的人員提供職業教育和技術培訓，以提高失地農民素質和再就業能力。據統計，我國現有的農村勞動力中，小學以下文化程度的占38.2%，初中占49.3%，高中和中專占11.9%，大專以上的占0.6%，受過專業技術技能培訓的僅占9.1%”。同時建立城鄉統籌的就業制度，建立統一、開放、競爭、有序的城鄉一體化的勞動力市場，使勞動力在城鄉之間合理流動。

隨著我國經濟和社會的快速發展，城市化進程不斷深入，利益格局也在進一步調整中，失地農民的生存問題和后顧之憂日益突出，影響了經濟發展和社會穩定，從而影響到和諧社會的建立。我們要盡快解決失地農民問題，維護失地農民的合法利益，才能加快和諧社會的建設，加快現代化建設的進程。

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